第一节 行政争议

争议，在现代汉语中作动词用，其基本含义是“争论”，而“争论”的基本含义是“各执己见，互相辩论”。[1]故古代曾经有“达练官曹，争议朝堂，莫能抗夺”[2]“古人争议，多成怨府”[3] 的记载。

“纠纷”在现代汉语中作名词用，其基本含义是指“争执的事情”，[4] 是指不同的主体之间对某一事项因认识不一致而产生的分歧。作为对某一事项认识不一致的行为，又可以称为争议、冲突。纠纷必须符合三个基本条件：一是纠纷的主体必须是具体且特定的行为主体；二是纠纷形成的机制必须植根于实际生活中的真正的利害关系的对立；三是双方当事人必须相互意识到对立的行为而实施一定的回应行为，如果当事人相互之间对对方的行为毫不在乎，任意地调整自己的行为则不能叫作纠纷。[5] 当然，也有不少的人是将争议与纠纷混同使用，是不作严格区分的。

法律争议（纠纷）是诉讼制度存在的前提，如果没有法律争议（纠纷），也就没有必要建立诉讼制度。因此，研究诉讼制度应当以法律争议（纠纷）为逻辑起点。诉讼是国家为了解决人们在社会生活中发生的法律争议（纠纷）而设计的一种专门但并非唯一的法律制度。不同的诉讼制度解决不同的法律争议（纠纷），如民事诉讼制度解决民事争议（纠纷）；刑事诉讼制度解决刑事争议（纠纷），即犯罪与刑罚方面的争议（纠纷）；行政诉讼制度就专门解决行政争议（纠纷）。[6] 当然，行政诉讼与民事诉讼、刑事诉讼不同，是现代民主法治的产物，古代是不存在行政诉讼制度的。人们在日常生活中所说的道德法庭、道德审判，其实只是社会公众舆论对社会生活中有争议的言行或违背社会道德的言行所进行的道德评议或者道德谴责，不是法律意义上的审判。

一 行政争议（纠纷）

（一）行政争议（纠纷）的含义

广义上，行政争议是指在行政管理领域发生的各种争议或者纠纷，但在现实生活中并不是行政管理领域发生的所有争议都需要通过裁决的方式解决。行政管理领域发生的行政争议，有的发生在行政主体之间，有的发生在行政相对人之间。发生在行政主体之间的争议，通常不能通过裁决的方式解决。因此，行政争议可以分为通过裁决方式解决的行政争议和通过非诉讼程序解决的行政争议。在诉讼法视野中，所研究的行政争议仅限于行政主体与行政相对人之间的争议。行政争议，又称行政纠纷，从法律关系的角度看，是指在行政管理活动中，行政主体与行政相对人之间发生的有关行政法律关系的权利义务的争执；从行政活动的过程看，行政争议是指行政主体在行使行政职权，管理国家事务过程中所发生的纠纷。通常认为行政争议是指“国家行政机关及其工作人员，在行使职权的过程中所引起的法律关系主体之间的争议”。[7]

如何认识行政争议是构建行政诉讼制度的关键。在大陆法系国家，由于实行“二元裁判体制”，必须严格区分行政争议与民事争议，对行政争议的概念的研究就十分全面、深入。因为行政争议与民事争议分别由不同的法院或同一法院的不同审判庭分别按照不同的程序进行审理。德国和我国台湾地区将行政争议称为“公法上的争议”，日本则将其称为“行政事件”。[8] 行政机关在社会上的行为可以分为两类：一是以行政主体身份出现，通过行使公权力对国家事务和社会公共事务进行管理；二是以机关法人身份出现，从事的民事行为。在第一种情况下，行政主体与相对人发生的争议属于行政争议，而在第二种情况下发生的争议则属于民事争议。行政争议是行政主体在行使公权力过程中与相对人之间发生的依据公法程序解决的争议。

（二）行政争议的判断标准

如何判断一个争议是否属于行政争议呢？理论界还存在一定的分歧。

我国台湾地区学者吴庚认为，并非一切公法争议事件皆属于行政争讼法规范的对象，必须以行政法院为最终管辖之审级者，具有宪法性质的公法争议事件或者虽然属于行政法上的争议事件，但已经属于其他审判机关主管的都不属于行政争议、事件本身必须属公法（行政法）性质外，还应当具有争议性。[9] 另一位台湾地区的学者陈清秀指出：一个法律上的争讼是属于公法性质还是私法性质，在法律没有明文规定救济途径的情形下，应如何判断，不无疑义。公法争议与私法争议之区别，应以导出诉讼请求权的法律关系的真正性质为准，而不以原告本身所主张的请求权的法律定性为准。如果原告的请求是应当根据私法规定加以判断的法律关系，则该类争议属于私法争议。反之，如果发生争议的诉讼请求，根据原告所提出的事实关系，仅可能是公法上的请求权时，则除法律另有特别规定外，原则上排除普通法律的诉讼救济。简言之，这类争议属于公法争议。此外，如果就原告在事实上的陈述，依正确的法律判断有公法上的关系存在时，则即使原告主张的请求权，外观上以私法上的形式（如所有权、占有权、不当得利或损害赔偿诉讼）表现出来，仍然不得根据民事诉讼请求救济，而仍然属于行政诉讼的救济范围，反之亦然。并且认为，公法争议的具体情形包括十五种：出售公产、公地放领、耕地收回自耕的核定与调处、公法上给付的返还请求权、公法上债权与概括承受、公法上债权债务的继承、依契约对于他人的税捐债务关系负担责任义务、公法上债权债务的争议、欠税的执行、第三人在强制执行中的权利、公法人假扣押与假处分、公营事业与其人员的关系、公立学校教师的聘用关系、公立学校与公费学生的契约、特许民间机构兴建营运交通建设的特许合约等。[10]

判断行政争议可以依据如下五个标准[11]进行。

第一，主体因素。主体因素是判断某一争议是否为行政争议时首先要考虑的因素。行政争议双方当事人中，必有一方是行政主体，另一方则是作为行政相对人出现在争议之中。

第二，公权力因素。即根据所适用法律的性质，行政可以分为公权力行政和私经济行政。凡是行政主体运用公权力的行为而导致与相对人发生争议，即应当属于行政争议，而行政主体处于与相对人平等的地位，基于意思自治而做出的行为所导致的争议则属于民事争议。

第三，法律依据。如果争议的发生原因是行政主体的公法适用行为，则应当认定为行政争议；如果是行政主体适用私法的行为，则应当认定为民事争议。

第四，权利义务的特殊性。行政法律关系的权利义务与作为私法关系内容的私法权利义务有很大的不同。其根本原因就在于行政主体与相对人在法律秩序中的不对等地位。在行政法律关系中，公行政的义务并不当然意味着相对人的权利。相对人在享有公权利的同时，负有行政法上的义务，相对人依行政法的规定，应当服从公权力，作出特定的作为、不作为或容忍。在行政争议中作为行政法律关系的相对人一方与行政主体一方各自的权利义务相应地呈现出与民事争议双方当事人权利义务关系不同的特殊性。

第五，公共利益。公共利益是公共行政的一个基本特征，公益向来为国家所积极追寻的目标之一。公共利益具有“不确定性”“非营利性”“优先保障性”“为社会成员直接享有”和“社会共享性”的特征。[12]

可见，判断某一争议是否为行政争议，应当综合考虑争议主体、公权力、法律依据、权利义务的特殊性、公共利益等多种因素，依据单一标准无法判断一个争议到底是民事争议还是行政争议。

（三）行政争议的特征

与民事争议相比，行政争议具有如下四个特征。

第一，行政争议产生于行政主体行使行政职权的过程中，是因行政主体行使行政职权的行为所引起的。行政主体行使职权是行政争议产生的前提条件，如果没有行政主体行使职权的行为，就不会产生行政争议。

第二，行政争议的双方当事人中至少有一方是行使行政职权的行政主体。从逻辑上说，行政争议可能发生在行政主体与行政相对人之间、行政主体与行政主体之间，这其中至少有一方是行政主体，没有行政主体参与的争议，不属于行政争议。当然，行政争议也可以发生在行政主体与行政主体之间，这种争议通常采用行政程序进行处理，不属于行政诉讼法所调整的争议，但行政诉讼法并没有明确将此类纠纷排除在行政诉讼之外。[13] 对于发生在行政主体之间的争议，需要分为两个部分：一是具有隶属关系的行政主体之间的争议；二是不具有隶属关系的行政主体之间的争议。在前一种关系中，双方的地位是不平等的，发生纠纷遵循上级指挥命令下级，下级服从上级的原则处理；后一种关系中，双方的地位是平等的，如果发生争议，一般通过协商或请求共同上级进行决断的方式处理。在特殊情况下，行政争议也可以发生在行政相对人之间，但这种争议通常是与行政主体有关联的。如甲因受到乙的殴打而受伤，公安机关对乙实施处罚后，甲认为处罚过轻，对处罚决定不服而提出争议，或者乙认为处罚过重，对处罚不服而提出争议。

第三，行政争议的焦点是行政主体所作行政行为的合法性和合理性。即行政主体与行政相对人之间的争议是围绕行政主体所作的行政行为是否合法或者是否合理展开的。

第四，双方当事人的地位具有差异性或者不对等性。发生在行政主体与行政相对人之间的争议，双方当事人的地位不对等。行政主体在行政管理中行使职权，处于管理者地位，而相对人则处于被管理者地位，对行政主体依法作出的行政行为具有服从义务。

（四）行政争议与民事争议的区别

行政争议与民事争议相比，存在如下区别：

二 行政争议的种类

为全面认识行政争议，可以根据不同的标准对行政争议进行分类。

（一）根据争议的焦点不同，将行政争议区分为合法性行政争议和合理性（适当性）行政争议

合法性行政争议，是指争议双方当事人就争议的行政行为是否符合国家法律、法规、规章的规定而发生的争议。

合理性（适当性）行政争议，是指争议双方当事人就争议的行政行为合法的前提下，就其合理性（适当性）而发生的争议。

在合法性与合理性的争议中，合法性是合理性的前提，不能离开合法性追求所谓的合理性。

（二）根据行政争议发生的领域不同，将行政争议区别为内部行政争议和外部行政争议

内部行政争议，是指行政主体在行使内部行政职权时与其他行政主体或公务员之间发生的争议。内部行政争议包括两种：一是行政主体之间的争议，二是行政主体与所属公务员之间的争议。外部行政争议，是指行政主体在对国家事务和社会事务行使管理职权时，与作为被管理者一方的行政相对人之间所发生的争议。

内部行政争议与外部行政争议虽然都是因行政主体行使职权的行为所引起，但二者之间存在明显的区别。具体表现如下：

从诉讼法的角度研究行政争议，仅限于外部行政争议，因为内部行政争议一般不能通过诉讼方式解决。

此外，还可以根据行政争议所发生的行政管理领域的不同，将行政争议区分为外交管理行政争议、国防管理行政争议、国家发展和改革管理行政争议、教育管理行政争议、科学技术管理行政争议、工业和信息化管理行政争议、国家民族事务管理行政争议、公安管理行政争议、国家安全管理行政争议、民政部管理行政争议、司法行政管理行政争议、财政管理行政争议、人力资源和社会保障管理行政争议、自然资源管理行政争议、生态环境管理行政争议、住房和城乡建设管理行政争议、交通运输管理行政争议、水利管理行政争议、农业农村管理行政争议、商务管理行政争议、文化和旅游管理行政争议、国家卫生健康管理行政争议、退役军人管理行政争议、应急管理行政争议、审计管理行政争议、金融管理行政争议等。

三 行政争议发生的原因

行政争议发生的原因，从根本上来说是行政权力之间、行政权力与公民权利之间发生了矛盾和冲突。因此，行政争议也与其他争议一样，表现为社会利益的冲突。“社会冲突最终可归结到利益上的冲突，它可能是物质利益上的冲突，也可能是精神利益上的冲突。有限的利益在社会主体之间进行分配，一旦出现利益分配的不合理或不公平，利益冲突和社会冲突便随之产生。”[14] 而“社会冲突——无论是统治阶层内部的冲突还是统治阶层外部的冲突都是与现实统治秩序（从而也是与法律秩序）不相协调的，严重的社会冲突威胁着统治秩序或法律秩序的稳定。诉讼的任务正在于为解决这些冲突，并抑制后续冲突的发生提供一种常规性手段”。[15] 这里需要注意，社会冲突是多方面的，并非所有的社会冲突都属于法律上所允许的争议。社会冲突只有表现为法律上的权利（力）义务冲突，并在法律许可的范围内才是法律上的争议，行政争议也不例外。具体而言，行政争议发生的具体原因有如下六个方面。

第一，争议双方对行政行为的认识存在偏差，即行政主体认为自己所作的行政行为是合法的，但行政相对人则认为是违法的；或者行政主体认为自己所作的行政行为是适当的，而行政相对人则认为是不适当的。

第二，行政主体在认定案件事实、适用法律上有错误，或认定案件事实正确但适用法律有错误而导致相对人不服而发生争议。

第三，行政相对人违法或者行政主体认为行政相对人违法而发生争议。

第四，行政相对人认为行政主体的行为违法或者不当而发生争议。

第五，行政相对人认为行政主体没有依法履行应当履行的法定职责而发生争议。

第六，行政相对人认为行政主体没有按照法定程序履行行政职责，而行政主体则认为自己已经按照法定程序履行了职责而发生争议。

这里需要特别指出，行政争议的发生都只是当事人的主观认识行为，并不表明有争议的行政行为已经实质上给行政相对人的合法权益造成损害或者行政主体的行为具有违法性，也不表明行政争议双方各自的主张和理由都是合法的、客观的。