第一节 背景溯源：“指标下压”型公共环境管理模式

20世纪30—70年代在工业化国家发生的数起大的公害事件，促成环境权概念的形成，并被列为第三代权利的重要内容。我国对于环境权尚未在宪法中明文确认，但是一些法律文件以及司法裁判已经对其予以承认和保护，环境权在我国属于生成中的权利^[6]。其所指向的规范与调节对象乃是破坏环境的各类行为，这类行为在我国20世纪70年代开始即已获得关注和重视，1973年我国国务院层面成立环境保护领导小组办公室，可以视为中国环境管理体制形成的开端，水环境治理工作自此进入正式化、正规化阶段。但若从广义上，将水环境治理理解为水资源环境的有序开发和保护，亦即既包括水污染防治，也包括水资源分配，则中国水环境管理体制的萌芽可以追溯至原始社会末期。传说中的“大禹治水”不妨看作中国水环境管理体制的滥觞，其最终结果是促进了统一的夏朝王权的建立。水利与权力在中国历史上第一次建立内在逻辑联系，并对于后世中国政治发展产生深远影响：不仅在漫长的王朝更替历程中，逐渐形成了魏特夫所说的“治水社会”与东方专制主义的密切互动（如“导论”中所析）；1949年新中国成立以来，治水与高度集权的（中央计划）体制仍然呈现唇齿相依、相互强化的关系。即便改革开放以来启动了分权式改革，其中也包括水资源环境管理不断强化分权因素，例如在水资源分配中重视用水户协会的作用、引入市场化机制进行跨地区水资源调配等，然而，无论是水资源分配，还是水污染治理，仍根深蒂固地体现出集权管理，本书将改革以来一度盛行、目前也仅在改革与调整过程中的集权取向的环境管理体制概括为“指标下压”型模式^[7]。其集权取向不仅继承了历史上“水利社会”的“基因”，还进一步体现出对于新中国成立后计划体制的“路径依赖”，由于其集权的本质规定性与诉求，针对水环境、大气环境等管理，长于效率，尤其在短时期内可以较明显地改观水资源形势，然则也引发诸多问题，尤其是政府内外各种协调机制的缺失，导致水资源环境、大气环境等治理面临着难以摆脱的结构性失灵。“指标下压”型环境管理模式主要特征列举如下。

一 环境指标的压力型管理与动员型管理

此为“指标下压”型环境管理模式的核心特征，“指标下压”型环境管理其他特征均由其进一步推演而成（见图2-1）。所谓压力型管理，实际上也不单单存在于环保领域，同样存在于政府工作的其他各个领域。其可以理解为，改革开放以来，由中央政府掌握的财政权和人事权逐级下放，以调动地方政府积极性，同时保留中央给地方规定的各项计划指标，以控制和监督地方政府努力完成这些指标，如此形成压力型管理：由于层层下达给各级政府的计划指标，其完成情况伴随各种惩戒性措施，尤其重点指标未能实现，就会被“一票否决”，视其全年工作成绩为零，不得给予各种先进称号和奖励，因此各级政府就在这种评价体系的压力下运行^[8]。

图2-1

压力型管理实质即为集权取向的目标考核制度，中央政府单方面订立视同“政治任务”的各项工作指标，之后分解给各省市，再依次分解到每一级地方政府。这些指标除了关键的GDP指标、计划生育指标、维稳取向的社会管理指标外，还包括水资源环境、大气环境、节能减排等方面的环境资源管理指标。近些年来，环境指标逐渐增多、趋重，以水污染防治来说，2015年国务院印发的《水污染防治行动计划》中就提到，要选择对水环境质量有突出影响的总氮、总磷等指标，研究纳入流域、区域污染物排放总量控制约束性指标体系。这就意味着，相比“十二五”，地方政府继化学需氧量、氨氮之后还须进一步关注总磷和总氮指标^[9]；水资源管理指标也明显收紧，水利部和国家发展改革委联合发布的《“十三五”水资源消耗总量和强度双控行动方案》提出，到2020年，全国年用水总量控制在6700亿立方米以内，万元国内生产总值用水量、万元工业增加值用水量分别比2015年下降23%和20%，农田灌溉水有效利用系数提高到0.55以上，据悉，这是我国首次发布水资源消耗总量和强度双控的整体方案^[10]。

压力型环境管理以指标为手段，简洁明了，操作性强，便于上级抓住重点考核下级，亦便于下级掌握重点开展工作；指标以量化形式呈现，亦显其有公正性、科学性可言。除此之外，压力型管理一定程度上在集权和分权之间取得了平衡，中央负责订立指标和作出考核，而指标如何实现，给予地方更多明示或默许的选择权。但压力型环境管理所显现的问题也恰恰在于指标本身。

首先，指标有软硬之分。很长时间内硬指标为关系官员升迁、完不成可能遭致“一票否决”的GDP、财政收入、社会治安以及计划生育等指标，官员日常工作往往倾心于这些方面；环境指标则基本上属于“软指标”，对于官员仕途去留仅起参考作用，甚至还可能起反作用，曾有一项跨国联合研究就发现，一个中国地市政府环保投资占当地的比例每升高0.36%，市委书记升迁机会便会下降8.5%^[11]；《中国环境报》2014年亦曾发文披露，近20年来全国有99位省级环保厅局长先后卸任，其中真正意义上官升一级、由正厅级到副省级的只有1位，仅相当于1%；26位转任其他部门或交流到地市，占26%；其余70%以上到人大、政协、非政府组织等岗位继续工作，直至退休。由此可以得出结论——环保干部几无上升空间^[12]。2015年，西南某省环保厅长，面对媒体就公开表露：“我认为在环保厅长这个岗位，几乎没有上升空间。如果你特别追求仕途的进步，最需要做的就是赶快离开环保局。”^[13]

因此环境保护工作的意义尽管不言而喻，但实际上却难以为各级官员所重视。而这另外一层原因则是由于“补救环境伤害的昂贵措施，通常在政治上都不具有吸引力，因为后者顶多是在很久以后才能得到回报”^[14]。相对而言，追求GDP指标则可以立竿见影，为地方官员带来各种政治收益。就这一暗含的道理，环保部一位官员就曾向媒体发表感慨：“在长期以来简单粗暴的发展模式和官员考评机制影响下，‘发展’和‘环保’经常被很‘现实’地列为一对反义词。但其实，环保和发展本身并不矛盾，只是当应试教育只以数理化分数来决定学生前途的时候，你再怎么去跟家长谈素质教育也只是美丽的神话了。”

其次，指标尽管由上级单方面设定，但在常态环境管理下，下级官员拥有一定的讨价还价的空间，可以与上级展开序贯博弈，软化压力型管理的指标控制力。在上级下达环保指标和要求后，只要时间容许，下级官员首先可能采取正式谈判博弈，此即借助合法性和“合乎情理”的逻辑通过正式程序，发去正式文本，与上级谈判，诉说已经付出的各种努力，以及难处，请求降低指标；正式博弈有可能奏效，但大多是一次性博弈，上级或接受或拒绝，谈判就此结束。为使谈判更有意义和效率，下级有动力在正式谈判博弈之外与上级展开非正式谈判博弈，此即下级动用各种非正式社会关系，将一次性的正式谈判博弈软化为与上级的“轮流出价博弈”，利于弱化上级的可置信威胁，以及拖延时间^[15]。

不过，一旦某一时期来自高层或外部的压力骤然加大，上下级部门紧密捆绑时，上级就可能将常态的压力型管理变为非常态的高密度压力型管理——动员型管理。上级发布紧急动员指令和进行密集检查评估，在此情形下，下级对于上级各种要求规定极其敏感，全力以赴做出应对，无论是正式还是非正式的谈判余地大大压缩了^[16]。这是否意味着动员体制更能实现上级环保政策意图？诚然，在生态管理中，其短期效果已被实践一再证明，但其成本十分高昂，短期内需要投入大量的资源（密集的人财物资源、注意力资源、其他工作被干扰或中断的代价），因而难以长久。例如几年前，借助举办亚运之机，广州曾大力整治城区河涌，在2009年至2010年6月底，投入486.15亿元进行污水治理和河涌综合整治工程，平均1天花费1个亿，只为保证在2010年6月30日之前全市水环境出现根本性好转。然而这种短期密集投入的动员型治水却并未取得长效，2014年底广州市水务局数据披露，广州市16条河流（涌）中仅珠江西航道、前航道、白坭河3条水质可维持在Ⅳ类至Ⅴ类之间，花地河为Ⅴ类，流溪河上游从化太平断面水质为Ⅲ类，其余包括石井河等在内的10条河涌水体仍为劣Ⅴ类。水务局负责人坦承治水存在一些措施是临时性的、河涌截污不彻底、后期管理松懈等问题，导致部分河涌水质反弹^[17]。此外，从上下级博弈来分析，动员体制的吊诡还在于，当上级施加的压力过强时，下级有可能使用“弱者的武器”，作出“准退出”选择，此即采用非正式的、微妙的抵制方式，例如暗中调整、消极抵制，从而导致“集体无行动”^[18]，或者隐秘进行数字造假，又或者大张旗鼓地采取各种“表现型政治”手法，临时应付上级的环境指标考核。

二 环境指标的属地化管理和部门化管理

属地化行政逐级发包制是经济学者对中国自古以来央地关系的一种很有见地的概括^[19]。这一概念由“属地化管理”和“行政逐级发包制”二者组合而成。属地化管理是指平民百姓日常事务均服从隶属地政府管理，平民与其他政府的联系亦以隶属地政府为“接口”，与其他地域的联系则被严格限制。这一管理安排利于地方性事务的处理，以及控制流民，其在漫长历史上渐渐演化为管理常态，新中国成立至今仍予以承继，因其对于官方组织社会、稳定社会秩序同样极有意义。行政逐级发包制与属地化管理合二为一、相辅相成，此即从中央到地方把具体的经济、行政事务逐级发包给每个行政下级（属地），下级设立与上级的对口部门，实现“职责同构”，便于承接上级发包事务，为此既担负了无限责任，也在属地内被赋予巨大的自由裁量权。其隐含的逻辑是，中央政府既要依靠下级管理地方，又要监督下级行为，但在集权框架内避免不了信息约束和监督成本高昂的苦恼，发包制则可以在一定程度上节约中央政府的监督成本。

环境指标的压力型管理，换个角度来看，正是传统属地化行政逐级发包制在现时期的延续和植入。在这一制度中，“‘逐级’说明其集权的一面，因为权力是由中央向下发包的。‘发包’说明其分权的一面，中央有很多具体的事务管不了也不管”^[20]。环境指标压力型管理运行机理与其对应一致：环境指标逐级部署给每个地方政府，施以压力促其完成，这体现集权；同时又允许地方官员对于如何落实指标拥有相当程度的裁量权，这体现分权。属地化行政逐级发包制凝聚了数千年古人精妙的管理智慧，其在今天政府环保事项上演化为环境指标压力型管理，效力应予以肯定。但在市场经济下却衍生了另一些十分有害的后果。属地之间相互分割的传统习惯依然存在，形成区域公共管理学者所谓封闭性和割据性的“行政区行政”，发包制则另外凸显了辖区及其官员自主利益追求，进而导致在跨界环境问题治理上，互不配合、甚至让他方投入自己受益的“搭便车”行为逻辑盛行，造成以邻为壑乃至损人利己的负外部性现象大量衍生。例如民进上海市委的一项调研报告就揭示了这一问题，报告中严肃指出，作为上海市四大饮用水源之一的黄浦江上游，多年来水质始终处于不断恶化态势。环境监测数据表明，在黄浦江上游的污染源中，本地污染物排放影响约占20%，而来自江浙两省的污染物排放影响常年处于80%以上。调研报告直指黄浦江上游水源保护措施的落实，涉及江苏、浙江两省和上海市，为彻底有效地解决黄浦江水源地污染问题，亟须建立水源区域联合治理机制，开展长效的联合治污工作^[21]。不仅仅水污染治理环境指标的属地化管理导致跨界协调治理失灵，事实上，我国各流域水量分配同样采取了属地化管理，并且同样演现如是问题。具体而言，当前我国各流域制定水量分配方案时，多采取首先扣除河流生态环境水量后向流域内各省级行政区分配可利用水量，亦即采取了属地化管理原则，其实质是将权力和利益分配给了各行政区，而相应保护河流水质和生态环境水量的责任留给了各流域机构，这种责、权、利不统一使得流域内各行政区在退水时并未考虑河道内的水质情况，导致河流水环境恶化^[22]。

另一方面，环境指标属地化管理进一步又展演为指标的部门化管理。在很长时期内，对于软性环境指标的落实，地方政府通常视为防御性职能，底线逻辑在于“不出大事”；追求GDP指标则属于进取性职能，对于地方官员考核至关重要，因而地方政府往往督促各部门“倾巢出动”，“全民招商”。笔者几年前对浙江某市市直部门调研也发现，各部门乃至教育、卫生、工青妇均有或明或暗的招商引资的任务，一旦这方面成绩良好，部门领导仕途将更为顺利。环保指标的落实却非如此。由于和实现GDP指标存在张力，虽然环保需要发改、招商、企管、工商、水利、农业等多部门协作，地方政府宁愿将相关工作限于势单力薄的环保部门承担，使得环保指标的属地化管理进一步展现为部门化管理，不言而喻，环保部门无法协调平级多个部门行为。从GDP考量出发，地方政府亦要求环保部门放松管理企业尤其是一些纳税大户排污行为，一旦造成恶劣环境后果，则又名正言顺推出环保部门担责。与此同时，民众近年来对于大气、流域等方面的环境治理呼声强烈，基于对政府部门的直观理解，环保事务当由环保部门管，因此对于环保部门期待良多，批评激增；再者，由于主流意识形态转换和社会期望值加大，近年来中央环保部门屡屡以“环境风暴”形式，对于地方环保部门提出更高的工作要求；如此，地方环保部门就被置于中央、地方政府和民众三重压力之下，其现实行为选择通常体现为三者的集合解。事实上，在水资源管理方面，水利行政部门作为主责部门所面临的情形也大抵如此。由于整体上呈现水质、水量、水体、水生态等要素管理以及防洪、排涝、发电、航运、灌溉、渔业、工业用水、农业用水等功能性职权分别属于水利、环保、交通、农业、林业、建设、地矿等部门，政府内部的结构性分权形成了“管水量的不管水源、管水源的不管供水、管供水的不管排水、管排水的不管治污”的尴尬局面^[23]。

当然，这是否意味着三者压力总可以建立一种平衡解，兼容中央、民众和地方政府利益？这通常很难。以环境防治而言，中央环保部门对于地方环保部门通常仅有业务指导职能，形成有限的政治压力，民众对于地方环保部门则主要构成舆论压力，地方政府可以对环保部门直接发布行政命令，决定其人事任免和部门福利，形成环保部门强大的现实压力。前环保部副部长潘岳亦曾公开承认：地方保护主义下，地方环保局的地位最为尴尬，他们中有很多人坚持原则，但往往是“挺得住的站不住”。很多地方局长要通报当地的污染，居然只能给国家环保总局写匿名信^[24]。2016年“两会”期间，在谈到“十三五”规划纲要草案提出的省份以下环保机构监测监察执法垂直管理制度时，时任环保部部长陈吉宁就表示，现在实行的是以块为主的环保管理体制，这个体制面临很多难以克服的问题。一些地方政府重发展轻环保，发展硬环保软；有些地方的地方保护主义严重，干预环保监测监察执法^[25]。地方政府强大压力之下，亦很常见的是，地方环保部门选择“对污染企业睁只眼闭只眼，不担心会丢掉乌纱帽……我们的工作是做减法的，做得越多，领导越不满意”^[26]。环境指标交由环保部门实施部门化管理导致环保人员“夹心饼干”式履职状态，从曾任某县环保局监察执法大队长Z的一番话语中可以充分体会：

理论上，淘汰落后产能的事，不应该是环保部门的事，应该由经济主管部门比如发改委、经信委来做。但现实情况是，这些部门不可能来做这件事。这就造成了，环保执法原本无权直接关停企业，但却“越俎代庖”地以“不符合产业政策”为由，将这些污染企业认定为非法，并进行取缔。虽然在2014年湖南省的环境风险大排查中，Q县环保局被湖南省环保厅树立为优秀典型，但Z自己却认为，做了事，却未必能起到效果，让老百姓也不满，甚至还觉得“你们（环保干部）是不是和企业是一伙儿的”。

在新《环保法》正式实施之前，环保执法没有查封、扣押、按日记罚的权力。行政执法的流程非常漫长。接到举报后先去查实，下发“事先告知书”，这之后7天，再去下发“处罚决定书”，再过30天，才去申请“强制执行”。这类事情经常引起矛盾，需要各种协调。在这个过程中，公众会认为，举报后很长时间，工厂依然在冒黑烟，排污水。

执法大队遇到过这样的例子——所有程序走完了之后，突然发现企业已经换了人，摇身一变成了另一家企业，于是，整套程序又得再走一次。

“新的《环保法》开始实施之后，环保执法的程序简化一些了，可以查封、扣押，起到立竿见影的效果。权力更大了，但同时，责任也更大了。”Z有些担心：“可能更会将环保执法人员置于风口浪尖。严格执法的话，势必有人对你不满，但这时候如果纵容，自己就要进去了。”

这种纠结的心态，反映到现实中，使得环保干部往往成为得罪人、出力不讨好的代名词。今年初《中国青年报》的一个采访中，有官员就表示，宁愿降级，也不肯担任环保干部^[27]。

三 环境指标的下沉式管理与交易式管理

压力型环境指标管理虽然赋予每一行政层级以压力，但“上级压下级，一级压一级”，环境质量改善、生态文明建设的重担最终还是落在基层环保部门与水务部门肩上，此为环境指标的下沉式管理。以身处一线的基层环保人员来说，由于区隔了多个行政层级，中央政府的政策与指标压力对其而言仅属于间接压力；直接上级（县区领导）的压力对其而言则更有决定意义，比如有基层环保官员曾直抒胸臆，代表了很长时间内基层人员的真实心声：“权力是掌握在领导手中，人民给不了我们权力。得罪了百姓，他们顶多骂我们几句，得罪了上级领导，我们的前程就没有了。”^[28]由于上级领导对于经济发展高度重视，环保工作往往沦为二、三位的考虑，即便生态文明当前已为中央政府空前强调，地方领导已感受到巨大压力，对于环保工作不免有所敬畏，开始表现出积极姿态，尽管如此，现时期生态文明与经济发展和就业等方面的矛盾究竟如何调适，不少地方主政者仍处于艰辛的探索之中，鉴于此，基层环保执法人员也只能在执法工作中有所松弛，乃至有环保人员吐露心迹：“领导引进的项目、坚持要上的项目旨在发展地方经济，尽管有些是高污染、高耗水的造纸、化工、冶炼、采油和纺织印染等，可咱环保部门那点权力怎么能拦得住。咱们毕竟是寄人篱下，有多少领导干部的前程与这些污染企业挂着钩，咱不得不睁只眼闭只眼，明哲保身。”^[29]为顾全地方发展的“大局”，基层环保人员自身甚至会主动运用非正式网络与上级环保部门接触，了解更上级赴基层“突击式”检查的信息以便提前做出应对。基层环保人员直接与上级如此“共谋”行为，甚或“成为上下级政府甚至中央政府的‘共有常识’”^[30]。针对这一现象，有学者概括为基层官员的避责行为逻辑：“在一定自由裁量权空间内，基层行政人员象征性地遵从上级安排，却选择性地执行命令，以期满足上级要求的最低标准。与此同时，他们力图巧妙地避免直接与上级权威形成公开对抗，在表达懈怠意愿时规避了正面冲突带来的不利影响，并逐渐演化为一种无组织的集体行动。”^[31]

另一方面，从基层环保人员自身来说，其往往疏于环保管理，很大程度上也是由于缺乏可支配的执行资源。作为身处低阶的“街层官僚”，权力匮乏自不用说，人财物等执行资源也严重不足。1994年分税制改革以来，逐渐导致令基层尴尬的结果：中央和上级将财权上收，事权则不断下放，愈多出现“上级请客，下级买单”的现象。政治意趣在于，事权下放可以使得中央将政府管理可能引发的社会矛盾下移，将经济资源上收则可以增强对于地方的调控能力，概言之，可以起到“保护中央，保护政治”的效果。但也造成地方政府“巧妇难为无米之炊”：担负巨大公共责任，可资发展的资源却很稀缺，以至于“谋生式”行政异化为不发达地区基层政府日常运作的主要形式^[32]。在此情形下，分到基层环保部门手里的事业经费更是所剩无几。在一些地方，基层环保部门甚至成为财政预算“黑户”，一些本应由其支配的环境治理专项经费，亦时常被挪用于基层政府管理他途^[33]。

鉴于此，基层环保部门通常只有靠“自收自支”生存，这一方面导致镇村一级环保机构和人员配备不足，“农村环保普遍存在‘无机构、无人、无力’的状态，是环境保护的薄弱环节”^[34]，例如燃烧秸秆等大气污染行为一直缺乏人手管理；另一方面则易于造成环保执法行为的异化，乃至“以罚代管”、“养鱼执法”成为常态，出现如此怪象：污染企业“扎堆”的地方，环保部门衣食无忧；而污染企业被大量关停的地方，环保人员却连工资都发不出。河南某县环保局长就曾透露，“县环保局目前有157人，其中行政编制11人，财政全供事业编制24人，剩下的133人均为自收自支人员。他们吃什么？只能吃‘排污费’……如此，治污不过变成了一句敷衍民众的空话罢了”^[35]。

2015年1月，新《环保法》制订实施，被评为“史上最严”的一部“长牙齿”的法律，为我国环保事业开启了新的篇章。其最大亮点之一是强化了政府环境责任并建立起严格的责任追究机制，力图根治旧《环保法》中“重企业管制、轻政府规制”的弊病，体现出经济新常态下国家决策层理性平衡经济发展与环境保护关系的决心和理念^[36]。实施以来，成效显著，各级环保部门的执法手段与执法能力大为增加，新《环保法》支持下的公众监督、人大监督、行政监督、司法监督多元协同的监管体系亦逐渐形成并显示出巨大威力。中国人民大学2017年评估报告显示，2016年1—12月，全国移送涉嫌环境污染犯罪的案件总数为21738件，同比增长85%^[37]。透过这一数据，新《环保法》的实施效果可见一斑。尽管如此，“冰冻三尺非一日之寒”，有效突破地方权力部门和执法对象阻挠，根本上提升基层环保部门环保执行能力，仍有待时日。有分析就剖析了新《环保法》诸多实施困境，例如执法主体冗杂以致权力碎片化，相互间协调不足；违法行为处罚失衡，对于零散小企业监管不力、对于高行政级别的国企监管乏力^[38]。另一方面，环保地方财政投入不足仍是一个突出问题，从总体上看，每年都在增加，从961.23亿元增长到3740.90亿元，年均增长率达到20%。但中央转移支付是构成地方支出的重要部分，占据一半甚至近七成。2009—2014年地方环保年均支出净增额仅为117亿元，增长率仅为9.2%^[39]。

由此，基层环保工作虽有环境指标要求，事实上却造成一种交易式管理，“上紧下松”成为“指标下压”型环境指标管理的最终样态。交易式管理体现于对排污企业通常不过多干预，或者形成互相理解、互相关照的交易性默契，导致环境常规管理的失灵，即便对于被视为“环保钦差”的中央环保督察组，基层环保部门消极对待，乃至虚假整改、为排污企业打掩护的现象亦防不胜防、屡见不鲜。《人民日报》直率指出：“不可否认的是，在基层环保人当中，也存在一些让人失望的问题，必须引起重视、尽快解决。比如，有的环保干部对职责不管不顾，用喷雾炮、棉纱等干扰监测数据等。2018年，山东通报了11起生态环保领域不担当不作为的典型问题，其中有不少涉及基层环保人。”^[40]更有甚者，不少基层环保官员与辖区企业结成隐默的权钱交易关系。“环保部门掌握大量环保项目资金，有的企业和基层环保官员勾结，套取这些资金；有的环保官员通过向企业‘推荐使用’环保设备，收受设备供应商回扣；还有的则直接敲诈勒索企业。”^[41]“江苏省检察院公开发布的数据显示，2010年1月至2013年10月，该省检察机关共查办发生在环保领域的职务犯罪案件114人，其中贪污贿赂案件99人，渎职案件15人。受贿5万元以上、造成经济损失100万元以上的大案107人，县处级干部要案8人。”^[42]2014年以来，江苏某市纪委查办了环保系统“塌方式腐败”案件。市环保局原局长张某某、市环境监察局原局长王某某等3名县处级一把手，4名县区环保局一把手，18名市环保局中层干部，6名工作人员，共31人被立案调查，其中22人被判处刑罚，9人因行贿被追责。^[43]