前言

沁源县位于山西省中南部、太岳山东麓，国土面积2549平方公里，辖6镇8乡254个行政村，总人口16万，其中农业人口12万。

图1 美丽沁源

沁源传统底蕴深厚。乡村社会是一个以家庭为单位的村社组织结构形式，那种“面对面社群”（Face to Face Group）的乡土特性一直渗透在村民的日常生活当中。在村社共同体中，人们以血缘为纽带聚族而居，形成了世代毗邻的地缘关系，以（农户）家庭（而不是个人）为单元，靠耕种或外出务工的工资性收入为生，社会同质性高而社会分工和社会分化比较低，社会关系网络中的传统伦理约束、人情特点等文化因素，对村社共同体秩序的维系和延续发挥着整合作用。

沁源富于资源禀赋。森林广袤，全县森林面积220万亩、天然牧坡120万亩，森林覆盖率接近60%；水源丰沛，境内有沁河、汾河两大水系，年均径流量2.6亿立方米；物产富饶，有煤、铁、铝矾土等18种矿产资源，煤炭预测总储量128亿吨，累计探明储量60.25亿吨；野生资源繁盛，全县野生植物种类有百余科965种，道地中药材资源有653种，盛产连翘、黄芩、党参、柴胡等20多种中药材，有400余种鸟类。

沁源县的经济支柱是煤炭产业。全县30座煤矿，产能3520万吨，煤炭产业产值占经济总量的90%左右。丰富的矿物资源在拉动沁源经济发展的同时，也导致沁源长期以来把县域整体发展的重心放在煤矿产业的增长上。发展观念上，当地干部、企业家以及民众，养成了“靠山吃山、靠水吃水”的生产生活方式；在产业结构上，资源开采型粗放经济业态占产业结构比重较大，缺乏布局合理、技术先进的煤化工产业链条，同时，新的经济增长点也尚未形成规模；在基础设施建设上，以公路交通为主的基础设施建设存在瓶颈，严重制约了商贸、物流、旅游等第三产业的发展。面对这样的经济结构和治理理念，沁源县域整体高质量的发展转型提到议事日程上。

2018年，沁源县委针对沁源存在的观念因循守旧、产业结构单一、交通不发达等紧迫需要解决的问题，提出“绿色立县，建设美丽沁源”的发展战略，确立建设“绿色沁源、康养沁源、文化沁源、幸福沁源、美丽沁源”的发展目标，明确“转型、增绿、开放、强基、富民”五大发展思路，并进一步确定了“修路、种树、治水、兴文、尚旅”五条发展路径。这个发展战略就是依托沁源自身的资源环境条件和自然生态底色，确立绿色发展的立县理念，并将这一理念贯穿于县域发展和治理的各个环节、各个方面，逐步探索出一条有效摆脱传统路径依赖、内生发展动力不断提升、社会心态积极向上的资源型县域高质量转型之路。

此后的“绿色立县，建设美丽沁源”发展实践，使沁源经济社会各项事业迈出坚实步伐，呈现出“稳、增、新、变、强”五个显著特征：一是综合施策，保持了“稳”。在国内外经济环境错综复杂、环保约束不断强化的大背景下，坚持稳中求进的工作总基调，坚定不移地转变发展方式，经济社会保持了稳中向好、稳中有进、稳中有升、稳中有为的良好态势。二是产业转型，实现了“增”。在加快推动产业转型升级过程中，坚持高质量发展，深入实施创新驱动，大力开展招商引资，推动了第一、第二、第三产业融合发展、同步递增，实现了产量增长、结构增优、项目增多、效益增强。三是动能转换，展现了“新”。在推动新旧动能加快转换的过程中，坚持新发展理念，充分调动人民群众参与绿色发展的积极性、主动性和创造性，统筹推进绿色、康养、文化、幸福、美丽沁源建设，全县各行各业、各个领域活力迸发。四是改革创新，发生了“变”。在改革发展推进过程中，全面强化开放意识，提升抓开放的能力，拿出促开放的行动，大力推进深化改革、乡村振兴、社会事业，使人民群众的获得感、幸福感、安全感得到进一步提升。五是夯实基础，做到了“强”。在强基固本上，突出重点、攻克难点，狠抓“三基”建设、城乡基础建设、绿色品牌建设，不断筑牢筑强绿色发展根基。

本报告认为，沁源“绿色立县”展示的是沁源治理体系和治理能力现代化这样一个完整的个案，或者说，本报告不把沁源“绿色立县”看作一个县域经济发展转型的个案，后者是对中国县域发展非常狭窄的理解和定义。从传统的体制到今天的体制，县在国家治理结构中的基础性地位一直没变，“郡县治，天下安”，县域治理乃是国家长治久安的根本。也就是说，县是一级政权组织，其中经济发展只是其治理体系结构功能的一个基础部分，并且这个基础部分需要不同的结构——功能支持体系，比如政治、社会、市场等体系，如此，各种制度关系及其功能结构构成了县域治理体系和治理能力，后者才具有县域治理现代化的实质含义。另外，作为一级行政组织和管理层次，县既是县域经济和社会发展的管理决策指挥机关，又是落实党和国家各项方针、政策的执行机关，起着承上启下、联结城乡、沟通条块的重要枢纽作用。总之，只有把“绿色立县”发展战略置于中国县域治理体系和治理能力性质规定的分析框架当中，对县域制度的功能进行细致的分析，而且要同它们意欲满足的需要结合起来分析，也要同它们的运转所依赖的其他制度联系起来分析，才能完整地把握和揭示沁源实践所具有的中国县域治理改革创新的典型意义。

沁源治理的创新之处就是以“绿色立县”为县域高质量发展框架，致力于县域治理体系和治理能力现代化。本报告从以下方面对沁源治理的实践探索做出解读和阐述：第一，政府治理主体的塑造。（1）传统治理思维的改变。政府成为公共事务、公共财政的管理部门，提供公共产品和公共服务，并确保国家与公民之间公共事务的制度化关系。（2）政府治理法治化。政府要保障全体公民的权利，让普通民众通过制度化正常渠道实现自己的利益表达；政府承担运用法律保障经济自由与激励的任务，通过新的权利分配保护经济自由，为高效、合法的交易提供安全保障；政府财政为公共需要负责，保障民众的政治、经济、社会和文化方面的权利。（3）确立政府与社会的法治关系。一方面，明确和限定政府的有限职能，即建立一种有限政府的权力结构，并依此来不断调整国家与非国家组织和团体的关系；另一方面，培育社会自治组织，促使其成为公共秩序不可替代的利益组织化形式，并受法律、法规以及社会规范体系的限制和约束。第二，建构社会治理主体。社会治理主要指的是社会对于社会事务的管理，强调社会组织和公民个体是公共管理的主体，其主要表现形式是社会自治。一方面，社会自治遵循法治原则，以尊重和保护社会成员的基本权利为前提，没有公民个人的结社权，就没有社会组织的自治权；另一方面，公共权力为社会自治提供制度性的法律保障，即对社会自治活动确立人人适用的普遍法律规则。第三，建构市场治理主体。市场自组织是形成市场秩序的基本因素，市场经济促成了平等自治的契约关系、法治原则、自治原则和民主发展进程。这包括两方面含义：一方面，市场主体形成联合形式，成为内生型的利益集团组织，在政府与个体之间起到沟通和协调作用，即防止政府公权力的不当干预行为；另一方面，也约束成员损害市场秩序和社会秩序的行为以及规范市场行为。从市场组织参与市场治理的角度来看，市场治理主体的型构需要推动市场组织的自治化，即市场利益共同体应该成为连接国家和社会两方的协调性经济组织，具有更多的自主性地位和社会权力。

作为个案，沁源样本的典型性在于：第一，具有中国广大农村社会的一般特征，是中西部地区农业县、资源县的典型，因此可以把它作为中国县域治理改革转型的一个样本。第二，产业结构单一但资源丰富，正在发生的产业结构调整和经济转型对中国农村经济发展具有政策启示和示范意义。第三，绿色经济代表了中国县域经济社会发展的前景和方向。

本报告从中国县域治理现代化的两个制度维度对沁源治理实践做出阐述。第一，县域治理体系。在制度层次上，县域治理体系包括政府治理、基层治理和社会治理。在治理领域上，县域治理体系包括政治治理、经济治理、文化治理、生态治理。第二，县域治理能力。首先是关于国家与社会的关系，体现为制度吸纳能力；其次是关于制度之间、部门之间的协调与整合，体现为制度整合力；最后是关系政策制定和有效执行问题，体现为政策执行力。本报告认为，只有从这两个制度维度展开，才能够全面、系统地理解和诠释以“绿色立县”为发展框架的沁源治理的完整内涵和样本意义。并且，本报告试图通过对沁源个案的阐述揭示中国县域治理体系和治理能力的本质意义。

本报告所用的资料和数据均来自2019年5月中国社会科学院政治学研究所项目组对沁源的实地调研和问卷调查。对沁源治理个案的分析和阐述，就建立在这些资料和数据的坚实可靠基础之上。