第二章 流域水资源公共治理的地方政府协同机制缘起及类型：基于制度视界
根据国家统计局数据，从1978年到2017年，我国国内生产总值按不变价计算增长33.5倍，年均增长9.5%，平均每8年翻一番，远高于同期世界经济2.9%左右的年均增速，在全球各主要经济体中名列前茅[1]。尽管如此，由于总体发展质量偏低，过快的粗放增长与环境保护之间难免形成悖反关系。进入经济新常态以来，这一问题愈发凸显。据《BP世界能源统计年鉴2016》数据，中国每创造1亿美元GDP，需要消耗约2.9万吨油当量，这一数值是美国的2.1倍，德国的3倍，日本的3.1倍。现阶段，中国能效水平世界排名第73位，不仅远远落后于欧美等OECD国家，甚至还落后于印度、墨西哥、巴西等同类发展中国家。粗放的能源利用模式给中国带来了严重的环境污染问题。目前，中国的SO2污染、CO2污染与细颗粒物污染均位列全球第一位[2]。
针对最先暴露、最为常见的环境公害物品——流域水环境问题，“九五”伊始，中央政府就开始集中力量针对“三河三湖”等重点流域作出整治，进入“十三五”以来，更是祭出“组合铁拳”。国务院及其有关部门先后制定《水污染防治行动计划》（“水十条”）、《“十三五”生态环境保护规划》《全国生态保护“十三五”规划纲要》《耕地草原河湖休养生息规划》，印发《生态环境监测网络建设方案》，与31个省区市签订水污染防治目标责任书，引入环保督察巡视制度……这些举措逐步显现效果。但正如有学者剖析，“十三五”期间水污染防治工作仍然十分艰巨。从空间上看，大江大河总体水质明显改善，但与群众生活关系密切的支流改善不明显甚至恶化；从类型上看，全国水质呈总体改善趋势，但部分良好水体有所恶化，部分水体仍为劣V类；从问题来看，产业结构偏重、空间布局不合理等因素导致环境风险高、水污染事件频发[3]。除此之外，随着经济社会的快速发展，流域内各省市竞相开发利用水资源，水资源开发利用程度也已大大超过了流域水资源承载能力。各大流域中，海河流域这一问题尤其突出，负载超过25座大中型城市（含北京、天津两个特大型城市以及规划建设中的雄安新区）、人口众多的海河流域以不足全国1.3%的水资源量承担着全国11%的耕地面积，工业用水、生活用水和灌溉用水短缺问题均十分严峻。海河流域省际边界包括晋冀、晋豫、冀豫、冀鲁、鲁豫、京冀、京津、津冀、晋蒙、冀蒙、冀辽11条边界，流域面积大于100平方千米的跨省河流共有94条，上下游、左右岸之间以及各项涉水事业之间关系错综复杂。海河流域现已成为我国七大流域中水资源开发程度最高、水污染问题最为严重、省际水事纠纷多发地区之一。当然，用水紧张与用水矛盾所致密集跨界水事纠纷，在黄河、黑河等其他重要流域同样不同程度地显现。
以上情况，背后的症结及出路何在？现有工农业技术的落后，当然是造成水资源污染的重要原因，而近年来先进生物技术运用于治水，也确有其明显成效。是故，技术层面的努力，包括改进工农业生产技术水平、提高用水效率等，是治水工作应高度重视与加强的方面。然而以水资源短缺问题而论，“长期以来，水利工程被视为解决水短缺以及合理配置水资源的重要之道。表面上看，技术工程是中性的，能够通过‘开源’增加水资源的供应量来解决水短缺问题。但值得反思的是，技术开源开的是‘谁’的源，满足的又是‘谁’的水短缺需求……水利工程对水资源的重新配置实质也是对水权的重新定义和分配”[4]，这就必然涉及水资源管理体制的问题；再从水污染治理来说，治水实践历来显示的一个深刻道理也是“治水先治岸，治岸先治人，治人先治官”，若缺乏水管理体制层面的系统调理，从而难以协调地方政府及其官员的行为，则治水不免停留于“治标”，无以“治本”取得长效。
因此可以认为，求解流域跨界水污染与用水矛盾，“关键不在于工程技术环节，而在于相关政府间的协调与合作”[5]。本章以下详细阐述。