南水北调工程运行管理的立法对策

陈金木　王晓娟

（水利部发展研究中心）

南水北调工程是我国特大型跨流域水资源配置工程，其建成后的运行管理涉及长江、黄河、淮河、海河四大流域以及调水区和受水区江苏、山东、湖北、河南、河北、北京、天津等多个省（直辖市），需要统筹工程管理与保护、水资源配置、水量调度、用水管理、水资源保护、水污染防治等多个领域，兼顾防洪、供水、发电等多种功能，关系到中央和地方多个层次，水利、环保和发展改革等多个部门，政府、工程管理单位和社会公众等多重主体的责、权、利划分，利益格局高度复杂而且协调任务艰巨，亟待通过颁布行政法规，使各方能够在公平合理的制度框架下采取行动。可以说，南水北调工程运行管理方面的行政法规，将直接决定工程的良性运行以及效益的充分发挥，其重要性绝不亚于工程本身。2008年10月，国务院南水北调工程建设委员会第三次全体会议明确要求水利部抓紧《南水北调供用水管理条例》起草工作。水利部也已将该项工作提上重要的议事日程。

与南水北调工程运行管理相关的立法，最终政策取向都在于确保工程的良性运行和效益的充分发挥。从大的方面上看，南水北调工程能否良性运行，效益能否充分发挥，最主要的问题是如何在“管理、保护好工程”的基础上，确保“把水顺利调过来”且“调过来的水是好水”，进而“把水顺利卖出去”并保障“调过来的水能够用好”，从而最终实现“四横三纵”的水资源优化配置格局。基于此，本文站在南水北调工程运行管理的角度，按照现有法律及相关政策精神探讨相关立法对策，供相关决策参考。需要说明的，南水北调包括东线、中线、西线三条线路，但目前只开工建设东线、中线，因此下文仅就东线和中线工程建成后的运行管理进行分析。

1“管理、保护好工程”的立法关键

“管理、保护好工程”的立法关键在于确立工程管理体制框架，并区分工程类型划定具体的管理和保护范围，相应地加强社会管理

“管理、保护好工程”有两方面含义：一方面是指南水北调各种相关工程（包括新建工程、新挖渠道以及输水涉及的原有天然河道、湖泊、水库等）都能由适合的管理部门或者单位（以下简称工程管理单位）进行良好的管理；另一方面是指各种单位和个人都能保护工程设施，实现工程安全。为此，需要在建立健全工程管理体制的基础上，妥善解决工程管理和工程设施保护过程中可能面临的各种问题，包括工程新旧资产处理、工程管理单位内部机制运作、工程运行费用承担、工程管理范围和保护范围划定、工程管理范围和保护范围内的各种社会管理、工程日常管理、工程维修养护和工程抢修制度设计等。这些问题中，工程新旧资产处理，内容复杂，政策性强，可由国家出台相关政策予以明确；工程管理单位内部运作机制可以通过《公司法》等已有的法律法规予以规范；工程日常管理、工程维修养护和工程抢修制度等，则需要通过行政法规确立制度框架，并通过配套规章进行具体规范。在行政法规层面上，“管理、保护好工程”的关键在下列几个方面。

1.1　根据东线、中线工程不同情况确立不同的工程管理体制

南水北调东线和中线工程的管理模式存在很大区别。东线工程目前实行按省分段管理，江苏、山东省界（际）工程独立管理；中线主体工程则区分水源工程和干线工程实行统一管理；配套工程按省分别管理。根据此种工程管理模式，需要在行政法规层面确立相应的工程管理体制。其中，东线工程主要分三部分。一是东线江苏省、山东省境内南水北调工程，可分别由本省组建的南水北调工程管理单位负责运营管理。二是江苏省、山东省界（际）南水北调工程，可由淮河水利委员会组建的工程管理单位按照授权负责运行管理。三是东线工程输水涉及的原有河道、湖泊和相关工程，可沿用既有的管理体制。中线水源工程、干线工程，可分别由中线水源工程管理单位、中线干线工程管理单位负责运营管理。对于东线、中线相关配套工程，可由相关省级人民政府确定工程管理单位负责运营管理。

1.2　不同类型工程的管理与保护范围划定及相关的社会管理

《中华人民共和国水法》第四十三条明确规定：“国家对水工程实施保护。国家所有的水工程应当按照国务院的规定划定工程管理和保护范围。”在国务院尚未对国家所有的水工程出台专门的工程管理和保护范围划定办法之前，为了使南水北调工程管理和保护范围的划定有法可依，进而为各种相关的社会管理确立明确边界，有必要区分工程的不同类型进行不同规范。对于新建工程和新挖河道（渠道）的管理和保护范围，相关设计文件已经明确了相关划定方法，直接将其上升为法规规定即可。对于输水涉及的原有天然河道、湖泊、水库，则需要进行区分：已经划定管理范围的，可继续按原办法执行；尚未划定管理范围的，可考虑按照所在地省（直辖市）人民政府规定的标准划定管理范围。

同时，为了保障工程设施安全，需要在工程管理和保护范围内加强社会管理，实行严格的工程设施保护制度。如目前《中华人民共和国防洪法》、《河道管理条例》对河道管理范围内的基本建设进行了规定，但主要侧重于保障防洪安全。根据南水北调工程运行管理实际需要，尚需进一步从工程安全和供水安全角度对河道管理范围内的基本建设作进一步规范。

2“把水顺利调过来”的立法关键

“把水顺利调过来”的立法关键在于采取指令性方式进行水量调度，并从依据、决策、执行、监测、应急五个层面进行具体规范

“把水顺利调过来”意味着需要对南水北调水进行统一调度，并保障水量调度的权威，实现调度安全。为此，需要在建立健全水量调度管理体制的基础上，妥善解决水量调度中可能面临的各种问题，确保水量调度科学合理，包括妥善进行水量调度决策、有效组织实施水量调度、合理进行水量调度监测、必要时强化应急水量调度等。在行政法规层面上，为了把水统一调度好，并保证水量调度的权威，关键在于下列几个方面。

2.1　采取指令性方式开展水量调度

南水北调水量调度之所以需要采取指令性方式，而不能采取协商性方式，主要是由于下列原因：一是水量调度属于水资源管理范畴，是实现水资源优化配置的具体途径，本身具有行政管理色彩，需要以指令性方式实施，以保障水量的统一调度和水量调度的权威。二是南水北调工程的水量调度直接关系到各省（直辖市）分水指标的落实，为了保障南水北调水量调度的顺利进行，需要以指令性方式进行水量调度。三是水量调度尚未具体涉及到买卖水范畴，无须遵从协商性的市场机制要求。

2.2　从依据、决策、执行、监测、应急五个层面对水量调度进行具体规范

第一，水量调度依据。开展南水北调水量调度，需要依据国务院批准的各省分配水量指标，按照水源来水情况丰增枯减，并综合平衡受水区报送的用水计划建议和各工程管理单位报送的运用调度建议方案。

第二，水量调度决策。南水北调水量调度涉及多个流域、多个省（直辖市）之间的复杂利益关系，需要采取精细化调度。可考虑按照年度水量调度计划和月、旬水量调度方案以及实时调度指令相结合的方式进行水量调度。

第三，水量调度执行（即水量调度的组织实施）。水量调度的组织实施需要结合东线、中线工程的不同管理模式分别规范。中线水源工程和中线干线工程，需要实行统一调度，可直接明确由水利部组织实施南水北调水量调度。东线南四湖、东平湖以及江苏、山东省内工程，由于南水北调的水量规模远远小于既有河湖的现有调度水量，难以实行统一调度，可明确由相关流域管理机构或者相关省人民政府水行政主管部门在调度现有河湖水量时，负责保障南水北调水量调度的需求。

第四，水量调度监测。根据调水的实际需要，需要对水量和水质进行统一监测，并明确不同断面、不同口门的监测主体和日常监测的主体。其基本原则是：省界（际）控制断面等关键断面的水量、水质由相关流域管理机构进行监测，必要时会同相关省人民政府水行政主管部门监测；各分水口门由干线工程管理单位和相关省（直辖市）人民政府水行政主管部门共同监测；各工程管理单位负责日常监测。

第五，应急水量调度。在出现严重供水危机、重大工程事故风险、发生重大工程事故、重大水污染事件等紧急情况时，水利部应当按照南水北调应急水量调度预案，组织实施南水北调工程应急水量调度。

3“保障调过来的水是好水”的立法关键

“保障调过来的水是好水”的立法关键在于一方面针对治污严峻形势规定更为严格的水污染防治制度，并使《中华人民共和国水法》与《中华人民共和国水污染防治法》的规定相衔接；另一方面区分调水期与非调水期，对调水期规定进一步的水质保障措施

南水北调供水目标以受水区城市供水为主，兼顾农业和生态用水。切实保障调水水质是工程能否有效运行的重要前提。“保障调过来的水是好水”意味着需要加强水资源保护和水污染防治，确保水质符合调水要求，实现水质安全。针对南水北调防污治污的严峻形势，尤其是东线水污染严重的实际情况，要保障南水北调的调水水质，关键在于下列几个方面。

3.1　确立水污染物排放总量控制制度，并使《中华人民共和国水法》与《中华人民共和国水污染防治法》的规定相衔接

目前《中华人民共和国水法》与《中华人民共和国水污染防治法》在水资源保护与水污染防治上的不衔接之处，主要体现在《中华人民共和国水法》中规定的水功能区划制度中水利部门提出的水域限制排污总量意见，在《中华人民共和国水污染防治法》中未能明确作为相关水域排污总量控制的依据。究其原因，除了《中华人民共和国水法》和《中华人民共和国水污染防治法》的考虑重点不同之外，更重要的还在于《中华人民共和国水污染防治法》仅确立了重点水污染物排放总量控制制度，而未确立水污染物排放总量控制制度。鉴于水质直接关系到南水北调工程调水的成败，国务院也已明确了“先治污，后通水”的调水原则，有必要在南水北调工程相关水域中明确实施水污染物排放总量控制制度，并在此基础上实现《中华人民共和国水法》和《中华人民共和国水污染防治法》的衔接。

3.2　区分中线和东线的不同情况，规定更为严格的水污染防治制度

针对东线治污的严峻形势，应当规定比《中华人民共和国水污染防治法》更严格的水污染防治制度，包括明确规定东线水源取水口附近一定的水域和陆域应当依法划定饮用水水源保护区；洪泽湖、骆马湖、南四湖、东平湖湖区实行人工养殖总量控制制度；输水干线大堤或者设计洪水位淹没线以内的区域范围内不得设置排污口，原有的排污口应当限期拆除等。针对中线水资源保护要求，应当明确规定中线工程水源和输水线路的水体水质按照国家地表水环境质量标准总体Ⅱ类水的标准控制，规定丹江口水库库区及总干渠两侧应当依法划定饮用水水源保护区等。

3.3　区分调水期与非调水期，对调水期规定进一步的水质保障措施

南水北调工程并非常年调水。对于调水期和非调水期，水质保障要求存在不同。这在东线工程表现得更为突出。为此，需要区分调水期和非调水期，并对调水期规定进一步的水质保障措施。首先，结合东线工程调水实际情况，可明确东线工程调水开始前15天起至调水结束可以作为调水期进行特殊管理，并规定调水期内东线输水干线水体水质不得低于国家地表水环境质量标准的Ⅲ类标准。其次，明确调水期间汇入输水干线河道、湖泊的水体水质应当满足调水水质保障要求。如不能满足调水水质保障要求的，有关地方人民政府应当责令相关排污单位限制排污直至停止排污。必要时，有关流域管理机构或地方人民政府水行政主管部门应当通知有管辖权的地方人民政府，由有关地方人民政府责令予以限制生产直至停产。此外，需要对调水期间输水干线河道、湖泊上的船舶进行明确规定，要求其不得向水体排放残油、废油、倾倒垃圾以及从事其他可能污染水体的活动。

4“把水顺利卖出去”的立法关键

“把水顺利卖出去”的立法关键在于明确规定两部制水价并使外调水与当地水形成合理比价，同时规定供水协议的签订须经受水区政府授权

“把水顺利卖出去”意味着受水区能够排除各种不利因素（如外调水成本偏高等），履行承诺，自觉地按照其分水指标购买南水北调水。在行政法规层面上，为了使南水北调水能够顺利卖出去，关键在于下列几个方面。

4.1目前各方认可的两部制水价应当进一步规范化、制度化

目前总体可研批复中明确的基本水费（而非基本水价）和计量水价相结合的计算方式，与原先的两部制水价定义有所不同，但为了使沿用多年的概念保持连贯，仍然可沿用两部制水价的提法。对于两部制水价，须明确受水区以省（直辖市）为单位按年度缴纳基本水费，按月缴纳计量水费。同时，两部制水价的有关内容，即基本水费、计量水价、水费结算方式等，需要在相关供水协议中进行具体明确。

4.2　受水区应当进行水价调节，使外调水与当地水形成合理的比价，避免产生水价“畸高畸低”现象

目前调水工程中所存在着的外调水水价偏高、调过来的水卖不出去，进而一方面使工程闲置，另一方面又继续大量超采地下水，并大量挤占农业和生态用水现象，主要原因在于外调水与当地水未能形成合理的比价，进而造成外调水水价“畸高”而当地水水价“畸低”。为此，在南水北调工程运行管理过程中，有必要要求受水区进行水价调节，尤其是进行水资源费征收标准调节，使外调水与当地水能够形成合理的比价，进而使南水北调水能够顺利卖出去。

4.3　受水区按照市场机制签订供水协议时，应当体现政府的意志

为此，可以区分中线和东线，明确中线由“受水区省（直辖市）人民政府或者其授权的部门和单位”与“南水北调中线干线工程管理单位、中线水源工程管理单位”签订供水协议；东线由“山东省人民政府或者其授权的部门和单位，应当就南水北调东线调水，与江苏省人民政府或者其授权的部门和单位、东线省界（际）工程管理单位”签订联合供水协议。对于东线，还需要对东平湖的调水签订供水协议，可明确为山东省人民政府或者其授权的部门和单位，应当就南水北调东线利用东平湖的调水，与东平湖管理单位签订供水协议。此外，为了对东线二期工程留有余地，尚需对将来的省际供水协议留有空间，可明确为其他东线南水北调省际调水的供水协议，由相关省级人民政府或者其授权的部门和单位之间签订。

5“保障调过来的水能够用好”的立法关键

“保障调过来的水能够用好”的立法关键在于受水区合理配置好外调水与当地水，并在厉行节约用水的基础上严格控制地下水超采

“调过来的水能够用好”意味着受水区能够把按照分水指标购买的、属于本行政区域的外调水量，进一步在行政区域内配置好，从而最终置换出挤占的农业用水和生态用水，逐步恢复生态环境，从而避免一方面大量调水，另一方面还大量浪费水。在行政法规层面上，为了保障调过来的水能够用好，关键在于下列几个方面。

5.1　受水区应当合理配置水资源，促进南水北调水的优先使用和当地水的合理利用

为了保障受水区优先使用南水北调水，需要明确受水区应当制定本行政区域内南水北调水的使用总体方案，通过计划用水的方式将本省分水指标向下分解到市、县，最终层层分解到具体的用水户。

5.2　受水区应当按照“先节约，后调水”的原则，厉行节约用水

受水区县级以上地方人民政府需要加强节约用水监督管理，实行用水总量控制和定额管理相结合的制度，大力推广节水技术，使用节水设施和设备，减少输水损失，提高水的利用效率和效益。

5.3　受水区应当严格控制地下水开采

受水区严格控制地下水超采是南水北调用水管理的核心内容之一。水利部已组织开展南水北调受水区地下水压采总体方案编制工作，拟报送国务院审批后实施。为了保证地下水压采工作的权威性，有必要将其上升到行政法规层面予以明确，同时，需进一步明确受水区各省级人民政府水行政主管部门应当组织制定地下水压采实施计划，报本级人民政府批准后实施，并报国务院水行政主管部门备案。