（三）改革创新：沁源治理的典型样本意义

沁源样本的鲜明特色就是“绿色立县”。沁源从县域转型发展的全局出发，从结构性问题着手，从制度建设和能力建设上落实，以“绿色立县，建设美丽沁源”发展战略为中心，围绕经济、政治、文化、社会、生态文明建设统筹布局，进行顶层设计。也就是说，沁源“绿色立县”发展战略涉及县域经济、政治、文化、社会、生态文明建设等诸多领域，意味着在经济、政治、文化、社会、生态文明各领域整体的转型与重构，最终落实在沁源治理体系建构与治理能力的提升上。

进一步讲，沁源治理实践探索始终围绕这样一个中心议题：坚持政府、市场、社会、企业、群众有机统一，汇聚推动绿色沁源高质量发展的强大合力。治理创新的核心内容包括：一是处理好政府与社会的关系。首先，确立政府合理的职能范围和权力边界，明确社会事务的责任主体，使政府和民众共同承担社会责任。其次，增强社会自治能力。鼓励政治精英、文化精英、经济精英重返故里或入籍乡村，着力提高乡村能人的道德品质和知识素养，推动各类精英广泛参与乡村事务和县域治理。此外，不断完善覆盖城乡的社会综合治理机制，重点加强社会化公共服务保障体系、多元化社会矛盾调处体系、动态化社会治安防控体系、人性化实有人口管理体系、系统化综合信息管理体系等建设。二是处理好政府和市场的关系。明确政府和市场的分工，合理界定政府和市场的边界。也就是，合理界定政府与企业的行为边界，遵循市场规律，尊重市场决定，放宽市场准入，引入市场机制，扩大市场参与，增强企业对市场需求变化的反应和调整能力，提高企业资源要素配置效率和竞争力，营造成熟、开放、公平竞争的市场环境，健全相关法律法规和营造良好的政策环境。三是把政府主导和人民主体有机统一起来。引导广大群众自觉地投入以绿色发展引领高质量发展当中去，同时，政府需要以政策创新激发调动人民积极参与的热情，为广大群众的有序参与创造良好环境，让绿色发展更好地造福沁源人民，更好地为沁源百姓创造良好的宜居环境和高品质的美好生活。沁源上述中心问题及其核心内容方面的创新包括价值的、制度的、规范的、结构的，亦即“社会改革和创新社会治理体制的核心议题，就是要处理好政府与社会的关系以及市场与社会的关系。要弄清楚，哪些社会事务需要政府、市场和社会各自分担，哪些需要政府、市场和社会共同分担。在充分发挥政府宏观调控作用、市场决定性作用的同时，更好发挥社会力量的作用”^[6]。也就是说，所有的政府治理实践或创新无不集中在政府与社会、政府与市场的权力关系领域当中。概括地讲，沁源治理的改革和转型是一个综合性系统，它要实现的是这样一个治理格局：政府机制（政府是主体）、市场机制（企业是主体）、社会机制（社团、社区、社工、社企是主体）三种机制的多元共治，这一种治理格局揭示了当前中国地方公共性社会关系的结构特征及其性质变化。

第一，以政治建设为统领。沁源坚持以党的政治建设为统领，树牢正确的发展观、政绩观、生态观，把绿色发展理念自觉转化为沁源各级干部在作决策、抓工作、促发展方面的具体行动，将绿色发展作为绩效评估的重要内容。以供给侧结构性改革为主线，强化创新驱动发展，建设现代化经济体系，力求实现经济提质增效。坚持生态优先，以生态文明建设为引领，以提升城市品位、改善城乡人居环境为目标，以绿色文化引领绿色发展理念入脑入心，把生态文明建设纳入社会公序良俗，进而规范人们的生产生活方式和行为习惯。坚持以人民为中心，持续改善民生，补齐基础设施和公共服务等方面的短板，推动社会事业协调并进，群众精神面貌大幅度改善。（1）从严从实加强党的建设，提升党员干部政治觉悟，严格执行“三会一课”、民主生活会、领导干部双重组织生活、民主评议党员、谈心谈话等各项制度，着力增强党内生活的政治性、时代性、原则性和战斗性；扎实开展“两学一做”学习教育，使其常态化、制度化；大力落实“维护核心，见诸行动”主题教育，进一步武装头脑、凝心聚魂、推动工作；制定《关于加强干部队伍建设的实施意见》和《关于加强后备干部队伍建设的实施意见》，扎实开展巡视巡察整改自行“回头看”，制定实行《干部提醒制度》和《谈心谈话制度》，修订完善《关于进一步贯彻落实中央八项规定精神的实施细则》，持续保持工作作风建设的高压态势；树立正确的选人用人导向，注重在转型发展一线、项目建设一线、脱贫攻坚一线、应急抢险一线发现干部、识别干部、检验干部，真正做到把在关键时候靠得住、信得过、能放心的干部放在关键岗位。（2）创新“五分工作法”，以高质量党建引领高质量转型发展。党的基层组织是确保党的路线、方针、政策和战略决策部署贯彻落实的基础，是党的全部工作和战斗力的基础。实施“绿色立县，建设美丽沁源”发展战略，必须毫不动摇地坚持和加强党的全面领导，充分发挥并不断强化高质量党建引领高质量转型发展的重要作用，不断提高基层党组织战斗力、凝聚力、号召力、执行力，把基层党组织建设成为宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒，不断拓展新时代绿色沁源高质量转型发展新局面。在具体实践中，沁源创新“五分工作法”，即分领域、分类型、分重点、分层次、分区域整体推进基层党组织规范化建设；深入推进“两创新一规范”，落实“三步四循环”工作法，完善“三会一课”会前会后“双报备”等制度；开展“苦干三个月、党员作表率”“整治‘三股歪风’，塑造良好形象”“五树五严”等活动，全面强化基层党组织的战斗堡垒作用。（3）以有力的社会动员和广泛的公众参与推动县域治理现代化。沁源在全县干部群众中开展“美好沁源”的学习和大讨论，并形成关于沁源未来发展的高度共识，即实现“转型、增绿、开放、强基、富民”的绿色发展。沁源动员全县党员干部群众，严格按照省市提出的各项要求，快速掀起一场“改革创新，奋发有为”的大讨论热潮，紧紧抓住“解放思想”这一核心、“转变观念”这一根本、“破除障碍”这一重点、“解决问题”这一关键、“成果转化”这一导向、“建章立制”这一保障，在推动改革开放再出发、实施乡村振兴战略、提振干部精气神、激发全社会创新动力活力、运用市场理念拓宽发展路径、提升工作标杆和质量上求突破，聚起思想再解放、改革再深入、创新再发力、开放再提质、工作再抓实的强大合力。

第二，更好地发挥政府作用与充分激发市场主体活力相结合。沁源将处理好政府和市场的关系作为一个重点，在遵循市场规律，善用市场机制解决问题的前提下，政府勇担责任，干好自己该干的事。明确政府发挥作用的边界，使政府有所为、有所不为，才能使市场在资源配置中起决定性作用。为此，沁源在尊重市场规律的基础上，用改革激发市场活力，用政策引导市场预期，用规划明确投资方向，用法治规范市场行为。沁源牢固树立服务群众、服务社会的意识，加快服务型政府建设步伐，努力做好政府职能转变的加减法。抓好政府机构改革，深化交通、城管、文化等综合执法改革，稳步推进事业单位分类改革。深化“放管服效”改革，利用“互联网+政务服务”，抓好“一门一网一次”改革，实施“一窗受理、集成服务”审批模式，促进政务服务更加高效便捷，持续创优“审批最少、流程最优、体制最顺、机制最活、效率最高、服务最好”的“六最”营商环境。同时，沁源牢牢把握市场化改革方向，围绕市场需求推动资源型经济转型发展，积极研究市场、发现市场、培育市场、开拓市场。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，完善市场机制，打破行业垄断、地方保护等，增强企业对市场需求变化的反应和调整能力，提高企业资源要素配置效率和竞争力。积极推广PPP等合作模式，进一步扩大金融、教育、医疗、养老、保障性住房等领域的市场资金规模，激发出经济内生动力和市场主体活力。抓好省级经济技术开发区建设，借鉴省转型综改示范区改革创新经验，探索开发区行政管理体制和市场化运营模式分离，深化“三化三制”改革，不断激发开发区主体活力。

第三，强化民生保障，增进民生福祉。针对群众普遍关心的教育、医疗、社保、安全等问题，沁源找准切入点和落脚点。一是深化实施教育质量提升工程，在强化学校内部管理的同时，深化与北京师范大学、山西大学附中等名校的合作，探索中小学教师县管校聘改革，同时下大力气解决生源流失问题，促进城乡义务教育均衡发展，全面提升各级各类学校教育质量。二是继续推进县乡医疗机构一体化改革，完善医疗集团功能，强化基层卫生人才队伍建设；加大县级医疗机构与山西医大一院、长治市人民医院等省、市重点医疗机构的医联体建设力度，推动优质医疗资源向基层下沉，促进基本公共卫生服务均等化。三是加强社会保障，实施全民技能提升工程，完善服务体系，抓好高校毕业生、退役军人、转岗安置职工、就业困难人员等群体就业，促进居民稳定增收；实施全民参保计划，推进“社保全覆盖，服务一卡通”；健全社会救助制度体系，统筹推进公益慈善和扶老、助残、救孤、优抚等事业发展，最大限度保障困难群众基本生活，增强托底功能，筑牢民生底线。四是健全安全管理体系，全领域强化安全责任落实，全覆盖开展安全生产大检查，全方位深化社会综合治理；同时加强国防教育和国防后备力量建设，抓好双拥和退役军人管理服务落实，推动军民融合深度发展；牢固树立安全生产永远在路上的理念，从严从实从细狠抓措施落实，从而深度筑牢安全发展根基。

第四，创新乡村治理，巩固脱贫成效。加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。着力加强乡村治理，强化农村基层党组织领导核心地位，发挥自治章程、村规民约的积极作用，完善县、乡、村三级综治中心功能和运行机制，全力构建乡村治理新体系。在精准扶贫过程中，统筹考虑乡村周边土地、生态等资源条件，结合乡村经济社会长期发展任务目标，高标准规划完成住房、道路、绿化等基础设施建设和环境治理工作，为提高乡村地区对人才、社会资本的吸引力，发展壮大乡村集体经济，进一步推动精准扶贫和乡村振兴有效衔接，奠定了坚实的基础和支撑。沁源大力实施乡村振兴战略，巩固脱贫摘帽工作成效。以农村人口为主要构成的沁源在2018年实现了脱贫摘帽。为巩固脱贫成果，特别需要依托乡村振兴战略，补牢产业发展基础、改善基本公共服务、提高治理能力。为此，沁源围绕“富民”目标，认真落实《沁源县脱贫成效巩固提升2018—2020三年规划》，推进农业产业扶贫实施方案，坚持脱贫摘帽不摘责任、不摘政策、不摘帮扶、不摘监管、不摘标准“五不摘”，继续推进分战区作战、分片区竞赛，不断拓展产业扶贫、就业扶贫、健康扶贫等政策覆盖面，切实抓好易地扶贫搬迁拆除复垦工作。建立返贫预警机制，重点从把握方向、教育引导、帮扶方式、能力提升、需求对接、示范引领和政策落实等方面抓好落实，全面巩固脱贫成果。

第五，加快新型城镇化建设，推动城乡协调发展。沁源着力解决城乡之间不平衡不协调问题，城乡发展一体化提标上档。坚持推进以人为核心的新型城镇化，树立“精、特、美”理念，优化空间布局，增强承载功能，构建城乡互动、协同发展、特色明显的新型城乡发展格局。针对产业、人口布局分散的困局，沁源在县城建设总体规划、产业布局规划、土地利用总体规划方面进一步发力，充分考量沁源自然资源禀赋和长久以来形成的产业积淀，加快县城扩容提质，科学合理地将同一产业环节（共性而非互补性的企业组成）向中心镇、县城集中，发挥县城辐射带动作用，稳步推进县域绿色高质量发展。坚持“规划先行、产城融合、城乡互动、一体发展”的基本原则，推进县城、重点镇、中心村一体化协调发展，建立完备的城乡基础设施和公共服务设施；建立现代城市管理体系，不断完善城市功能，加快智慧城市建设，结合县域发展需求，统筹规划建设智慧交通、智慧旅游、智慧政务等公共信息服务平台，提升社会服务管理水平；围绕建设“山城、水城、绿城、红城、趣城、慢城”，高端规划县城“两山”理念生态综合体、沁河景观桥及东山慢道、丁城渠景观带和“袖珍古城”，丰富县城绿色文化内涵和品位；以“城中村”、棚户区改造为切入点和突破口，完成一期改造签约、拆除和二期改造前期工作，启动安置房建设项目，有序推进新区扩容，同步配套交通、通信、网络、水、电、热、气及排污、垃圾处理等基础设施建设；建设重点城镇，高标准完成郭道镇小城镇建设，重点做好郭道客运站、集中供水、污水处理、集中供热和垃圾收转运工程建设，全面提升太岳重镇综合承载能力；有序推进灵空山镇、李元镇、王和镇、王陶乡等地市政公用及基础设施建设，构建新兴工业、特色农业、生态旅游、物流商贸等各具特色的县域次级集聚中心；全面进行中心村整治规划，以乡村振兴战略规划和专项规划为指导，实施农村危房改造，推进乡村人居环境改善工程，加强对古寨等传统村落的保护；开展拆违治乱、乡村绿化、垃圾治理、污水治理、厕所革命、卫生乡村六大专项行动，改造农村户厕1.8万座、公用“绿色驿站”238座，争创省级改厕示范县，打造一批省级、市级美丽宜居示范村，逐步提高乡村人居环境质量。

第六，发挥政府主导作用，推动共建共治共享。县域治理需要整合政府与社会各方力量共同参与，将经济转型发展与构建共建、共治、共享的社会治理格局紧密结合。实施“绿色立县，建设美丽沁源”需要政府主导、凝聚各方力量。为此，沁源成立推进绿色发展领导小组，由县委、县政府主要领导牵头负责，健全完善综合决策机制，定期组织召开会议研究部署；支持各民主党派、工商联、无党派人士参与绿色发展，积极建言献策，充分发挥民主监督作用；加强生态环保热点问题舆论引导，重视发挥新闻媒体的监督和促进作用；鼓励、引导民间环保组织有序参与，注重引导发挥志愿者的积极作用；完善公众参与决策制度，保障群众知情权、参与权、监督权。通过构建全民参与的社会行动体系，让推进“绿色立县，建设美丽沁源”成为全县人民的自觉行动。沁源县委以“多办利民实事，多解民生难事”为工作导向，力求使群众的获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续。沁源坚持发展和治理并重，围绕人民对美好生活的向往推动县域治理体系的完善与优化，并以城乡各行业领域治理体系的健全优化，引领经济、政治、文化、社会等各领域全局生态改善，不断提高县域发展转型内生动力，实现了发展和治理的有效互动、互促共进。

第七，进一步扩大开放，丰富开放的内涵。沁源长期受地理位置和交通因素限制，观念的大门打不开，先进的知识进不来，经济社会发展的速度不够快、质量不够高。“开放”是大势所趋、发展所需，也是沁源转型发展的必由之路。为此，沁源通过修路打通内外发展脉络，县域招商引资与招才引智一体推进，促进人才、资金、技术、项目落户沁源，解决发展内外联动问题，为打造高质量开放型经济增添新活力，进而实现以开放引领经济转型，构建更大范围、更宽领域、更高层次的对外开放新格局。沁源深刻认识到，县域经济不是封闭的经济，只有与更大的城市圈、更密集的经济体结合，才能保持发展的活力。当前，沁源进一步拓展对外开放的力度、广度和深度，注重建立与智库、高等院校、科研院所等机构的长效联动机制，合力将沁源打造成县域高质量发展的全国样板；同时放眼于区域、国际合作，深度融入“一带一路”建设和京津冀、山西转型综改试验区等国家重点战略，谋划布局绿色沁源（山西）资源展示中心，以吸引更多的现代产业、先进生产要素以及优秀人才向沁源集聚。

[1] 李汉林：《中国单位社会：议论、思考与研究》，中国社会科学出版社2014年版，第1页。

[2] 参阅王颖、折晓叶、孙炳耀《社会中间层——改革与中国的社团组织》，中国发展出版社1993年版；时宪民《体制的突破——北京市西城区个体户研究》，中国社会科学出版社1993年版。

[3] 参阅燕继荣《社会治理的中国经验》，《教学与研究》2017年第9期；俞可平《政府创新的若干关注点——关于1500则地方政府创新案例的分析报告》，2010年8月2日，http://www.sociloyol.org/shehuibankuai/shehuipinglunliebiao/2010-08-02/10742.hutml，2018年7月20日。

[4] 周庆智：《基层公共财政建构的社会治理转型含义》，《学习与探索》2018年第9期。

[5] 燕继荣：《社会变迁与社会治理——社会治理的理论解释》，《北京大学学报》2017年第5期。

[6] 李培林：《社会改革与社会治理》，社会科学文献出版社2014年版，第3页。