第四节 英国行政诉讼制度

英国属于普通法系国家。与大陆法系国家不同，普通法系国家没有区别公法和私法的传统，表现在行政诉讼上，就是不划分行政诉讼与普通民事诉讼，公民与政府之间的关系以及公民相互之间的关系原则上受同一法律支配，因此产生的纠纷也由相同的法院管辖。受英国法的影响，以英美法系国家，行政案件由普通法院管辖，没有独立的行政法院受理与行政机关及官吏有关的行政案件。普通法院审理行政案件适用普通法，没有单独适用行政案件的行政法。这是普通法系国家行政诉讼的共同特点。

一 英国行政诉讼制度的产生和发展

在英国，没有关于行政诉讼的准确概念。实质意义上的行政诉讼在英国被称为司法审查。它是指普通法院通过行使上诉管辖权和司法审查权的方式，对行政机关的行为是否合法所进行的审查活动。[48] 司法审查是英国行政诉讼的核心，是英国历史上一项悠久的制度。正因为如此，有学者认为，“在英国，司法审查制度产生和发展的历史就是行政诉讼制度产生和发展的历史”。[49]

英国最早以法律控制权力的法律文件是1215年的《自由大宪章》。英国具有现代特色的司法审查制度，最早是因反对王权的宪政斗争而产生的，确立于17世纪。15世纪后，郡长的权力逐渐被治安法官所取代。[50] 15世纪末至17世纪前期，英国实行君主专制制度，全国除普通法院之外，还有根据国王特权设立的特别法院，其中包括星座法院。[51] 星座法院以严刑手段（包括巨额罚金、监禁、枷锁、鞭笞、烙印及断肢等）保护国王利益，压制反对意见，因此受到普通法院的反对。17世纪英国资产阶级革命时，普通法院和议会结成联盟，共同对付国王，最终议会取得胜利，国王的特权受到了法律的限制。1641 年，除了大法官法院外，包括星座法院在内的其他特权法院被废除，至此，全国只有普通法院受理因各种法律关系所发生纠纷而引起的一切诉讼。

1688年，英国发生“光荣革命”，议会1689年制定的《权利法案》进一步确立了议会的最高权力地位。权利法案，通常是倡导个人应当拥有的对抗国家和政府的人权或民权的一般宣言的总称。“《权利法案》是英国历史上重要的宪法性文献，也是英国法中关于臣民的民主和自由权力的伟大宪章之一。”“规定了英国臣民的权利和自由，安排了王位的继承问题。”[52] 1701 年，国王签署了《王位继承法》。[53]《权利法案》和《王位继承法》的颁布标志着英国资产阶级的君主立宪制政体基本确立，英国近代资本主义国家的行政诉讼制度正式形成。

在地方，1888年《地方政府法》实行民选的郡议会之前，行政权力掌握在治安法官手中，治安法官既行使行政权，又行使司法权。斯图亚特王朝前期，中央对地方的监督权主要通过星座法院来行使，星座法院发出提审状、禁止状和执行状，撤销治安法官的决定，命令治安法官为一定的行为或不为一定的行为。星座法院被废除之后，中央对治安法官的监督职能完全由普通法院承担。普通法院中的王座法庭利用各种特权监督治安法官的活动。1888 年以后，治安法官的权力转移到新成立的民选机构，从此，对治安法官的各种监督手段适用于地方民选政府。19世纪中叶以后，中央政府机构扩张，新成立了一些部。19世纪末20世纪初以来，特别是第二次世界大战之后，英国成立大量行政裁判所负责裁决行政争议。普通法院又将各种特权监督手段扩大适用于中央行政机关和行政裁判所。“目前，涉及行政诉讼的制定法主要有《1981年最高法院法》、《最高法院规则》（第53号命令）（1977年）、《民事诉讼规则》（第54编）、（2000年）等。此外，欧盟法、欧洲人权公约以及欧洲法院、欧洲人权法院的判例对英国行政诉讼制度也发挥了不可忽视的作用。”[54]

二 英国司法审查的基本体系

英国司法审查的基本体系，可以分为提起司法审查、提起普通法上的一般诉讼和上诉三类。

（一）提起司法审查

在英国，由法院提供的对行政行为的救济包括三个部分：一般救济、特权救济和上诉。

一般救济和特权救济都属于传统的普通法上的救济，区别于制定法新创制的上诉等救济方式，如王权诉讼。

一般救济按普通法程序获得，包括损害赔偿之诉、非法侵入之诉、违约责任之诉、宣告令、[55] 强制令、[56] 告发人之诉[57]和履行义务之诉等。

特权救济是起源于古老的特权令状，并经现代制定法改造后的救济类型，即基于英王特权令状而建立的司法救济，包括人身保护状、[58] 调卷令、[59] 阻止令[60]和训令。[61]

特权救济是英国最主要的对行政行为的公法救济手段，虽然名为特权令状，但实际上与救济的特权性没有多大的实质关系，在英国这样一个尊重历史传统的国家，这样的称谓更多表现的是历史的象征性。除人身保护状以外的特权救济，包括调卷令、阻止令和训令，是严格意义上的司法审查。这三种特权令，在1938年以前被称为特权状。1938 年《司法法》简化了几种常用的特权状的程序，简化以后被称为特权令。

（二）普通法上的一般诉讼

私法上的救济手段主要包括制止令和确定判决。

制止令，是指法院要求诉讼当事人为或不为一定行为的命令。

确定判决，是指法院宣告某种法律关系或法律地位是否存在，从而确定当事人之间法律关系的判决。

（三）上诉

上诉，是指制定法所规定的救济手段，在制定法有规定时，对行政机关和行政裁判所的决定不服可以向普通法院请求上诉管辖权，以便审查行政行为的法律适用是否正确。当然有时就事实问题也可以上诉。第二次世界大战之前，上诉主要针对一般行政机关的行政行为；第二次世界大战之后，主要针对行政裁判所裁决中涉及的法律问题。公民权益受到行政机关的侵害，如果构成普通法上的一般诉讼条件，也可以提起一般诉讼。[62]

这里需要指出，在1977年修改《最高法院规则》以前，公法上的救济手段和私法上的救济手段不仅适用范围不同，而且缺乏共同的程序规则。1977 年的《最高法院规则》在程序方面作了重大修改，建立了统一的程序规则，称为司法审查程序。

三 英国行政诉讼的依据[63]

英国行政诉讼的依据是越权无效原则。

（一）越权无效的含义

越权无效，是指行政越权无效，即行政机关行政职权的行为如果超越了法律的授权，该行为是无效的，不能产生相应的法律效果。行政越权，是指行政机关在行使行政职权时，超越法定的范围。

越权无效原则是在英国宪政背景下发展起来的普通法院监督行政机关活动的法律根据。英国是实行议会主权的国家，行政权力来源于议会制定的法律，行政机关行使权力必须以议会制定的法律为限。由于议会享有最高权力，其制定的法律法院必须执行，且法院不得审查议会制定法律的合法性。因此，行政机关行使行政权力的行为，只要没有超过法定的界限，法院即无权过问，而不论该行为是否正确和妥当。换言之，在没有制定法授权的情况下，只有当行政机关行使权力超越了法定的范围才发生法院对行政行为是否合法进行司法审查的问题。

根据越权无效原则，对于越权的行政行为，法院有权宣布其无效而给予撤销。

（二）越权无效的内容

越权无效原则的内容十分丰富，也没有一部统一的成文法对行政机关越权进行标准化规范。根据英国法院的判例，构成越权无效的情况主要有三种：

1.违反自然公正原则

自然公正，是英国一项历史悠久的原则。其核心内容是任何人都必须公正地行使权力。自然公正原则包括以下两个最基本的程序规则：[64]

第一，任何人或团体在行使权力可能使他人受到不利影响时，必须听取对方的意见，每一个人都有为自己进行辩护和防卫的权利；

第二，任何人或团体都不能作为自己案件的法官。

为了保证上述规则的实现，必须建立相应的保障制度，即听取对方意见的制度和自己不能作为自己案件的法官的制度。前者包括公民有在合理的时间以前得到通知的权利，行政机关必须事先告知当事人意图，以便公民为陈述自己的意见而有心理准备；公民有了解行政机关的论点和根据的权利；公民有为自己进行辩护的权利，能够陈述自己的情况和意见，相应的，行政机关必须为行政相对人提供进行陈述和辩护的机会。后者要求公民在其权利和合理的利益受到行政决定的不利影响时，不仅有权为自己辩护，而且有权要求他的意见必须由一个没有偏私（要求行政机关的决定必须由没有利益牵连的人作出）的行政官员决定。

2.程序上的越权

程序上的越权，是指行政机关违反制定法规定的程序。

在英国，制定法上的常见程序规则主要包括调查程序、听证程序、咨询程序、委任程序、说明理由程序和通知、公布、批准程序，等等。

3.实质越权

实质越权，是指行政机关或行政裁判超越法定权力范围。

实质越权的表现形式主要有：超越管辖范围、不履行法定义务、权力滥用、[65] 记录中的法律错误等四种。

四 英国行政诉讼程序

（一）英国司法审查的机构

在英国，司法审查的机构是普通法院。但普通法院是指一个法院体系，而不是指某一个具体的法院，因此，普通法院体系中也存在着管辖范围的问题。

根据案件性质的不同，英国的普通法院分为民事和刑事两个子系。

民事审判系统由四个审级构成，由高到低分别是上议院、上诉法院民事庭、高等法院和郡法院。

刑事审判系统也是由四个审级构成，由高到低分别是上议院、上诉法院刑事庭、皇家刑事法院和治安法院。

由于英国审理行政案件适用的是民事程序规则，因此行政案件由民事审判系统的法院管辖。并且，民事审判系统法院的郡法院有对行政案件的管辖权，行政案件的审理法院实际上是三级，即第一审案件由高等法院的王座分院管辖，第二审案件由上诉法院的民事庭管辖，第三审案件由上议院管辖。

由于英国保留了传统的特权令状形式，其行政诉讼程序比较复杂。1983 年英国制定了《司法法》，对过往法院使用的基于英王特权而对官吏发布的各种命令的特权状的程序进行了简化。简化后的特权状，除人身保护状外，统称为特权令。

现在法院使用的特权令状有调卷令、禁止令、执行令和人身保护状。

1977年，英国的《最高法院法》对行政诉讼程序作了重大修改，规定了统一的行政诉讼程序规则，统称为司法审查程序。司法审查程序适用于人身保护状、提审令、禁止令、执行令、阻止令和确认判决等救济手段，并且明确规定了每种救济手段的适用范围和方式。

五 英国行政诉讼的特征

根据学者的归纳总结，英国司法审查制度具有如下基本特点：[66]

第一，不存在独立的行政诉讼法律体系。由于英国是普通法的发源地，没有独立的行政法体系，公民和政府之间的关系同公民之间的关系一样，受相同的法律规范，由相同法院系统管辖。

第二，由普通法院负责司法审查。由于英国人奉行法律面前人人平等的法治观念，所有的人，包括政府均受相同的法律支配，诉讼案件也由有管辖权的普通法院管辖，所以认为没有建立行政法院的必要。

第三，司法救济与行政救济两种制度并存，行政裁判所作为普通法院解决行政争议的机构而存在，普通法院作为行政诉讼的主要受理机构，对其他行政诉讼受理机构的裁决享有最终裁决权。

第四，实行判例制度。判例制度是普通法系的重要特征，行政诉讼也不例外。正如有的学者所指出：“如果从英国法律体系中抽出成文法，该体系仍能自成一体，但是若抽出判例法，该体系就失去基本原则，成为一堆支离破碎的东西了。”[67]

第五，在审查依据上，以越权无效原则为依据；在法律适用上，对行政案件的审理以适用普通法为原则，以适用特别法则为例外。

第六，诉讼程序较为复杂，受案范围十分广泛。

六 英国的诉讼外救济

在英国，对行政权力的救济除诉讼方式外，还有议会救济、议会行政监察专员救济、部长救济和行政裁判所救济等方式。

（一）议会救济

在英国公民认为自己受到行政行为侵害时，可以通过本选区的议员促使部长注意，也可以由议员在议会活动时提出质问或提议辩论。对于重大问题，议会还可以通过决议成立调查法庭，为当事人提供救济。

（二）议会行政监察专员救济

议会行政监察专员是英国法律中为当事人提供的另外一种诉讼外救济手段，适用于不是由于违法的行政行为，而是由于不良的行政行为所产生的损害。但根据英国法律规定，公民不能向议会监察专员申请，必须通过议员转递申请。

（三）部长救济

公民认为自己的权利受到行政机关侵害时，有权向部长提出申诉。按照英国法律，申诉不是公民的当然权利，只有法律有明确规定时才能向部长申请。实践中，法律规定向部长的申诉，往往规定部长可以就地方政府决定的事实方面、法律方面或者决定是否妥当进行全面考量，有权变更地方政府的决定。

（四）行政裁判所救济

行政裁判所，是指在普通法院之外，由法律规定设立的，专门解决行政争议的特别的裁判机构。行政裁判所是英国特有的一种行政救济制度，是普通法院受理行政诉讼的辅助机构。英国以普通法院解决行政争议为原则，但由于行政争议的广泛性和专业性使普通法院无法有效地解决行政争议。在19 世纪末20 世纪初，特别是第二次世界大战之后，英国设置了许多常设性的行政裁判所。行政裁判所不属于法院系统，在组织上和行政机关有关联，但活动上保持独立的性质。

通常而言，行政裁判所所解决的是行政争议，但并不仅限于行政争议。有些纠纷虽然产生于平等地位的双方当事人之间，如出租人和承租人之间因房屋租赁引起的纠纷，虽然不是行政争议，但因这些纠纷与国家的社会政策有关，因此，还是将这些纠纷交给行政裁判所解决。[68]

1992年英国制定了《行政裁判所与公开调查法》，对行政裁判所作了基本的规范。根据该法的规定，某些裁判所的主席必须由相关部长在一个由人们认可的候选人名单中挑选，但是最近的立法则要求所有的行政裁判所成员都由大法官任命。所有的行政裁判所都有义务依当事人的请求，在作出决定或者公布决定之前说明其决定的理由。[69]