（一）县域治理改革创新的制度背景与社会结构条件

改革开放后，中国基层治理的经济社会基础发生了结构性的变化。从单位社会的利益组织化架构（农村是人民公社体制，城镇是单位体制）进入了公共社会的利益组织化架构，之前的社会治理体系——“行政单位”体制已解体，个体民众的生存和生活方式进入了个体化、异质化和多元化的社会结构形态当中。

从社会组织结构形式上看，国家或全民所有的社会组织在整个中国社会中所占的比重在迅速下降，在某些经济领域和行业中，国家或全民所有的经济组织已经变成一个很小的部分，取而代之的是私营的、合资的或股份制的经济组织形式。^[1]进入市场组织的人在不断增长，还在单位利益结构当中的人在不断减少。这表明，基层社会治理的规则体系发生了改变，已经从单位社会的利益组织化关系进入公共社会的利益组织化关系当中。

从社会联系方式上看，过去联结人们权利、责任、义务这些因素的纽带，比如单位、村庄、家庭、宗族，已经发生了一个从身份关系到契约关系的变化。人际关系的契约化，构成现代生活各种社会关系中的最基本形式。基于自由合意产生的契约关系正在形成新的共同体，亦即构成社会基本联系的是充满选择和变易的契约关系，结社关系组织化，成为现代经济生活必不可少的联系条件。

从国家与社会关系的变化上看，改革开放以来，社会领域出现了新的组织形式，产生了体制外整合或协调个体与个体或个体与国家关系的社团或个体协会。^[2]社会组织的发展有了体制外的成长空间，比如社会中的互助团体、市场中的商会、行业协会组织等各种社团组织，为国家与社会之间的结构性安排以及这种安排的制度化提供了基础条件，也就是说，社会自主化和自治化发展具备了有限的制度条件。

上述结构性变化是国家主导的“规划的社会变迁”。第一，国家改变了对基层社会的管理或治理方式，从政社合一体制到政社分离体制，体制性权力从村社收缩至乡镇一级，国家与基层社会的关系发生了变化。第二，基层社会组织形式发生了改变。在城市，单位体制外的社会成员大量进入市场领域，多元的、异质的社会空间不断扩大；在农村，实行基层群众自治组织形式，这是一种村民个体与集体土地产权相连的成员身份共同体，其自治更多地体现在经济生活意义上。第三，国家权力的退出，但村组制度性权力并没有得到加强，却出现弱化的趋向。这主要是由于基层权力对乡村社会的实质性介入，或者说，改革开放后的乡村社会秩序建构一直处于基层社会权威的重塑过程当中。