第二节行政争议的解决途径_行政诉讼法：原理、制度与程序-QQ阅读男生历史网

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第二节行政争议的解决途径

一行政救济的概述

（一）行政救济的概念

“救济”一词，就通常意义而言，是指“用金钱或物资帮助灾区或生活有困难的人”。[16]《应用汉语词典》也作了类似的解释，认为“救济”是“用财物援助遭受灾害或生活困难的人”。[17] 在法律意义上救济一般是指“纠正、矫正或改正已发生或业已造成伤害、危害、损失或损害的不正当行为”。“救济法指各种权利被侵犯时应予实施或请求实施的救济方法的法律部门。”[18]《中国法学大辞典》将“救济”解释为“是对宪法规定的年老、疾病和丧失劳动能力的公民给予物质帮助，以保障他们的基本生活，帮助他们克服困难”。[19] 可见，法律上使用的“救济”，与人们通常意义上所使用的“救济”在含义上有较大的区别。行政救济，是行政法律救济的简称。通常行政救济所指称的是行政事件的法律救济，包括司法救济在内。但有时如果将“行政救济”与“司法救济”并列使用，即被限制在行政体系内所作的救济。因此，必须注意行政救济的准确含义。并且，由于请求救济的人民与行政主体之间通常处于争议状态，因此，又可以称为“行政争讼”。[20]

“行政救济”一词，并非严格意义上的法律用语。因世界各国、各地区制度、传统上存在差异，在学术上也并无定论。[21] 学术界对行政救济概念的认识主要有“救济监督说”“程序说”“争讼说”“对应说”“请求补救说”五种观点。[22]

“救济监督说”。我国大陆地区有的学者从行政法制监督的角度，认为救济监督是法定国家机关代表国家的监督。

“程序说”。持这种观点的学者认为，行政救济程序，作为行政法的重要环节之一，“包括狭义的行政司法和行政诉讼。具体说来，包括行政调解、行政复议、行政仲裁、行政诉讼四者”。这里把行政救济作为行政程序来表述，有一定道理。但把行政救济程序分为行政司法和行政诉讼两种，客观上扩大了行政救济概念的外延。实质上，行政司法程序与行政救济程序是两种不同的行政程序，二者不能相混淆。同时，不能把行政救济仅仅理解成行政诉讼，行政诉讼只是行政救济的一种途径而已。

“行政争讼说”。行政争讼一词源自日本，指诉愿和诉讼两种程序。“行政争讼程序指最终审级归行政法院管辖之公法争议事件的审理程序，行政争讼法即规范此一程序之法规的总称。”[23] 我国台湾地区学者认为，“行政争讼，即为行政救济”，“行政争讼是关于行政上事项之争讼——行政官署适用行政法规是否合法、适当之争讼”，并认为行政争讼应包括诉愿、行政诉讼、声明与异议、选举诉讼。这种观点较为准确地说明了行政救济的一个特征，即救济因争讼不决而发生，但争讼并不能反映救济的全部特征，因而，把行政争讼等同于行政救济的观点也失之狭隘。目前，我国台湾地区学者多用行政救济一词取代行政争讼一词。这样做的理由可能有：一是行政救济是立法上的正式用语；二是行政救济涵盖范围较广，使用比较方便；三是行政争讼外来语意味浓厚而避免使用。[24]

“对应说”。西方有的学者把“行政救济”与“司法救济”相对应来理解，即把行政机关对行政主体作出的违法或不当等行为的补救行为视为行政救济，如行政复议等。而把行政诉讼视为司法救济。这种理解是基于西方三权分立政治体制，把行政机关救济和司法机关救济对应并提。我国政治体制的特点决定了行政救济不能据此理解，而应从广义上来理解。

“请求补救说”。行政救济是指行政相对人认为行政主体在行使国家行政职权过程中的违法或不当的行政行为使自身的合法权益受到侵害，而请求国家有权机关予以补救的行政法律制度。

（二）行政救济的含义

“‘行政救济’ 是指行政法上为合法权益受到损害的当事人提供法律救济的制度，大致相当于英文中的legal remedy或者德文中的der Rechtsbehelfe。”[25] 是指行政相对人因行政主体违法或不当行使行政职权，致使行政相对人的合法权益直接遭受损害，而向国家有关机关请求予以补救的路径或制度安排。简言之，行政救济是国家为受到公共行政（国家公共行政和社会公共行政）侵害的个人、法人或者其他组织提供的行政法上的补救的制度安排。在日本，“行政救济主要是在行政作用给国民权益造成侵害或负担的情况下，根据该国民的请求，通过一定机关防止和排除其侵害或负担，以保护、救济国民的权益”。[26] 在我国台湾地区，有学者明确指出，“何谓 ‘行政救济’，学界还缺乏公认之定义。如依 ‘肇因说’ （又名 ‘惹起说’）（Ursachentheorie）之定义，乃指 ‘因（实质意义之）国家行政机关有瑕疵之行政行为，导致人民之权益或公益受损，在依法行政原则之要求下，对于受侵害之人民权益或公益（法益）给予行政体系内或体系外之保护者’”。[27]

行政救济是指国家机关通过解决行政争议，制止和纠正违法或不当的行政行为，进而对行政相对人的合法权益进行补救的法律制度。行政救济包括广义和狭义两个方面的内容，广义的行政救济是指对行政权力行使所提供的救济，包括行政系统提供的各种救济和司法救济两大部分。可见，广义的行政救济，是指国家法律确定的、对因违法或不当行政行为造成行政相对人合法权益损害，以及因合法行政行为造成损失时进行救济的法律制度的总称。狭义上的行政救济，则仅包括行政系统中已经形成了法律制度的救济，即行政复议、行政赔偿、行政补偿、信访等制度。

从上述分析可知，行政救济制度是针对行政权力行使过程中可能产生的消极作用而设计的一种法律制度。由于行政主体的行政职权既具有积极维护行政相对人合法权益、满足公共利益需要的一面，同时，如果这种权力不能严格依法行使，则又会具有消极损害行政相对人合法权益的一面，因此，如何充分发挥行政救济的积极作用，避免行政救济发生消极作用是当代行政法的重要内容之一。行政救济制度正是为避免行政权力发生消极作用或者消极作用发生后给予补救的一项重要法律制度。根据上述分析，行政救济包含如下四个方面的含义。

第一，行政救济是一种以行政争议存在为前提条件的法律制度。行政主体行使行政职权管理国家事务和社会公共事务，必然会涉及行政相对人的合法权益，引起行政相对人的不满，这就产生了行政争议，即行政主体在行使行政职权，管理行政事务过程中所发生的纠纷。这种行政争议的存在，使得正常的行政管理秩序受到影响，行政主体不能正常地行使行政职权，所以必须建立一种化解行政争议的制度，使行政管理秩序恢复正常，以确保行政主体能够正常地行使行政职权。因此，没有行政争议，也就没有必要建立行政救济制度。

第二，行政救济是一种根据行政相对人的申请才开始运作的法律制度，所以，遵循“不告不理”的原则，如果没有行政相对人的申请，尽管主管机关已经知道了行政行为违法或不当，也不能主动提供救济。

第三，行政救济的目的在于纠正违法或者不当的行政行为，确保行政相对人的合法权益免受行政主体的不法侵害。这就要求提供行政救济的国家机关必须是依法拥有纠正行政行为违法或不当的权力机关。在我国，行政救济一般是由作出行政行为的上级行政机关、本级人民政府，或者人民法院提供。

第四，行政救济是一种事后救济，即行政救济是在行政主体的行政行为作出之后才开始运作的，在行政行为作出之前或者作出的过程中行政相对人不能寻求行政救济。当然，这里说的事后，也有一个时间限度，即行政相对人必须在法定救济时效范围内申请行政救济，如果超过了法定救济时效，当事人也不能得到有效救济。

这里需要注意，不能将行政救济错误地理解为行政主体为行政相对人提供的救济。行政救济包括行政系统提供的救济和司法机关提供的救济两个部分。准确地讲，行政救济是法律为保护行政相对人的合法权益、监督行政权力的合法、适当行使而提供的救济。

二行政救济的特点

第一，行政救济是一种解决行政争议的制度。这一点是行政救济与民事救济的重要区别。行政救济解决的是行政争议，而民事救济解决的是民事争议。因此，行政救济具有平息行政争议的特征。

第二，行政救济制度是一种制止和纠正违法行政行为或不当行政行为的一种法律制度。由于行政救济必然发生在行政主体作出一定的行政行为之后，因此，具有事后性特征。

第三，行政救济制度是对行政相对人的合法权益进行补救的法律制度，既要对行政主体作出的违法或不当的行政行为进行处理（包括撤销、纠正或限期作出），又要对因行政主体的违法或不当行政行为给行政相对人的合法权益所造成的损害进行弥补。因此，行政救济又具有善后性的特征。

第四，行政救济只能严格依据法定程序进行，并由法定机关主持。非依法律规定就可以启动的程序，虽然未必违法，但不属于行政救济程序。违反法定程序进行的救济不能够产生相应的法律后果。因此，行政救济具有严格的法律性。

第五，行政救济是严格依法进行的，其产生的结果具有法定约束力，对与该行政救济结果具有法律上利害关系的行政相对人和行政主体都具有拘束力，都必须遵守。因此，行政救济的结果具有法律效力。

第六，行政救济是通过对法定机关及其公务人员的行政行为进行审查，将违法与不当行政行为给予权威确定、撤销、变更、限期作出的行为，从而实现对行政相对人合法权益的救济的制度。它是由一系列的制度、原则和规范所构成，是多种救济手段、方法的总称。它包括行政机关自身设置的救济、由司法机关主导的救济等。因此，行政救济的方式具有法定的特征。

三行政救济的功能

在德国建立行政救济制度的早期，关于行政救济的功能存在着法律规范维持说和相对人权利保护说两种学说。[28]

法律规范维持说是北部德国即普鲁士学派的主张。该学说认为，行政救济的作用，在于维持行政主体行使行政职权的行为符合行政法律规范所确立的秩序。如果行政主体行使行政职权的行为符合了行政法律规范所确立的秩序，即是对行政法律规范的维持。

相对人权利保护说是南部德国学者所主张的观点。该学说认为，行政救济的目的在于为违法或不当的行政公权力所侵害之人民提供补救。为保证行政相对人合法权益真正得到补救，作为提供救济的机关应当具有独立之地位。

我国台湾地区的行政法学者张家洋教授认为，行政救济的功能包括六个方面的内容：（1）实现行政与公权力之目的；（2）加强监督与矫正措施；（3）保障人民权益；（4）维护政府威信；（5）促进行政司法化；（6）提高行政效率。[29]

四行政救济的种类

在广义上，行政救济包括行政内部救济和行政外部救济两大类。所谓行政内部救济，就是指行政相对人向行政体系内部寻求的救济；所谓行政外部救济，就是指行政相对人向行政体系外的机关寻求的救济。行政内部救济包括请愿、异议、信访和行政复议、行政补偿和行政赔偿。行政外部救济就是行政诉讼。

依照不同的标准可以对行政救济进行不同的分类。

首先，根据提供行政救济的机关不同，将行政救济区别为行政体系内的救济和行政体系外的救济，亦即内部行政救济与外部行政救济。

其次，根据行政救济所采取的程序不同，将行政救济区别为诉讼方法的行政救济和非诉讼方法的行政救济。

最后，根据行政救济是否已经形成专门的法律制度，将行政救济区别为法律化的行政救济与非法律化的行政救济。

我国台湾地区学者对行政救济的分类比较一致。按台湾地区的法制，行政救济的方式有正式途径和非正式途径。正式途径除诉愿、行政诉讼外，还包括行政补偿、行政赔偿，非正式途径包括请愿、陈情。

我国目前已经形成法律制度的救济有申诉、行政复议、行政诉讼、行政补偿、行政赔偿和信访六种。

五行政救济的意义

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“构建对维护群众利益具有重大作用的制度体系，建立健全社会矛盾预警机制、利益表达机制、协商沟通机制、救济救助机制，畅通群众利益协调、权益保障法律渠道。把信访纳入法治化轨道，保障合理合法诉求依照法律规定和程序就能得到合理合法的结果。”综合学者的不同见解，行政救济的功能主要有以下四个方面。

第一，建立和完善行政救济制度对开展依法治国的意义。在全面推进依法治国原则的指导下，国家与人民群众在行政法上的关系不只是命令服从关系，更为重要的是权利与义务关系。行政主体与行政相对人都共同负有遵守法律、法规的义务，行政主体所作的各种行政行为必须合法、适当。否则，行政主体行使行政职权的行为必然会给行政相对人的合法权益造成损害。为有效地防范违法不当行政行为的发生，国家对行政机关行使职权的行为建立了各种监督制度。行政救济制度正是在法治原则下对行政职权的行使进行有效监督的一种重要法律制度，这一制度对保障国家依法治国方略的实现具有十分重要的意义。

第二，建立和完善行政救济制度对加强依法行政、建设法治政府的意义。建立和完善行政救济制度是依法加强对行政主体行使职权行为的监督和纠正行政违法、不当行为的重要措施。由于行政救济制度允许因行政主体违法、不当行政行为受损害的行政相对人就此提出申诉、控告或请求赔偿的权利，进而引起有权力的国家机关对此行为进行审理，继而确定有争议的行政行为是否违法、适当，对违法、不当者给予必要的纠正，这就能够确保行政行为的合法性与适当性。因此，行政救济制度对监督和纠正违法行政、不当行政的意义也是十分重大的。通过行政救济能够及时监督和纠正行政主体的行政行为或不当行为，使人民群众充分认识到，政府与人民群众一同守法、护法，政府的行为是在法律轨道上运行的，这就能够改善长期以来人民群众认为政府在守法方面的不良形象，进而维护政府权威。

第三，建立和完善行政救济制度对保障行政相对人合法权益的意义。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“强化法律在维护群众权益、化解社会矛盾中的权威地位，引导和支持人们理性表达诉求、依法维护权益，解决好群众最关心最直接最现实的利益问题。”行政相对人的合法权益，在行政主体违法或不当行使职权的时候不可避免地会受到损害或处于即将受到损害的危险之中，如果没有相应的事后救济制度，则这种损害就将成为不可逆转的客观现实。所以通过行政救济制度，违法、不当的行政行为被有权机关宣告为无效，或者由有权机关直接给予撤销或变更，在行政主体怠于行使职权时，则由有权机关责令其在一定期限内作出行为，这就能恢复行政相对人的合法权益、已经受到的损害得到实际弥补，或者使行政相对人的合法权益置于行政主体的切实保护之下。可见行政救济制度在保护行政相对人合法权益方面的作用是不容忽视的。

第四，建立和完善行政救济制度有利于提高行政工作效率。行政职权的行使是以提高行政效率为目的的。但在实践中如果行政相对人对行政主体行使行政职权的行为产生了行政争议，这就使行政管理工作处于紊乱状态，行政效率必然会受到影响，行政管理也就无法正常进行。而通过行政救济的方法能够有效地排除行政争议，使行政管理秩序恢复正常，加强行政管理的有效性，进而也就提高了行政机关的工作效率。

由于行政救济是因行政主体行使职权的行为违法或不当损害行政相对人合法权益时所提供的补救方法，因此，行政救济具有消极性、事后性和善后性的特点，属于消极行政的范围。

六行政救济的理论基础

行政救济制度的理论基础有二，即主权在民与有权利必有救济。

我国台湾学者蔡志方认为，现代国家之行政救济制度，其存在及运作之根本理念或理论基础有二，即“人性尊严与国民主权之原理”和“有权利，即有救济之法理”或“无救济，即无权利”的法谚。就有权利即有救济之法理而言，其为所有权利保护制度之根本思想，亦为行政救济制度之发端基础，尤其是以保护人民权利为目的的导向之行政救济，更是非以之为思想基础不可。虽然依法行政原则为行政救济制度之前提之一，但徒有依法行政之原则，并不当然导出行政救济制度，尤其是以保障人民权利为目的的行政救济制度。

七完备的行政救济制度的衡量标准

台湾地区学者蔡志方提出，完备的行政救济制度的衡量标准如下。

第一，正确。即行政救济要能够客观公正地解决纠纷。

第二，实现。基于“有救济，而无实效，即非救济”之法理，行政救济必须得以完全、迅速地实现。否则空有权利存在之确认，亦仍属无济于事。

第三，完整。基于有权利即有救济之法理，行政救济之范围，应图求完整，避免存在死角或漏洞。为谋求行政救济之完整，行政救济制度就加强救济的制度应加强救济之广度与密度。

第四，经济。权利保护之主张，需要投入相当之人力、物力及时间。为免人民在寻求行政救济时，必须付出过大之成本，而导致放弃救济并助长行政活动之瑕疵，因此，行政救济制度必须能够以最少之人力、物力及时间，达成最终极、最佳解决。

第五，迅速。迟来的正义不是正义，因此，行政救济必须及时。[30]

八行政救济制度简介

（一）行政复议

所谓行政复议，相当于诉愿，是指公民、法人或者其他组织认为行政行为侵犯其合法权益，按照法定程序和条件向作出行政行为的行政机关的上一级行政机关或法定复议机关提出复议申请，由受理申请的行政机关对有争议的行政行为进行重新审查并作出决定的行政救济活动。复议机关基于法律和事实上的依据，可以依法确认行政行为违法，裁定予以撤销，使违法行为的效力归于消灭，以恢复相对人的合法权益；或变更一个不当的行政行为，使行政相对人获得合理的权益；或消除行政相对人所承担的不合理的义务，使行政行为对行政相对人的影响恢复正常；对于因行政行为致使行政相对人人身权、财产权受损的，复议机关可以决定由侵权机关予以赔偿，使行政相对人获得补救。

（二）行政补偿

所谓行政补偿，是指行政机关因实施合法行政行为造成行政相对人的权益损失，或者因行政相对人为社会公益而受到损失时，行政机关依法弥补行政相对人损失的一种行政救济途径。因行政机关作出的合法的行政行为而致行政相对人权益受到损害的，行政相对人理应得到合理的补偿。同理，对于为社会公益承担了特别义务和受到损害的行政相对人，通过行政补偿的方式给予行政相对人救济，也是法律公平、合理原则的体现。因此，行政补偿不仅仅是一种行政职权的行使，实际上已经成为一种义务与职责。

（三）行政赔偿

所谓行政赔偿，是行政机关和行政机关工作人员在行使职权时违法侵害公民、法人或其他组织的合法权益，国家负责向受害人作出赔偿的行政救济方式。依据目前的法律规定，取得行政赔偿的途径只有两种，即行政复议和行政诉讼。

（四）行政诉讼

所谓行政诉讼，是指行政相对人认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益，向人民法院提起诉讼，由人民法院对被诉行政行为进行合法性审查，对违法或显失公正的行政行为予以撤销或变更的救济途径。法院可以依法判决撤销违法的行政行为，对显失公正的行政处罚决定判决予以变更，判令行政机关履行法定职责或者判令行政机关作出赔偿，以使行政相对人受到损害的权益能够得到恢复和补救。人民法院在解决行政争议时具有的权威性及强制执行的效力，使行政诉讼成为社会公正的最后一道屏障，也使行政诉讼成为不可能被其他救济方式所取代的救济途径。

行政救济与行政诉讼的关系，理论界有不同的观点。有的学者认为，行政救济与行政诉讼都是对具体事件提起的争讼，目的是通过审理，为人民提供救济。二者的区别如下：首先，性质不同。行政救济是行政权本身之作用，以确保行政适当的运作为目的；行政诉讼则是司法权之作用，以人民权利或利益之救济为目的。其次，范围不同，行政救济适法与否及裁量当否；行政诉讼仅限于法律问题，不及于裁量问题。再次，审理机关不同。行政救济的审理机关系行政机关；行政诉讼的审理机关为法院。最后，适用程序不同。行政救济原则上采用书面审理原则；行政诉讼则采用言词辩论主义。当然也有学者认为，广义的行政争讼包括行政诉讼与行政复议，行政复议属于狭义的行政争讼。[31]

（五）信访

“信访”一词，《辞海》中没有这个条目，《汉语大词典》对“信访”的解释为群众来信来访的简称，指人民群众致函或走访有关部门，反映情况，并要求解决某些问题。《现代汉语词典》亦将其解释为“人民群众来信来访（多用于机关团体）”。[32] 1966年7月，中央办公厅“信访处”的成立，标志着“信访”一词首先在党政机关被正式使用。1971年，《红旗》杂志刊登的《必须重视人民来信来访》一文，首次公开把人民来信来访称为“信访”，把处理人民来信来访工作称为“信访工作”。从此，“信访”一词被社会认可。

信访的概念有广义和狭义之分。广义的信访是指社会成员（社会人或社会组织）之间，为了达到一定的目的，采用书信或走访的形式所进行的社会交往活动。它是社会管理者为了实施其有效管理而采用的一种手段。[33] 狭义的信访是指2005年国务院颁布的《信访条例》所规范的行为，即“公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况、提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动”。在信访活动中，向国家机关反映情况、提出意见、建议或者投诉请求的公民、法人或者其他组织称为信访人。本书所说的信访是指狭义的信访。需要特别指出的是，通过信访能够解决一些行政争议，但信访解决的并不局限于行政争议。从实践的视角来看，信访既能够解决行政争议，还能够解决一些因司法引起的争议、因政策引起的争议，甚至历史遗留的争议。

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“把信访纳入法治化轨道，保障合理合法诉求依照法律规定和程序就能得到合理合法的结果。”这里的信访，所指的也应当是狭义的信访。

[1]中国社会科学院语言研究所词典编辑室编：《现代汉语词典》（第5版），商务印书馆2005 年版，第1734页。

[2]《后汉书·左周黄列传》。

[3]《南史·刘师知传》。

[4]中国社会科学院语言研究所词典编辑室编：《现代汉语词典》（第5版），商务印书馆2005 年版，第729页。

[5]马怀德主编：《行政诉讼法学》，中国人民大学出版社2009年版，第2页。

[6]正因为如此，2014年11月1日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》第一条将“解决行政争议”补充为行政诉讼法的立法目的之一。

[7]应松年主编：《行政法与行政诉讼法词典》，中国政法大学出版社1992年版，第204页。

[8]马怀德主编：《行政诉讼法学》，中国人民大学出版社2009年版，第5页。

[9]“所谓争讼性不限于有两造当事人对立，并由法院居间就争执之标的为裁判之通常意义的争讼性，亦包括对公权力主体单方面所为之处分行为，有所不服而生之争议在内。”吴庚著《行政争讼法论》（修订第三版），台湾三民书局2005年版，第3页。

[10]陈清秀：《行政诉讼法》，台湾翰芦图书出版有限公司2002年版，第60—71页。

[11]张红：《论行政争议——兼论行政争议与民事争议的区分》，《黑龙江政法干部管理学院学报》2005年第2期。