构建民生水利的法律保障体系

王晓娟

（水利部发展研究中心）

2011年《中共中央　国务院关于加快水利改革发展的决定》（中发〔2011〕号，以下简称：“中央1号文件”）和中央水利工作会议明确将“大力发展民生水利”作为水利改革发展的指导思想，民生水利已经成为当前和今后相当长一段时期水利发展的重中之重。在民生水利发展过程，目前的法律法规虽然提供了较强的保障，但与水利改革发展的内在需求相比仍明显滞后。为了进一步保障和推动民生水利的发展，亟需大力加强相关法律制度建，构建形式完整、内容全面、相互衔接、相互配套的民生水利法律保障体系。

1　民生水利法律保障的现状与需求

1.1　民生水利法律保障现状

经过多年水利法制建设，我国已形成以《中华人民共和国水法》（以下简称《水法》）为核心，包括4部法律、18件行政法规、54项部规章和800余项地方性法规和政府规章的水法规体系，涵盖了防洪抗旱、水资源管理、水土保持、河湖水域岸线管理、水资源保护与水污染防治、水利工程建设与管理、移民管理等领域。总体上看，现有的水法律法规较好地保障了民生水利的发展需要，基本上满足了民众涉水权益的保障要求，奠定了民生水利法律保障的基石。

现有水法律法规对民生水利的保障主要体现在：一是直接关系人民群众生命安全方面，《中华人民共和国防洪法》（以下简称《防洪法》）、《中华人民共和国防汛条例》（以下简称《防汛条例》）、《水库大坝安全管理条例》等防洪管理和水库大坝安全管理法律法规，通过推进防洪基础设施建设和强化防洪管理，强化水库大坝安全管理，有效保障了民众的生命财产安全。二是直接关系人民群众生活保障方面。《水法》、《城市供水条例》等水资源管理和供水管理法律法规，通过强化饮用水水源保护区管理和供水管理，较好地保障了民众的饮水安全。三是直接关系人民群众生产发展的民生水利方面，《水法》、《抗旱条例》等水资源管理和防旱抗旱管理法律法规，通过强化水资源管理，规范防旱抗旱工作，较好地保障了民众生产发展的供水安全。四是直接关系城乡人居环境方面，《水法》《中华人民共和国水土保持法》（以下简称《水土保持法》）、《中华人民共和国水污染防治法》（以下简称《水污染防治法》）《河道管理条例》等生态保护管理法律法规，通过推进水土流失治理和河道治理，强化水资源保护和水污染防治，较好地保障了民众生态环境安全。五是直接关系特殊群体涉水权益的民生水利方面，《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》《长江三峡工程建设移民条例》、《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》等补偿制度管理法规，通过建立蓄滞洪区补偿制度和移民安置补偿制度，较好地保障了蓄滞洪区民众和移民的合法权益。

然而，与今后一段时期内民生水利跨越式发展的法律保障需求相比，与民众涉水权益的保障需求相比，民生法律保障总体上还比较滞后，主要体现在：一是农村饮水安全、农田水利、农村水电等与老百姓息息相关的民生水利立法还基本处于法律空白状态，尤其是点多、面广、分散的大量小型水利工程建设制度尚未予以规范化、制度化。二是工程建成后的运行管理缺乏法律保障，民生水利长效机制尚难以有效建立。三是占用农业灌溉水源、灌排工程设施补偿办法等一些与农民用水权益紧密相关的法规，以及《水法》等法规中的一些重要条款，由于法律权威不足或者配套制度未有效建立等原因，实践中难以得到有效落实。四是特殊群体的涉水权益还得不到有效保障，包括农民用水权益保障不力，移民、蓄滞洪区民众、上游或者水土保持治理区等被限制发展区域民众和水事纠纷多发地区民众等特殊群体的权益受到侵犯的现象时有发生。

1.2　民生水利法律保障的制度建设需求

从当前和今后民生水利的发展趋势上看，民生利法律保障体系中的制度建设需求主要有四方面：

（1）民生水利工程建设制度的规范。近年来，民生水利工程建设不断提速，未来一段时期内，民生水利将继续成为国家基础设施建设的优先领域，呈现出投资规模更大、建设项日更多、进度要求更高等特点。民生水利工程更多的是小型水利工程，当全国将几百亿元甚至上千亿元资金投向点多、面广、分散、规模小的农村饮水安全、小型农田水利、病险水库除险加固、农村水电、中小河湖整治等工程建设时，由于时间紧、任务重，加上工程规模小，难以完全按照现有的水利工程建设与管理制度加以规范。由此产生的问题是，这么大量的资金，这么大量的小型水利工程，如果没有科学的制度予以规范，工程建设质量无法得到有效的保障，因此，急需制定小型水利工程建设的相关规范。

（2）民生水利工程运行管理制度的规范。也就是说，这些主要由政府投资或者补助建设的大量工程，亟需在明晰工程产权的基础上，建立有效的工程运行管理制度，保障工程长效运行、群众长期受益。

（3）农民用水权益的保障。农民用水权益的保障已经成为目前水权制度建设的薄弱环节之一，《占用农业灌溉水源、灌排工程设施补偿办法》虽然规定了占用农业灌溉水源、灌排工程设施需要履行严格的程序，并给予相应的补偿，但实践中执行效果还比较差。为此，有必要进一步明晰农民用水权，考虑在更高层级立法中确立占用农业灌溉水源、灌排工程设施补偿制度。

（4）特殊群体涉水权益的保障。包括被限制发展地区民众与水有关的生态补偿权益、蓄滞洪区民众生存发展权益、移民权益、水事纠纷多发地区民众涉水权益等，都有待于进一步予以保障。

2　民生水利法律保障体系中的制度建设重点

2.1　民生水利工程建设制度的规范重点

对于民生水利工程建设而言，法律制度建设的关键在于抓住规划、投入、建设质量三个关键环节，确立三项关键制度，即民生水利规划制度、民生水利投入保障制度和民生水利工程建设质量保障制度。

（1）民生水利规划制度，除了构建常规的民生水利规划体系，规范民生水利规划编制的主体、依据和编制程序之外，关键在于建立规划实施保障机制和规划统筹机制。一是针对规划实施缺乏保障的实际困境，明确规定县级以上人民政府应当加强组织领导，落实资金，确保民生水利规划的实施。水行政主管部门具体负责民生水利规划的组织实施，其他有关部门、单位和个人从事与民生水利有关的活动，均应当符合民生水利规划。二是针对目前民生水利工程存在多部门按条块体制分配和使用资金、多头审批、多头管理的现状，确立民生水利规划统筹机制，使经过当地人民政府批准的民生水利规划成为各部门安排民生水利工程的基本依据。

（2）民生水利投入保障制度，关键在于在法律上清晰界定中央与地方在民生水利投入方面的职责。对与民生紧密相关的、属于地方职责的局部受益项目，在明确地方负主要责任的同时，中央也要通过多种渠道加大支持力度，尤其是加大对中、西部地区和少数民族地区的补助力度。对小水池、小水窖、小塘坝、小泵站、小水库等处在民生最前沿、既未纳入中央和地方政府事权范围又面临市场失灵的项目，政府要担负起主要责任，必要时由中央和省级政府集中出资，予以集中抢救性修复。

（3）民生水利工程建设质量保障制度，关键在于建立符合民生水利工程点多、面广、分散、规模小的建设质量保障制度。对于小型水利工程，尤其是农村饮水安全工程、小型农田水利工程等，避免采取“一刀切”的做法，在相关规划符合前期工作深度要求的情况下，可对初步设计、招标投标，建设监理等环节予以简化，甚至可以采取“以奖代补”的方式，直接由县级水利部门对小型民生水利工程建设予以补贴，切实提高资金的使用效率与效益。此外，有必要进一步建立健全公众或者用水户参与机制，依靠广大人民群众尤其是受益群众的监督，从制度上建立民生水利工程建设质量保障监督机制。

2.2　民生水利工程运行管理制度的规范重点

对于民生水利工程运行管理而言，法律制度建设的关键在于抓住产权、运行维护、政策保障三个环节，确立三项关键制度，即民生水利工程产权制度、民生水利工程运行与维护经费保障制度、民生水利工程运行政策保障制度。

（1）民生水利工程产权制度，关键在于明晰政府补助形成的水利工程产权主体，避免产权虚置，强化责任意识。目前对于点多、面广、分散、规模小的民生水利工程，大多采取政府补助的方式进行建设。由于缺乏法律依据，不少工程处于产权虚置、责任主体不清晰状态。对这些小型民生水利工程，可以直接明确政府补助形成的上程资产归农民或者农民用水户协会集体所有。

（2）民生水利工程运行与维护经费保障制度，关键在于区分工程性质，确定政府与受益民众对工程运行与维护经费的合理分担机制。对于防洪、排涝、中小河道整治等纯公益性的民生水利工程，其运行与维护经费应当纳入政府财政予以保障，对于农田水利、农村饮水安全等以公益性为主、兼具部分经营性的民生水利工程，受益民众应当通过缴纳水费等方式，承担村内工程或者田间工程等末端部分的工程运行与维护经费，其他工程则主要由政府承担；对于农村水电等以经营性为主的民生水利工程，主要由受益民众承担，政府可以给予适当补贴。

（3）民生水利工程运行政策保障制度，关键在于在法律上明确需要出台的政策，从而为政策的具体制定提供依据。基于民生水利工程具有很强的公益性、基础性、保障性，国家法律或者相关文件可以原则规定应当出台民生水利相关的用地、用电、税费优惠等政策，具体政策由国务院各有关部门及省级人民政府制定出台。

2.3　农民用水权益的保障重点

对于农民用水权益的保障而言，法律制度建设的关键在于在明晰农民用水权益的基础上，完善农业用水转移过程中农民用水权益的保障制度。

（1）在法律上确认农民用水权益。《中华人民共和国物权法》规定了依法取得的取水权受法律保护，但目前农民对灌溉用水的初始水权尚未明晰，农民的用水权益缺乏法律保障。目前甘肃张掖等地区已经在授予灌区农民水权证方面进行了积极探索。有必要在条件成熟时，在法律层面明晰农民用水权的权利内涵、保护措施，使农民的用水权益得到法律的认可和保护。

（2）完善农业用水转移过程中农民用水权益的保障制度。首先要完善农业用水转移评估、论证、决策环节的相关制度，作出科学而严格的实体性规定和程序性规定，从源头把好农业用水转移关。其次，在补偿环节，要通过建立制度保证农民直接、足额地获得补偿性资金、技术和设备等。再次，需要健全水权转让制度，引导有条件地区通过转让的方式来实现农业用水转移，使农民作为主体直接参与转让全过程的协商，维护自身利益。

2.4　特殊群体涉水权益的保障重点

对于特殊群体的权益保障而言，法律制度建设的关键在于区别不同主体，对其权益给予不同法律保障。

（1）对于蓄滞洪区民众而言，关键在于平衡防洪安全与蓄滞洪区民众生存发展之间的关系，在保障防洪安全的前提下，政府也应当加大建设投入，但对于蓄滞洪区建设应加以严格管理。

（2）对于移民而言，小型水利水电工程移民和生态脆弱地区水土保持移民权益保障是目前法律的空白，有必要对相关的移民安置补偿、后期扶持等予以明确规定。

（3）对于因水土保持、水资源保护等原因被限制发展地区的民众，需要建立有关的生态补偿机制，相关法律规范重点在于明确与水有关的生态补偿主休、对象、补偿标准、补偿程序等。

（4）对于黄河滩区的180多万民众，有必要在现有河道管理制度的基础上予以创新性的制度设计，如将黄河滩区视为特殊的蓄滞洪区对待，对滩区民众生存权与发展权予以必要的保障，并对滩区民众的洪涝灾害损失予以必要的补偿等。

（5）对于漳河、南四湖等水事纠纷多发地区的民众，有必要针对水事纠纷产生根源，强化相关水资源管理和社会管理等。

3　民生水利法律保障体系的具体构建

3.1　构建框架

在开展民生水利法律制度建设过程中，需要构建由法律、法规、规章所构成的民生水利法律保障体系。

在法律层面，除了目前的《水法》、《防洪法》、《水土保持法》等水法律之外，可在条件成熟时研究推动移民法（或水利水电工程移民法）、农田水利法、生态补偿法等的制定。

在行政法规层面，除了目前的《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》等水法规之外，需要研究修订《河道管理条例》，出台农村水电条例、农村供水条例、洪水影响评价管理条例、蓄滞洪区管理条例、饮用水水源地管理与保护条例等。考虑到目前同时研究制定农田水利法和农村供水条例难度较大，生态补偿法的制定涉及面广、难度极大，可考虑先行推动农村水利条例、配合国家发展改革委推动生态补偿条例的制定。

在部门规章层面，除了目前的《水利工程建设安全生产管理规定》等水规章之外，需要修改《占用农业灌溉水源、灌排工程设施补偿办法》，并研究出台黄河滩区管理办法、水土保持补偿费征收使用管理办法、农村水能资源管理办法等（见表1）。

3.2　实施步骤

在民生水利法律保障体系建设过程中，考虑到立法资源的有限性，需要区分轻重缓急，分阶段、分步骤地推进。

当前的重点是尽快推动制定与农村饮水安全、农田水利工程建设与管理有关的农村水利条例。

近期的重点是推动农村水电条例、蓄滞洪区管理条例、生态补偿条例、洪水影响评价管理条例、饮用水水源地管理与保护条例、黄河滩区管理办法、水土保持补偿费征收使用管理办法、农村水能资源管理办法等法规规章的制定，并对《河道管理条例》、《占用农业灌溉水源、灌排工程设施补偿办法》予以修改。

远期的重点是在条件成熟时，努力推进移民法或水利水电工程移民法、农田水利法、生态补偿法等的制定。

3.3　建设路径

在民生水利法律制度建设过程中，可以采取“自下而上”和“自上而下”相结合的上下联动路径进行推进。

一方面，民生水利相关的法律制度，尤其是规划制度、投入制度、建设管理制度、产权制度、运行与维护经费制度、政策保障制度以及特殊群体涉水权益保障制度，已经超出了部门职责范畴，需要由法律或者行政法规先行确立基本制度。在这种情况下，“自上而下”，由国家推出相关法律法规，规范和促进民生水利改革与发展，各部门、各地区再予以开展配套法律制度建设，是合理可行的基本路径。

另一方面，民生水利涉及面广，各省（自治区、直辖市）的省情、民情、水情不同，在全国范围内出台民生水利法律法规往往需要较长周期，短期内难以及时满足民生水利改革与发展的需要。在这种情况下，各地也可以先行开展相关法规建设，包括制定适用于本行政区域的地方性法规或者地方政府规章等，这不仅可以及时满足各地民生水利改革与发展需要，而且可以因地制宜，积累经验。