（二）县域治理体系与治理能力现代化
为了将个体化、异质化、多元化的社会纳入体制和秩序的范围，一直以来中国地方政府（县）通过制度变革来改变自己与其他社会成分的治理关系，以适应变化了的社会结构和治理环境。这些实践探索可以归纳为如下方面：第一，政府管理导向的改革。包括：（1）结构性改革。确立政府依法行政并提高政府机关的效率，比如，加强基层管理，成立专门的机构解决专门的问题，推行政务公开，建设透明政府，简化审批减少管制，提高效率。（2）功能性改革。建设服务型政府，改善公共服务体制。比如，强化公共服务，完善教育、医疗、社保、就业等方面的公共服务，扩大社会保障的范围，促进社会的公平正义，推动和谐社会建设，同时强化政府的应急处理能力。（3）程序性改革。规范执法行为；实行简政放权、政务信息公开；推进协商民主，完善社会协商机制以化解社会矛盾。比如，拓宽监督公共权力的渠道，加强对政府权力的有效监督，扩大公民有序参与的渠道，推进人民民主的发展等。第二，政府服务导向的改革。在关系民众日常生活的民政、公安、户籍、工商、税务等领域积极开展有效的便民服务。政府也投入大量经费，用于乡村道路、医疗卫生站、公共电视网等公共设施的改进，并大力推进村容村貌整治、文化下乡、特色小镇建设等工程。同时，实施扶贫政策，建立社会救助制度，维护社会弱势群体的权益。第三，完善民间组织管理体制的改革。比如，让利益相关者共同参与，保证公共选择的有效性，增强政府与民间的互动性，将政府机制和社会机制有效地结合起来，实现社会各方共管共治，[3]从而将大众利益充分组织化，通过联结个体民众与国家的社会组织，全体社会成员都置身于相互勾连的、制度化的网络之中。
当前社会主要矛盾是“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。也就是说，人民群众不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。为了解决这一社会主要矛盾，党的十九大报告提出要建立共建、共治、共享的社会治理格局，亦即整合社会各种资源、动员社会多个主体来共同参与对国家社会公共事务的管理，形成社会治理人人有责、人人尽责的局面。因此，当前社会治理改革的核心议题，就是要处理好政府与社会的关系以及市场与社会的关系。要弄清楚，哪些社会事务需要政府、市场和社会各自分担，哪些需要政府、市场和社会共同分担。在充分发挥政府宏观调控作用、市场决定性作用的同时，更好发挥社会力量的作用。换言之，共建、共治、共享的社会治理格局形塑，涉及治理主体、公共关系、公共规则和公共权威角色在基层社会的存在基础等方面。进一步讲，中国地方治理的改革和转型需要直接面对基层公共性社会关系性质的变化，适应市场经济多元、社会文化多元与价值多元的发展态势，来调整公共体制的经济社会功能和治理角色，实现多中心的社会治理现代化目标，将基层社会治理秩序建立在个人权利和社会权利的制度保障之上。可以说，中国地方治理改革和转型已经进入政府治理、社会治理和市场治理的多元共治的主体型构议程当中。
第一，塑造政府治理主体。（1）改变传统治理思维。当前公共性社会关系性质的变化，要求政府成为公共事务、公共财政的管理部门，提供公共产品和公共服务，并确保国家与公民之公共事务的制度化关系，其权威源于对公民权利的保障和对公共秩序的法治关系维护。这个转变最终反映在公共权威与公民关系的现实政治利益联系上。（2）政府治理法治化。一是树立法治原则。主要有两层意思：其一是法治政府，其二是民主政治。就法治政府建设而言，一方面公权力建立在人民主权原则上，另一方面政府要保障全体公民的权利。就民主政治而言，当前迫切的问题是扩大政治参与，没有政治参与，就没有公意的形成，法治就变成了法制——治理社会的工具和手段。二是公共参与的制度化。当前基层治理体制低效，一个重要的原因是，普通民众不能通过制度化正常渠道实现自己的利益表达，一定程度上被排除在重要政治过程和政策过程之外。三是预算法治和财政民主。一方面，政府承担运用法律保障经济自由与激励的任务，通过新的权利分配保护经济自由，为高效、合法的交易提供安全保障。另一方面，政府财政为公共需要负责，赋予财政以民主的性质，保障民众的政治、经济、社会和文化方面的权利，让纳税人从政府享受到的公共利益大于其通过税收转移给政府的资源价值，这样才能使政府的公共性与基层公共性社会关系的建构内在地关联起来，并形成相互支撑的互惠关系。[4]（3）确立政府与社会的法治关系。一方面，明确和限定政府的有限职能，即建立一种有限政府的权力结构，并依此来不断调整国家与非国家组织和团体的关系。另一方面，社会自治组织是公共秩序不可替代的利益组织化形式，它受法律、法规以及社会规范体系的限制和约束，它阻止公共权力直接地、最大限度地施加于每个个体社会成员之上。
第二，建构社会治理主体。一是主体社会建设。从单位社会进入公共社会，社会治理所面临的一个结构性问题，就是在个体与公共体制之间没有一个主体社会的存在，后者是一个介于国家和个人之间的领域，它由相对独立存在的各种各样的组织和团体所构成，这些组织和团体包括家庭组织、宗教团体、工会、商会、学会、学校团体、社区和村社组织、各种娱乐组织和俱乐部、各种联合会和互助协会，等等。社会组织的发展和壮大，能够在政府与个体公民之间确立一个沟通的公共场域，后者的功能就是代表个体与公共组织建立一种协商和共治关系。二是社会治理的自治权利法律保障。社会治理主要指的是社会对于社会事务的管理，强调社会组织和公民个体是公共管理的主体，其主要表现形式是社会自治。自治权利的法律保障关涉两个方面：一方面，社会自治遵循法治原则，以尊重和保护社会成员的基本权利为前提，没有公民个人的结社权，就没有社会组织的自治权；另一方面，公共权力为社会自治提供制度性的法律保障，即对社会自治活动确立人人适用的普遍法律规则，而且所有公共组织均具有有限但独立的自治地位，没有任何个人或群体作为最终的或全能的权威凌驾于法律之上。因此，法治是社会自治制度化的保障，是社会共同体存在的基础性条件。
第三，建构市场治理主体。市场自组织是形成市场秩序的基本因素，市场经济促成了平等自治的契约关系、法治原则、自治原则和民主发展进程。这包括两方面含义：一方面，市场主体形成联合形式，成为内生型的利益集团组织，在政府与个体之间起到沟通和协调作用，即防止政府公权力的不当干预行为；另一方面，也约束成员损害市场秩序、社会秩序的行为以及规范市场行为。从市场组织参与市场治理的角度来看，市场治理主体的型构需要推动市场组织的自治化，即市场利益共同体应该成为连接国家和社会两方的协调性经济组织，具有更多的自主性地位和社会权力，这意味着国家和社会两边的权力平衡发生了变化。从现状发展上看，尽管目前这类市场组织影响公共政策的程度有限，其扩大影响的方式还不能对公共政策形成压力，但这类经济组织毕竟获得了重要的中介地位。总之，上述发展倾向都不同程度地存在，但它们的发展归根结底取决于社会利益组织化、制度化的连接方法在基层政治秩序中的性质、作用、限度及形式。
中国基层治理实践或创新集中在政府与社会、政府与市场的权力关系领域当中。也就是说，中国基层治理的改革和转型是一个综合性系统，它要实现的是这样一个治理格局：政府机制（政府是主体）、市场机制（企业是主体）、社会机制（社团、社区、社工、社企是主体）三种机制的多元共治，这一种治理格局揭示了当前公共性社会关系性质的变化。也就是说，当前基层公共性社会关系性质的变化，已经具备了社会自己管理自己、多元主体治理等基础性条件。换言之，政府不再是制度来源的唯一主体，社会力量的崛起，为制度供给提供了新的来源；社区、社团、社企、社工等社会力量和组织形式的出现和壮大，为社会秩序提供了有效保障；社会资本对公共产品供给的介入，为社会发展和政治稳定激发出更多的经济活力与社会创造力。[5]传统基层治理——政府是公共管理的主体，而社会是公共管理的对象——已经难以应对变化了的公共性社会关系，这就需要对传统基层治理做出实质性变革，让基层政府的公共性扎根于基层社会基础当中，同时让社会力量得到充分的发展，使社会能够（也有能力）自己管理自己，形成一种现代公共领域和现代公共生活方式，使政府与社会确立在法治、民主、自治、共治的结构性关系上。