第三节 日本行政诉讼制度

在日本，行政诉讼，又称行政案件诉讼，是指由于行政主体行使行政权，作出违法行为或者不作为，并使国民的具体权益受到损害时，国民可以向法院提出诉讼，请求审理行政主体的作为或者不作为的合法性，以排除违法状态、救济国民权益为主要目的的诉讼程序。

一 日本行政诉讼的历史发展

日本行政诉讼的历史可以分为两个大的阶段，即第二次世界大战以前和第二次世界大战以后两个阶段。第二次世界大战以前，日本行政诉讼属于大陆法系，行政案件由行政法院审理；第二次世界大战以后属于英美法系，行政案件由最高法院和依法设立的下级法院审理。

1889年2月11日，日本公布了《大日本帝国宪法》，第五章专门规定了司法问题。其中第六十条规定：“凡属于特别法院管辖者，另以法律规定之。”第六十一条规定：“凡因行政官厅之违法处分致被害权利之诉讼而应属于另以法律规定之行政法院审判者，不在司法法院受理之限。”之后，日本依照德国建立了行政审判制度。按当时之法律，日本在东京设立了一个行政法院，实行一审终审；行政法院的权利保护范围，采用列举式，只有法律规定的事件才能提起行政诉讼；在审理方式上采用书面主义、职权主义的原则；在与行政复议的关系上，采用行政诉愿前置主义。

第二次世界大战之后，在联合国占领军的左右之下，日本颁布了新的《宪法》。根据1946年11月3日公布的《日本国宪法》第七十六条规定：“一切司法权属于最高法院及依法律规定设置的下级法院。”“不得设置特别法院。行政机关不得施行作为终审的审判。”“所有法官依其良心独立行使其职权，只受本宪法及法律的约束。”根据该条第二款的规定，日本废除了明治时期设立的行政法院及其制度，将行政案件的管辖权收归普通法院统一行使。1947年日本制定了过渡时期的民事诉讼法、应急措施法。因为“平野事件”，[40] 1948年制定了《行政案件特例法》，尽管该法只有12条，但已标志着日本已经在新宪法下建立起了现代行政诉讼制度。1962年日本根据三权分立原则和法制原则制定了《行政案件诉讼法》，同时废除了《行政案件特例法》。按照《行政案件诉讼法》第二条之规定，日本的行政诉讼分为四大类，即抗告诉讼、当事人诉讼、民众诉讼和机关诉讼。但根据当时的规定，行政诉讼必须以行政解决为必经程序，称为诉愿前置主义，只有当事人不服行政解决时才能提起取消之诉。现行行政诉讼制度取消了诉愿前置主义，而改为选择原则，也就是既可先请求行政解决，也可直接向法院提起行政诉讼。

日本《行政案件诉讼法》是日本行政诉讼的基本法。尽管多年来，随着理论和实践的发展，对该法予以修改完善的呼声日渐强烈。但是，由于日本慎重修改法律的传统，长期未作大的、实质性的修改。自20世纪90年代起，日本进行了第三次司法改革。2001 年，借着司法改革全面展开的契机，行政诉讼制度改革正式纳入议事日程。2004 年6 月9 日，日本通过并颁布了《修改行政案件诉讼法之部分的法律》，并自2005年4月1日起正式实施。

2004年日本行政诉讼改革的主要内容是：基于保障人权的需要以及增强司法对行政的制约功能，扩大了行政诉讼原告的范围，放宽了对行政诉讼起诉要件的限制；为适应社会发展的新需要，引入义务之诉、停止诉讼等新的诉讼类型；为便于公民提起行政诉讼，改变了实行被告资格、完善了法院管辖、延长了起诉期间，并规定了诉讼期间停止执行、暂时课予义务、暂时禁止等制度。[41]

二 日本行政诉讼的类型

（一）抗告诉讼

在日本，抗告诉讼是指国民不服行政厅的公权力行使而提起的行政诉讼。抗告诉讼可以分为法定抗告诉讼和无名抗告诉讼两种。

法定抗告诉讼是指日本《行政案件诉讼法》明确规定的类型诉讼。法定抗告诉讼共有六种形式，即处分撤销诉讼、裁决的撤销诉讼、无效的确认诉讼、不作为的违法确认诉讼、义务赋课诉讼和中止诉讼。[42]

（二）当事人诉讼

当事人诉讼，是指国民对确认或者形成当事人之间法律关系的处分或者裁决不服，而以另一方当事人为被告的行政诉讼。

当事人诉讼包括：（1）关于确认或者形成当事人之间的法律关系的处分或者裁决的诉讼中，根据法令的规定，以该法律关系的一方当事人为被告的诉讼；（2）关于公法上的法律关系的确认的诉讼，以及关于其他公法上的法律关系的诉讼。前者又可称为形式性当事人诉讼，后者又可称为实质性当事人诉讼。[43]

（三）民众诉讼

民众诉讼，是指国民以选民资格及其他与自己法律上的利益无关的某种行为而提起的，请求纠正国家或公共团体机关的不合法行为而提起的诉讼。

民众诉讼典型的包括选举诉讼和居民诉讼。选举诉讼包括对选举效力提出争议的选举诉讼和对特定当选人的当选效力提出争议的当选诉讼。

居民诉讼，是指在普通地方公共团体的首长等进行了违法或者对当地公款支出以及财产的管理、处分时，经过对监察委员会进行的监察请求后提起的诉讼。居民诉讼包括行政的中止请求、行政处分的撤销或无效请求、怠于作为事实的违法确认请求和操守赔偿或不当得利返还请求等。[44]

（四）机关诉讼

机关诉讼，是指行政主体（行政厅或者公共团体）之间的权限争议诉讼。

“行政机关相互间的权限纷争是行政内部的纷争，因此，本来是应该在行政机关内部解决的问题，不属于 ‘法律上的争讼’。但是，有时候法律特别要求公正的法院的判断，要求通过诉讼程序来解决问题。”[45]

三 日本行政诉讼的特点

日本行政诉讼制度具有如下特点。[46]

第一，在诉讼体制上实行混合制。即日本行政诉讼体制，既不属于大陆法系国家的双轨制行政诉讼体制，也不同于普通国家的单轨制的行政诉讼体制。日本在法院设置上，属于单轨制。因为其行政法院和普通法院是合一的，但在适用程序上，日本则属于双轨制，因为其审理行政案件和审理民事案件适用不同的诉讼程序。

第二，在行政诉讼的受案范围上采取概括主义。

第三，提起行政诉讼采用自由选择主义。即国民是直接提起诉讼，还是先提起请求不服审查，或者两者同时提起，由原告自由选择。

第四，行政诉讼案件的审级实行四级三审制。即原则上，从地方法院开始，不服可以上诉至高等法院。对高等法院的判决不服，还可以上诉至最高法院。

第五，日本行政诉讼实行合法性审查原则，不承认合理性审查；行政诉讼和行政复议都实行不停止执行原则。[47]

四 日本的诉讼外救济制度

在日本，关于行政争议的救济制度除了行政诉讼之外，还有行政不服审查、行政裁判和苦情处理三种制度。

（一）行政不服审查制度

日本的行政不服审查，是指国民认为行政厅的行政处分行为或者其他事实行政违法或不当，特向行政厅提出申请，请求改变或者撤销被诉行政行为结果的法律制度。

根据《行政不服审查法》的规定，日本行政不服审查包括三种：

第一，审查请求。审查请求，是指当事人向处分厅以外的行政厅提出不服申诉。

第二，异议申诉。异议申诉，是指当事人向原处分厅提出的不服申诉。

第三，再审查请求。再审查请求，是指当事人经过审查请求裁决后提出的不服申诉。

行政不服审查的事项有行政行为、事实行为和不作为。经过审查后，审查机关可以根据实际情况依法作出撤销或者容忍的处理结论。

（二）行政裁判制度

日本的行政裁判，是指由独立于一般行政机关之外的行政委员会或者相当的行政机关，依据司法程序处理某些特定争议的法律制度。

日本行政裁判的范围主要有两类，即解决私人之间的纠纷（是一种事后救济）、审查对行政行为不服进行的行政裁判（是一种事前救济）。

（三）苦情处理

在日本，“苦情”是指国民对行政行为不满或者不服。由专门机关负责解决这种国民的不满或者不服的制度，就是苦情处理制度。

苦情处理与行政不服审查、行政裁判从广义上看都是行政不服审查制度的组成部分。但是苦情处理是一种非正式的法律程序，而行政不服审查和行政裁判都是正式的法律程序。

1960年日本行政厅颁布了《行政苦情调停处理纲要》，规定只要是对有关业务有苦情的人，都可以以书面或者口头的方式向管辖区内的行政监察局或者地方行政监察局提出。目的在于避免将一些普通的行政争议纳入诉讼程序，减少或避免国民与行政机关之间的直接对抗，有利于防止矛盾的激化，以便迅速、简便、有效地解决行政争议。

日本的行政不服审查、行政裁判和苦情处理制度，虽然都同为行政不服申诉制度的组成部分，但三者之间还是存在一些区别。三者的区别如下。