第二节 德国行政诉讼制度
“德国可能是世界上最早建立独立行政法院制度的国家。”[15] 在德国，行政诉讼是指公民等对政府的行政行为不服，向行政法院起诉并寻求司法救济的诉讼法律制度。
一 德国行政诉讼的历史[16]
德国行政诉讼发展可以分为三个时期：第一个时期是神圣罗马帝国法院司法时期；第二个时期是行政司法或行政裁判时期；第三个时期是司法的行政审判时期，即战后的国家行政诉讼时期。
德国实质意义上的行政诉讼，可以追溯到1495 年成立的神圣罗马帝国法院和1501年成立的帝国枢密院。负责受理人民因领主滥用统治权的公法事件，即对领主的公法行为的审理。1806 年神圣罗马帝国瓦解，法院亦随之消灭。此时为行政诉讼的萌芽时期，但行政诉讼与民事诉讼不分，没有独立的行政法院、法官及诉讼程序。[17]
德国行政法院建立的目的在于解决行政审判的专业性要求和他们对侵权学说的理解。侵权学说首先确保了法律对司法以外的行政的控制，从而与此相关的依法治国的要求也得到了进一步的发展。[18] 受法国的影响，早在1808年，德国的巴伐利亚邦效仿法国，由作为行政机关的枢密院受理和裁判行政事务方面的纠纷案，并在19世纪下半叶正式建立了行政法院。之前，就行政审判机构的设立模式问题，德国曾出现过激烈的争论，即司法国家思想和行政国家主义之争。德国著名的法学家奥托·贝尔（Otto Bahr）和鲁道夫·冯·格奈斯特（Rudolf von Gneist）为两种观点的代表者。以贝尔为代表的一派主张司法国家的观点，“赞成通过普通司法机构保护个人的权利”，[19] 认为司法与行政应当分离，行政必须接受司法审判，行政事件应当由司法机关裁判，即由普通法院的法官审理案件。而以格奈斯特为代表的一派则主张行政国家主义的观点，认为应当严格区分国家与社会的关系，普通法院不适合控制行政，行政事件应由专门的行政法院来裁判，只有独立的行政法院才能公正地审查行政机关的行为，同时也能够审查行政机关的自由裁量行为，从而防止司法（系指普通法院）干预行政的危险。争议与交锋的结果，最终是以格奈斯特为代表的一派占有绝对优势，从而直接影响和推动了德国各邦行政法院的建立和行政法与行政诉讼制度的发展。[20] 1849 年的《法兰克福帝国宪法》明确规定行政司法，所有行政诉讼案件均由法院裁判，即普通法院裁判。19世纪后半叶，德意志各邦开始相继设立高等行政法院。1863年，巴登邦建立了一个独立的高等行政法院，这是德国第一个独立的高等行政法院。随后，先后有黑森、奥地利、符腾堡、巴伐利亚、普鲁士、安哈特、勃劳森、奥尔登堡、吕贝克、汉堡和布莱梅等邦，相继设置了行政法院，但全国范围内并没有建立起全联邦统一的行政法院。1871 年普鲁士统一德国，4 月14 日通过了《德意志帝国宪法》。1872年至1875 年，普鲁士创立了一个独立的行政法院体系，其设置的县委员会为初等行政法院、地区委员会为中等行政法院、普鲁士高等行政法院为最高行政法院。
德国行政法院成立之初，关于行政法院的功能有两种基本方案，即所谓的“北德方案”和“南德方案”。“北德方案”以格奈斯特的理论为基础，认为行政诉讼系行政内部行政行为的审理，本质上属于行政行为，所以应当设立与普通法院不同的法院，即应当设立一种从属于行政机关的机构，通过类似于司法的程序来对行政进行控制。行政法院的任务在于确保行政的合法性，即应当“建立独立的行政法院，以避免国家为它的权力行为像公民一样受到普通法院的审判——这真是一个令保守者都感到惊诧的观念”。[21]“南德方案”认为，行政诉讼与行政机关的其他行为在本质上有区别，应当把行政法院定位为在行政法领域进行独立司法活动的法院，其功能在于对个人因其主体权利受到侵害而提供法律保护，[22] 即在普通法院之外另设行政法院，并非要维护行政权的独立性，以免司法权的支配，而是行政诉讼具有专门性与技术性，非普通法院法官所能胜任。[23] 很显然，德国最终接受的是“南德方案”。
1919年《魏玛宪法》在一百零七条中规定，联邦与各邦为保护个人对付行政官署的违法处分或命令，应依法律设置行政法院。1926 年联邦德国政府曾经提出设置联邦行政法院的法律草案，但胎死腹中。在纳粹统治时期，1934 年颁布《司法引导法》规定，设立帝国行政法院，并将普鲁士高等行政法院并入帝国行政法院。1939年希特勒颁布行政简化令，解散了各州的一、二审诉讼机关，多数州的高等行政法院也陷入停顿，行政法院处于半瘫痪状态。1941 年5 月1日，为了处理战争赔偿事务，在1934 年帝国行政法院的基础上，德国在柏林设立了联邦行政法院，但之后因1945年德国战败被终止。1946年战后德国根据联军管制委员会颁布的第36号法律恢复各个占领区及柏林的行政诉讼，但各占领区的行政诉讼制度并不一致。[24] 1952年9月，德国根据1949年5月23日生效的《德意志联邦共和国基本法》第九十四条、第九十五条规定，[25] 在柏林设置了联邦行政法院，其行政法院组织设置才趋于统一。1960 年4 月1 日的《行政法院法》进一步完善了德国行政法院制度。值得一提的是，德国建立行政法院虽然是受法国的影响，但其并没有完全照搬法国的做法，而是对法国的行政法院制度有所改进。
二 德国行政法院的组织体系[26]
在司法体制上，德国与法国都实行双轨制，即普通法院之外设立独立且自成体系的行政法院，行政案件由专门法院审理，普通法院无权管辖行政案件。但德国的行政法院属于司法机关，与一般法院（民事法院和刑事法院）、劳动法院、财政法院和社会法院一起构成德国的普通司法体制。德国行政法院产生的主要法律依据有三，即1919 年的《魏玛宪法》、1949 年的《德意志联邦共和国基本法》、和1960年的《行政法院法》。《魏玛宪法》是国家设立联邦行政法院的第一个宪法性依据，明确规定联邦及各州都应当依据法律成立行政法院；《德意志联邦共和国基本法》[27] 促使德国内行政诉讼制度的普遍建立，并且明确规定行政法院在性质上属于司法机关，使行政法院在性质上到底属于行政机关，还是属于司法机关的争论得到了终结；《行政法院法》是德国建立统一行政诉讼制度和行政法院体系的依据。
根据《行政法院法》的规定，行政法院是五种法院体系[28]的一部分，主要审理行政机关侵犯公民合法权益的案件，实行复议前置，有独立的组织。
德国行政法院由初等行政法院、高等行政法院和联邦行政法院组成。目前各级行政法院共52所。
根据各州大小，设立初等行政法院的数量有所不同。初等行政法院由1名院长和若干职业法官和相等数量的名誉法官组成。初等法院成立若干合议庭，分别负责处理特定的诉讼。每个合议庭由3名职业法官和2名名誉法官组成，合议庭成员组成和受案范围在年初确定之后在本年度内不得随意更改，以保证处理案件的专业化以及平等对待同类型的一切当事人。
每个州设立一个高等行政法院，共16 所；高等行政法院由1 名院长、若干合议庭庭长和其他行政法官组成。合议庭由2名职业法官和2名名誉法官组成或者只由3名职业法官组成。
联邦行政法院是行政法院的最高审级，设在柏林。联邦行政法院的成员和高等行政法院相同，合议庭由5名职业法官组成。
高等行政法院和联邦行政法院可以设立大合议庭，由院长和其他6名任期2年以上的法官组成，以审理重大法律问题。
三 德国行政诉讼的受案范围
德国行政诉讼法采用排除的方式确定行政法院的受案范围。根据规定，所有非宪法性公法争议，只要联邦法律没有明确规定由财政法院、社会法院、普通法院等其他法院受理，则由行政法院受理。部分抽象行政行为和机关内部人事管理行为也属于行政诉讼的受案范围。[29]“概言之，德国确定行政诉讼受案范围的基本模式是：以宪法上的概括式规定确定所有公法争议均可以诉讼至法院，以《行政法法院法》上的概括规定和其他特别法上的列举式规定相结合的方式确定具体受理法院。只要公权力的行使有可能会损害到个人权利，就可以对之提起行政诉讼，而不论《行政法院》中是否对此作出了明文规定。”[30]
四 德国行政诉讼的类型
根据德国《行政法院法》的规定，德国的行政诉讼有三种基本类型，即撤销之诉、强制履行之诉和确认之诉。
撤销之诉，是指公民提起诉讼请求行政法院撤销一个行政行为的诉讼。提起撤销之诉的前提是被诉的行政行为必须是已经作出但尚未完成的，原告主张该行政行为侵犯了自己的权利，并且经过行政复议已经取得成果，在一个月内提起诉讼。
强制履行之诉，是指针对行政机关拒不履行法定义务而提起的诉讼。强制履行之诉的目的是要求行政法院判令行政机关履行某种法定义务。
确认之诉，是指原告要求确认一个种行政法律关系是否存在，或者确认行政行为无效的行政诉讼。确认之诉的作用是对原告已经存在的权利的保障，判决没有给付的内容的诉讼。[31]
五 德国行政诉讼的审级制度
德国行政法院分为三级，即初等行政法院、高等行政法院和联邦行政法院。
行政法院实行三级审判制，即：初等行政法院受理了绝大多数案件；高等行政法院主要是上诉法院，受理不服初等行政法院判决和裁定的上诉和申诉案件，同时也受理部分初审案件；联邦行政法院主要受理不服高等行政法院判决的案件，同时也受理部分初审案件。行政案件上诉原则上要经上一级法院同意，但对于高等行政法院不准上诉的初等行政法院一审案，公民可直接上诉到联邦行政法院。
德国实行审级不封顶原则，即如果当事人在初等行政法院起诉，可以上诉到高等行政法院；对高等行政法院的判决不服，又可以上诉至联邦行政法院；如果一审案件由高等行政法院审理，当事人不服只能上诉到联邦行政法院；如果一审由联邦行政法院审理，当事人不服就不能再上诉。可见，德国行政诉讼存在一审终审、二审终审和三审终审的情况。[32]
六 德国行政诉讼的特点
从目前情况来看，德国行政诉讼制度中具有自身特点的法律制度包括：
一是行政法院司法化。根据德国《行政法院法》的规定，行政审判权由与行政机关相互独立，并与行政机关分离的行政法院行使。行政法院是普通法院体系中的一种，属于司法机关而非行政机关，行政法院不得行使任何行政职权，行政机关的议员和行政机关的官员都不得担任行政法院的法官。
二是独任法官制度。根据德国《行政法院法》规定，在下列情况下，法庭一般应将诉讼指定其成员之一独任法官决定：（1）未显示案件中存在法律上或事实上的困难；（2）案件不具有基本原则上的意义。[33]
三是公益代表人制度。德国非常重视对公共利益的保护，在《行政法院法》中专门对公益代表人作出了规定，确立了行政诉讼公益代表人制度。公益代表人在行政诉讼中是作为参加人参加的，为保护公共利益，可以依法提起诉讼。德国在联邦行政法院中设有1名检察官。为维护公共利益，该检察官可以参与在联邦行政法院中的任何诉讼，但不包括纪律惩戒审判庭的案件以及军事审判庭的案件。该联邦行政法院的检察官只听命于联邦政府。在高等行政法院及初等行政法院内各设一名公益代表人，州或州机关可就一般或特定案件授权于该代表人。
四是规范审查制度。根据德国《行政法院法》第四十七条规定，[34] 高等行政法院在规范审查中具有管辖权。高等行政法院在其审判管辖范围内根据申请，对下列事宜的有效性作出判决：（1）按照建筑法典的规定颁布的规章，以及根据《建筑法典》第二百四十六条第二款规定颁布的法规；（2）其他在位阶上属州法律以下的法规，只要该法规是由州法律予以规定。任何自然人、法人因法规或其适用而遭受损害，或在可预见时间将遭受损害，可提起针对法规的审查申请，行政机关也可以提起该申请。
五是法庭和解制度。根据德国《行政法院法》第一百零六条规定，[35] 只要参加人对和解的标的有处分权，为完全或部分终结诉讼，参加人可在法院作出笔录，或在指定或委派的法官面前作出笔录以达成和解。
六是审级不封顶制度。从审级上说，德国行政审判实行不封顶的原则，并设置了具有特色的上诉与重审并列的诉讼规则。[36]
七是言词审理制度。在审理中，主审法官应当就争议的事实与法律问题与参加人讨论，参加人提出自己的主张并说明理由，除法律另有规定外，行政法院必须以言词审理的结果作出裁判。言词审理的期限一旦确定，应当在两个星期前传唤诉讼参加人，传唤时应当说明诉讼参加人制度不影响案件的审理与判决。
八是审问式诉讼制度。德国行政诉讼实行审问式，行政法院的责任是调查事实，不受当事人双方提出的抗辩和证据的约束。行政法院可以要求当事人双方结束和改正抗辩，提出行政法院认为一个正确的判决所必需的证据和证人。在该程序中，行政法院的法官不是消极的仲裁人，而是一个主动的组织者。[37]
七 德国的诉讼外救济制度
在德国，行政救济除行政诉讼之外，还有行政申诉制度。
行政申诉，是指行政相对人控告行政主体行政行为的一种制度，其范围超越复议，但不包括行政诉讼。[38]
德国行政申诉的受理机关，是作出行政行为的行政机关的主管机关和议会的相关机构。议会受理行政申诉的制度被称为狭义的行政申诉制度，其处理案件的机构是申诉委员会。作出行政行为的行政机关的主管机关受理行政申诉制度被称为异议审查制度，包括声明异议[39]和行政复议。