《中华人民共和国河道管理条例》修订的必要性

王丽艳

（水利部发展研究中心）

1988年《中华人民共和国河道管理条例》（以下简称《条例》）的颁布实施，将河道管理纳入法制化轨道，有力地推动了河道管理规范化工作。《条例》颁布实施十几年来，我国的经济体制改革取得了根本性突破，水资源状况与社会经济状况发生了重大变化，一系列法律法规也相继出台或进行了重大修订。为适应这些新情况和新形势的要求，《条例》有必要适时修订，从而使其能够适应河道管理现实的需要，并与近年来的相关立法相衔接。

1　实施过程中存在的问题需要及时修订《条例》

《条例》颁布实施后虽然在河道管理实践中发挥了重要作用，但由于经济社会的发展和各地实践的差异，以及当时立法条件的限制，《条例》中的漏洞及模糊之处在实践中不断显现，出现了许多新情况、新问题，找不到法律依据，因此《条例》需要予以修改完善。

1.1　对河道管理的部分内容缺乏规定

《条例》制定时，受经济社会发展水平的限制，河道管理的许多问题尚未暴露，这导致了《条例》对河道管理的一些重要问题未进行规范，在立法上出现了空白。

（1）河道规划缺乏规定，其结果导致了水行政主管部门的工作比较被动，且难以对其他部门涉及河道的行为进行有效制约。在此情况下，部分省级人大常委会制定的河道管理条例对河道规划进行了相应规定，但因其只能适用于该行政区域，局限是非常明显的。

（2）河道建设与利用的许多问题缺乏规定，如河道取水、引排水、调水的管理，船舶的运行与停靠，发电、灌溉、河道景观、娱乐等利用项目的管理，保护河流生态与河道内外生态等，在《条例》中均未予以规定。

（3）在河道保护上也存在一些空白，包括未对占用河道（包括河道占用的含义、程序、批准单位，占用人应当承担的义务和补偿等）进行规定，未对河道内的沙洲、岛屿进行规定，虽规定了护堤林木的营造，但对其他护堤植物未进行规定等。

1.2　现有规定存在诸多不明确之处

《条例》在一些河道管理问题上虽进行了规定，但由于规定不明确，也不利于河道管理。主要表现在以下方面。

（1）在适用对象上，《条例》虽规定其适用于中华人民共和国领域内的河道，但并未对河道的内涵进行明确界定，而仅在第二条对河道的外延进行了非穷尽的列举，指出河道包括湖泊、人工水道、行洪区、蓄洪区和滞洪区。这种规定在河道管理实践中容易产生一些不明确的问题，例如水库是否属于河道？季节性河流是否为河道？要回答这些问题，除了在《条例》中对河道的外延进行列举之外，最好还能够在《条例》中对河道的内涵进行明确规定。

（2）在河道主管机关及其职责上，《条例》只对全国及省级河道主管机关做了规定，对于其他各级行政区域的河道主管机关未做规定，且规定流域管理机构和省级河道主管机关对特定河段与河道都有管辖权，这在实践中容易造成管理混乱。此外，《条例》对于河道主管机关的职责没有做出集中的规定，而是分散在具体条款中，也不利于其行使管理权。

（3）在部门协作上，河道主管机关进行河道管理时，不可避免地要涉及与交通、国土资源、规划、农林（渔业）、环保、市政等各部门的关系，而这些部门的职责时有交叉，不利于开展河道管理工作。为此，应当在《条例》中明确各方关系，尽可能避免各种规定之间的冲突。

1.3　现有规定存在诸多不合理之处

我国江河众多，河道管理工作极其复杂。随着社会经济的发展、新法律法规的颁布实施，《条例》在河道管理许多问题上出现不合理的规定也在所难免。

（1）在河道整治上，《条例》第十条规定的河道整治目标偏重于河道安全，忽视了河道的生态和可持续发展；第十一条规定的河道整治工程的内容面过窄，有必要根据现实的发展进行补充，增加有关两岸绿化及生态景观建设等内容；第十八条规定的河道整治土地解决方式由调剂解决，在实际中难以有充分的保证。应当明确规定，河道整治需要占用的土地，由当地人民政府解决，并按照规定办理用地手续等。

（2）在河道建设与利用上：第一，就河道建设项目的管理措施而言，《条例》第十一条规定了有关审批制度和立项后施工方案的告知制度，但都局限于工程前期，对工程施工中以及竣工后的管理未作规定。实践中有一些涉河工程不按批准的建设方案施工导致工程完工后不符合标准的情况，《条例》对此种行为没有有效的制约措施。为此，有必要将管理权扩大至工程竣工后的整个过程，实行工程立项上的审批制度，工程施工中的监督制度和工程竣工后的验收制度，三者配合适用，构成全方位的管理。第二，就采砂、取土、淘金、排放竹木等河道内作业而言，《条例》第二十五条有关河道规定的作业范围不够广，没有体现现实要求，修订时应当加入兜底条款——其他对河道安全和河道水环境产生危害的活动。第三，就河道岸线的界限而言，《条例》第十七条对河道岸线的界限划定规定比较模糊，不便于实际操作，修订时应当对河道岸线界限划定的部门、程序、标准等作出明确规定等。

（3）在河道保护上：第一，就河道管理范围而言，《条例》第二十条规定河道管理范围的确定按设计洪水位或历史最高洪水位确定，但由于历史最高洪水位常难以确定，同时未明确设计洪水位应由河道规划确定，且在实践中难以落实，给管理带来了许多不便。第二，就河道管理范围内的土地确权及管理权限而言，由于各地水行政主管部门和土地管理部门都隶属于当地政府，在制止政府占用滩地方面，存在一定难度，需要进一步明确。第三，就堤防安全保护区的划定而言，《条例》第二十六条对堤防安全保护区的划定未作硬性要求，为加强堤防保护，有必要要求水行政主管部门履行该项职责。第四，就河道围垦、填堵而言，《条例》第二十七条的相关规定适用对象太窄，目前对河道保护影响最为巨大的问题如围垦河流、滩地、湖泊，造地进行房地产开发的行为未规定等。

（4）在河道管理的保障措施上：第一，就工程修建和维护管理费而言，《条例》第三十九条的规定虽有利于河道主管部门筹集资金，但具体的收费标准和范围不易确定，容易引起乱收费，因此应对收费标准和范围作出明确规定。第二，就行政许可的收费而言，《条例》第四十条只对在河道管理范围内采砂、取土、淘金等活动收费，而对实践中出现的弃置砂石或者淤泥等盈利性活动是否收费无法可依，也易导致收费不公，且《中华人民共和国行政许可法》出台后，只有法律、行政法规规定的才可以收费，因此有必要在新《条例》中对所有可以收费的项目明确予以规定。第三，就汛期出工制度而言，《条例》第四十三条有关义务出工的规定有太多行政强制的意思，不符合社会管理的要求等。

2　与相关法律法规进行衔接要求适时修订《条例》

《条例》实施的十几年间，不仅水资源状况、社会经济状况和治水思路发生了重大变化。《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国长江河道采砂管理条例》等与河道管理息息相关的法律法规也相继出台，新《中华人民共和国水法》也已经修订完成。为适应这些新情况，《条例》应按照《中华人民共和国立法法》、《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国水法》的相关规定及时修订，并与近年来的相关立法相衔接。

2.1　《中华人民共和国水法》的要求

2002年颁布实施的《中华人民共和国水法》，对水资源的利用提出了新的宗旨，要求开发、利用、节约、保护水资源和防治水害，应当全面规划、统筹兼顾、标本兼治、综合利用、讲求效益，发挥水资源的多种功能，协调好生活、生产经营和生态环境用水。《条例》作为水法的配套法规，应当按照这一宗旨要求进行修订，加强河道管理，不仅要保障河道防洪安全，还要注重发挥河道经济效益和生态效益，实现水资源的可持续发展，适应国民经济和社会发展的需要。

由于1988年颁布的《条例》只在第三十四条对入河排污口的管理作出了原则规定，但在具体实施中显得力度不够。因此，2002年修订通过的《中华人民共和国水法》第三十四条明确规定：“在江河、湖泊新建、改建或者扩大排污口，应当经过有管辖权的水行政主管部门或者流域管理机构同意”。为控制“有河皆污”的河道污染状况，水利部于2004年11月30日发布了《入河排污口监督管理办法》。但是，该办法只是行业规章，效力较低，还需要通过修订《条例》将入河排污口管理上升到法律层面上，加大水污染防治力度，为保护水环境提供更高的法律依据。

2.2　与《中华人民共和国防洪法》相衔接的需要

《条例》规定“城镇建设和发展不得占用河道滩地”，《中华人民共和国防洪法》规定“禁止围垦河流，确需围垦的，必须经过科学论证，并经省级以上人民政府批准”。法律法规之间存在矛盾。现实中，城镇开发建设可以通过围垦河流实现占用河滩地，因此，两法规定不一致及现实的需要，都对《条例》的修订提出了要求。

2.3　与其他相关法规相一致的需要

条例的实施离不开与其他法规的配套使用，而这些相关法律法规也要求《条例》进行修订，并与其保持一致。

（1）与《中华人民共和国行政复议法》相一致。《中华人民共和国行政复议法》第九条规定的行政复议期限为六十天与《条例》第四十六条规定的当事人对行政处罚决定不服的，可以在接到处罚通知之日起十五日内，向作出处罚决定的机关的上一级机关申请复议，两者相互矛盾，在《条例》修订中应加以调整。

（2）与《中华人民共和国行政诉讼法》相一致。《条例》第四十七条规定，当事人对河道主管机关的处理决定不服的，可以在接到通知之日起，十五日内向人民法院起诉。而《中华人民共和国行政诉讼法》规定当事人应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。“两法”规定相距甚远，应当在修订时及时与这些法律统一起来。

3　河道管理实践中出现的新经验要求尽快修订《条例》

《条例》颁布之后，各地即认真贯彻落实《条例》的各项规定，同时从本地实际出发，采取灵活措施加强河道管理，探索出了许多值得肯定的新经验，需要将其纳入到《条例》的修订中。

3.1　河道管理体制上的突破

部分城市实行了水务一体化，将城建部门管理的城市河道统归水行政主管部门管理，理顺了河道管理的体制。如辽宁省在《条例》颁布后规定，辽宁省的城市与农村河道统一归水行政主管部门管理，打破了过去那种水利不进城的传统作法。

部分城市实行河道管理与城市规划管理相结合，提高了河道管理的权威性。如上海市的“蓝线图”化示的方法。将市政规划的七条线增为八条线，其中，蓝线为河道规划用地控制线，俗称“蓝线图”也就是第八条线，在综合考虑防洪、航运、景观、生态、绿化等多因素的基础上，由政府委托水务部门制定，经市规划局统一协调后划示生效，纳入城市规划统一管理。蓝线内的土地由政府征为市政用地，蓝线内的行为为限制性行为，由河道管理部门负责管理。这一措施将河道管理与城市规划紧密结合，使河道管理更加规范，富有成效。这一好的管理体制应当纳入《条例》中。

3.2　明确河道管理单位的性质、职责

按照《条例》第四条的规定，河道管理范围内建设项目的日常管理主体为水行政主管部门，但是水行政主管部门职责较多、人员有限，难以对众多河道进行日常的检查和监督，为保障这项管理措施的落实，在大多数省市河道管理实践中，都成立了河道管理单位并发挥了积极作用，有必要将这一实践成果纳入《条例》中来，对河道管理单位及其性质、职责等做出明确规定。

4　保护水环境和保障河道多种功能的要求

近年来，伴随着经济社会的全面发展，我国的水污染问题日益严重，水环境形势越来越严峻，总体上呈恶化趋势。以太湖流域为例，据历年监测资料分析，上海市污染河道占河长的87%～92%，江苏省占82%～87%，浙江省占72%～79%。河流污染近年变化的特点是：污染河段加长，污染物浓度增加，难以降解的物质增多。

虽然水环境问题背后涉及方方面面的原因，既有自然因素，也有人为因素，然而，《条例》本身对河道资源管理的偏重，忽视河道环境管理、生态管理的倾向，也在客观上加剧了水环境问题的严重性。这种倾向表现在：首先，《条例》第一条开宗明义地指出：之所以制定该《条例》，其目的在于“加强河道管理，保障防洪安全，发挥江河湖泊的综合效益”。而无论是“保障防洪安全”，还是“发挥江河湖泊的综合效益”，其着眼点都是河道的资源管理。其次，综观整部《条例》，包括第二章“河道整治与建设”、第三章“河道保护”、第四章“河道清障”在内的大部分条文都是对河道资源管理的规范，涉及河道环境管理、生态管理的条文非常少。在这样的《条例》规范下，河道管理部门在河道管理过程中自然容易重视河道的资源管理，而忽视河道的环境管理、生态管理。可见，为了更好地解决我国的水环境问题，发挥河道的多种功能，迫切要求尽快对《条例》进行修订，以克服河道管理中片面重视资源管理的倾向，为充分发挥河道资源、环境、生态等多种功能提供法制保障。

如前所述，《条例》已经不能适应河道管理发展的需要，有必要按照全面、协调、可持续的科学发展观，总结河道管理的各项经验、教训，尽快对《条例》进行修订，并很好地与相关法律法规进行衔接。