我国地方水法规制定情况总结与展望

王建平　汪贻飞

（水利部发展研究中心）

依法治水是推进水利可持续发展的重要基础和法治保障。2011年中央水利工作会议强调“要尽快构建适应我国国情和水情的水法规体系”，2011年中央1号文件要求“建立健全水法规体系，抓紧完善水资源配置、节约保护、防汛抗旱、农村水利、水土保持、流域管理等领域的法律法规”，到2020年“基本建成有利于水利科学发展的制度体系”。地方水法规是我国水法规体系的重要组成部分，是国家水法规体系的细化和必要补充。对地方水法规制定情况进行总结分析并提供科学指导，是国家水法规体系建设的重要任务。

1　地方水法规制定总体情况

统计表明，截至2012年10月，全国共有地方水法规670部。在法规类型上，涉及省级地方性法规、较大市地方性法规、自治条例和单行条例、省级规章和较大市规章5类；在内容上，涉及综合、水资源管理、水利工程建设管理、河湖管理等12个领域。具体分析如下。

地方水法规省（自治区、直辖市）分布。31个省级行政区域共出台地方水法规670部，平均每个省级行政区21.6部，各省（自治区、直辖市）明细参见表1。其中，山东省出台地方水法规数量最多，达46部，地方水法规省（自治区、直辖市）分布情况见图1。

地方水法规类型分布。表1可以看出，全国共有省级地方性法规216部，较大市地方性法规144部，自治条例和单行条例49部，省级规章192部，较大市规章69部，具体分布明细见图2。

地方水法规领域分布（见表2）。从表2可以看出，地方水法规在各领域分布情况为：综合性立法（水法配套）35部，水资源管理领域158部，水利工程建设管理领域108部，河湖管理领域103部，防洪与抗旱领域57部，城市水务管理领域50部，农村水利水电管理领域34部，水文管理领域21部，水土保持领域60部，流域管理领域12部，水行政立法与执法管理领域7部，其他（包括水利风景区管理、滩涂利用、建设基金管理和渔业管理等）25部，具体分布比例见图3。

2　地方水法规制定情况的总体评估

通过以上分析，可以看出我国地方水法规体系建设成果丰硕，为地方水资源管理的水利管理法制化作出了积极贡献。当然，在看到成绩的同时，我国地方水法规制定过程中仍存在一些亟待进一步解决和完善的地方。

2.1　取得的成效

（1）大部分省（自治区、直辖市）（以下简称省区）均建立了相对完善的水法规体系。围绕着《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国水土保持法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《河道管理条例》、《水文条例》等骨干性水法律法规，大部分省均结合本地区实际出台了相关配套办法，从而形成了以上述配套办法为骨干的、相对完善的地方水法规体系，为地方水利管理工作提供了坚实的法律制度保障，也为地方依法行政、依法治水奠定了坚实的基础。从统计的情况看，97%的省（自治区、直辖市）出台了《中华人民共和国水法》配套法规，94%的省（自治区、直辖市）出台了《中华人民共和国水土保持法》配套法规，87%的省（自治区、直辖市）出台了《中华人民共和国防洪法》配套法规，90%的省（自治区、直辖市）出台了《河道管理条例》配套法规，68%的省（自治区、直辖市）出台了《水文条例》配套法规。

（2）大部分省（自治区、直辖市）在地方水利立法中，紧密结合本省（自治区、直辖市）省情、水情，制定了适合本地需要的地方水法规，从而进一步增强立法的可操作性。一方面，部分省区结合本地实际，进一步制定了相关法律法规的配套实施细则，如贵州省除出台《贵州省实施〈中华人民共和国水土保持法〉办法》外，还进一步探索相关配套制度建设，出台了《贵州省水土保持设施补偿费征收管理办法》。另一方面，部分省（自治区、直辖市）结合本地实际，颁布出台了符合本地需要，能够解决本地实际问题的法律法规，比如一些地方针对本地区再生水使用较为普遍的现状，出台了规范再生水生产、使用的相关法规规章，如《北京市排水和再生水管理办法》、《天津市城市排水和再生水利用管理条例》等；一些地方针对本地区地下水资源亟待保护的现实，出台了规范地下水使用的相关法规规章，如《武汉市地下水管理办法》、《昆明市地下水保护条例》等。

（3）一些地方及时将水利改革发展探索和水务管理体制改革的成果总结、固化，并上升至地方立法。如，山东省在最严格水资源管理制度探索的基础上，率先出台了《山东省用水总量控制管理办法》；广州市为及时固化水务一体化改革成果，率先出台了《广州市水务管理条例》；浙江省为及时地总结和固化其在水域占补平衡领域的探索成果，率先出台了《浙江省建设项目占用水域管理办法》等。

（4）一些地方还对相关水利重点领域进行了立法创新。中共十八大、2011年中央1号文件和中央水利工作会议精神对水利管理提出了新要求，明确了新任务。此外，随着水资源条件的变化、涉水利益格局的调整、水利发展方式的转变，水利社会管理难度的不断加大，及水利工作深度和广度的不断拓展，一些水利管理的新领域亟待中央立法，如节水管理、水源地保护、地下水管理、湖泊保护、农田水利、农村供水、水能资源管理、流域管理等。但受到各方面条件的限制，部分中央立法一直迟迟难以出台。在这种背景下，一些地方根据本地实际情况，仍然进行了卓有成效的探索，为推动中央立法提供了有效参考和经验借鉴。据统计，目前全国地方性立法中共出台节水管理的有31部，水源保护的有18部，地下水管理的有14部，河道管理的有54部，湖泊保护的有22部，河道采砂管理的有24部，农村供水管理的有6部，流域管理的有12部。

2.2　存在的问题

（1）地方水法规制定存在不平衡现象。从表2可以看出，我国地方水法规制定过程存在着不平衡现象。具体表现在：一是各省地方水法规制定水平发展不平衡，发展程度比较高的省，如山东省、广东省等，其地方水法规总数达到40多部，而发展水平比较低的省份，如甘肃、西藏和宁夏等省（自治区），均只有9部法规，其数量差距较大。二是地方水法规在领域之间的分布并不均衡，从全国范围来看，水资源管理领域的地方性法规规章达到了158部之多，水利工程建设管理和河湖管理领域的法规规章超过了100部之多，水土保持、防洪与抗旱和城市水务领域的法规规章也达到了50多部，而流域管理、水行政立法与执法管理等领域仅有10来部法规，其数量相差巨大。

（2）仍有部分省（自治区、直辖市）的地方水法规体系不够全面和系统。从表2可以看出，仍有一些地方的地方水法规体系尚不全面、不系统。如上海市目前尚未出台水土保持法配套、防洪法配套和水污染防治法配套等法规，也没有就抗旱、水文、水行政立法与执法管理等领域制定出台相关地方性法规规章；山西省目前尚未出台防洪法配套和水污染防治法配套等法规，也没有就农村水利、水文、流域管理、城市水务和水行政立法与执法管理等领域出台相关地方性法规规章。

（3）部分领域由于缺乏国家立法，使得地方立法进展不大或立法突破不足。如地下水管理、湖泊管理等领域，使得地方在该领域立法进展不大。另外，在上位法缺乏的情况下，即便部分地方出台了相关立法，其立法突破也明显不足。比如，河道采砂管理方面，特别是行政强制法出台后，扣押采砂机具的有关条款被清理，地方立法无法突破，从而给采砂管理工作带来很大困难。

3　进一步推动地方水法规制定工作的对策建议

针对地方水法规制定过程中存在的问题，为了更好地促进我国地方水利立法工作，完善立法领域、提高立法质量，提出下列几条对策建议：

（1）水利部要加强对地方水利立法工作的跟踪评估。从地方立法来看，全国每年都会出台一定数量的地方水法规，同时，随着法规清理工作的不断深入，每年也会清理掉一些地方水法规。如果缺乏跟踪统计和研究评估，水利部将难以全面掌握全国地方水法规制定的基本情况和发展动态，进而削弱水利部指导地方水利立法工作的及时性和有效性，一些地方成功经验也无法及时地吸收到国家立法之中。为此，水利部要加强对地方水利立法工作的跟踪统计和研究评估，具体来讲，一是要建立和完善地方水法规制定情况统计上报机制，及时掌握地方年度水利立法活动。二是要加强对地方水法规的研究评估工作，及时发现地方立法工作中的成功经验、存在的问题，为加强对地方立法工作的指导和督促奠定坚实的基础。

（2）水利部要加强对地方立法工作的指导。水利部是国务院水行政主管部门。水利部政策法规司是水利部专门的法制工作机构，其不仅负责组织起草综合性水利法律、行政法规和部门规章草案等立法工作，还负责指导地方水利立法工作。水利部的立法层次较高，信息渠道更畅通、专业技术更加过硬，熟悉全国涉水的各项法律、法规、规章，具有指导地方水利立法工作的有利条件。未来，水利部要加强对地方水利立法工作的指导，地方水利立法工作中遇到问题时，也要及时与水利部进行沟通。另外，鉴于部分省（自治区、直辖市）在地方水法规体系建设、配套制度建设方面还存在一定的问题，水利部还要进一步加强监督指导工作，确保问题得到尽快解决。

（3）国家与地方要联合推动部分空白领域的立法。目前来讲，在水资源管理与保护领域，中央层面需要加快推动的重点立法领域包括：节约用水管理、农田水利、地下水管理、饮用水水源地管理与保护、农村供水等。为尽快推动部分重点领域的中央层面立法，水利部与地方政府要上下联动，共同努力。一方面，水利部要加强水利立法规划及相关重点领域立法的前期研究工作，争取立法机关的理解和支持；另一方面，地方政府也要加大工作力度，争取先试先行，通过出台部分关键领域地方性法规或地方政府规章的形式，为国家立法提供经验借鉴和实践支撑。

（4）各地要从体系化角度进一步完善地方水法规体系。尽管大部分地方建立了以相关重点法律法规配套办法为骨干的、相对完善的地方水法规体系，但是仍有部分地方的水法规体系并不十分完善。此外，即便是那些水法规体系相对完善的地方，也还存在一些领域尚未立法，这些领域的管理仍主要靠政策。这不仅不利于我国水资源的有效管理，也与国家的依法行政原则相悖。因此，必须站在进一步完善地方水法规体系的角度，开展地方水法规制度建设工作。要进一步完善水法规体系，各地必须全面梳理本地水法规所涉及的领域，并与水资源管理的实际相结合，及时发现立法空白，通过必要的调查研究工作，加强空白领域的立法工作，尽早填补空白。

（5）各地要进一步提高立法质量。在地方水利立法工作中，要加强调查研究，切实了解实际情况和立法需求，努力把握事物的客观规律，增强立法的可预见性和针对性；要坚持科学立法、民主立法，探索分析立法项目的立法成本、执法成本和社会成本，广泛听取各方意见；要加强立法理论研究工作，不断提高立法人员的法学理论水平和立法水平；要充分利用外部研究力量，如吸收本地区大专院校的法律专家、水利专家等参与立法工作，提高立法工作质量。