第四节 研究意义与可能的创新之处
秦汉以来，“郡县制”推行导致行政区划的形成，“分而治之”的属地化管理模式成为历朝历代一以贯之的“治理术”。曹正汉将其形容为“中央治官、地方治民”[164]，一方面避免了中央与民众之间发生直接的利益冲突，分散了其执政风险；另一方面又实现了行政管理事务的地区分工处理，减轻了中央管理负担。尽管如此，亦由此衍生出一种闭合式的“行政区行政”的政府治理形态。从政府治理的社会背景来看，行政区行政适应了农业文明和工业社会的基本诉求，是封闭社会和自发秩序的产物；从政府治理的价值导向来看，行政区行政是以民族国家或国内地方政府的、明确的单位行政区域域限作为管理出发点的；从公共权力运行向度上看，行政区行政模式强调政府管理权力运行的单向性和闭合性；从治理机制上看，行政区行政惯用官僚制机制，排斥和拒绝市场、伙伴和自组织等多元机制[165]。
行政区行政适切传统社会下统治与治理的需要，彼时社会公共事务相对简单且很少溢出行政边界，因而国内某个行政区域内的政府能够在自己的管辖权内较为得心应手地去解决和处理其内部公共行政问题，生产和供给相应的公共物品与公共服务，而无须寻求外部支援和相互合作。但是当代全球化与市场经济的迅速发展，许多地区的“内部”社会公共问题与公共事务已变得越来越“外部化”和无界化，跨行政区划的区域公共问题逐渐凸显，已经远远超出“行政区行政”的能力域限，创新形成区域公共管理模式，推进府际合作，实现区域公共问题的跨界协同治理因此提上议事日程[166]。
流域归属于区域，是一类特殊的自然区域：是以河流为纽带，以水资源利用为核心的带状、多纬度的区域，整体性极强，关联度很高[167]。长期以来，行政区行政人为地将流域切块管理，地方政府间各以一己之私，参与流域水资源的争夺抑或破坏，使得流域自然属性与社会属性呈现深刻矛盾，“‘区域公共问题’引发的区域公共物品和区域外部性问题在流域治理领域表现得尤为突出”[168]。就流域的自然属性而言，理应采取区域公共管理向度的流域水资源综合管理模式，其主张打破行政区界线，从整个流域出发考虑效益和管理措施，无论是规划、工程还是具体的用水管理，都更加注重整体性和宏观性，并且不仅仅把水资源作为流域经济的支撑，着眼于流域经济效益，而是更注重流域水资源和生态系统的统一性与和谐性。相形之下，基于流域的社会属性所形成的流域行政区行政模式更注重于本区域的经济和社会效益，在管理内容上侧重其服务于本行政区的基础功能，决定了该模式具有管理范围局部性、管理事务具体性和僵化性等特点[169]。本书研究旨在分析如何通过机制与策略层面的有效设计，增进流域水资源公共治理的地方政府协同行为，最终研究志趣正是为了将区域公共管理理念及其在流域区对应的模式安排——流域水资源综合管理引入流域水资源公共治理过程中，从而尽可能规避行政区行政的消极影响，调和流域自然属性与社会属性的张力。
本书研究以协同为主线，不但体现主体属性，亦即在机制与策略层面研究如何增进地方政府间围绕水资源分配和水污染治理的协同行为；如上交代，同时也体现对象属性，力求将流域水资源分配和治理的地方政府间协同统筹作出分析，事实上，这也正是区域公共管理研究学者抑或流域水资源综合管理研究学者长期较为忽视的方面。流域水资源分配与水污染治理均需要越出流域地方政府行政区划，通过相互间协同来取得良好的治理绩效，亦即二者内在机理是一致的，完全可以合并作出分析。不但如此，二者内在也需要联系起来作出研究。一方面，流域上下游水分配不合理，乃至相互间形成无序的争抢行为，不但激化了地方政府间以及各自居民和市场主体间矛盾，导致在流域水污染治理方面的不合作，乃至相互报复，并且会造成流域总体超量取水，影响流域生态环境与平衡；另一方面，流域地方政府在水环境保护问题上难以达成合作，乃至争相做出破坏行为，从而同样会严重削弱水生态承载能力，导致水质性缺水，进而导致可利用水量的减少。也正缘于此，就管理层面而言，水量与水质体现水资源不可分离的两重属性，彼此紧密联系，水资源开发利用需要结合水质要求对水量做出分配，通过分析水质水量响应关系，实现对区域水量与水质的联合调控，可以达到水资源利用与水环境保护的两重效果[170]。有鉴于这一道理，本书研究流域地方政府协同机制，同样主张也必须将流域水分配和水环境治理结合起来进行。
自1944年布什提出“基础研究”和“应用研究”的二维区分以来，得到了学界的广泛认可。斯诺克斯进一步建构了二维四限来区分研究工作性质：波尔象限（高基础、低应用）寻求根本性的解释而不考虑实践应用。爱迪生象限则更关注对个人、团体和社会的直接有用的东西而非基础知识（高应用、低基础），巴斯德象限具有双高的特点——代表受应用驱动的基础研究。还有一个象限是实验室里为训练学者开展的那些研究，既不是为了获取新知识，也没有应用目的[171]。本书的研究更可以归为巴斯德象限，一方面从本书归属的公共管理的学科特点而言，当以研究实际问题为旨归。如果以威尔逊1887年发表的《行政学研究》作为标志，行政学已有逾130年的发展历史。脱胎于政治学母体，行政学逐步吸纳管理学、经济学、社会学、法学等学科的知识与分析工具，20世纪80年代以来逐渐演化为一门研究如何设计与提供公共服务和政府行政的具体工作的应用型学科——公共管理学。而就当代中国而言，在追求中华民族复兴的伟大历史征程中，国家治理现代化的巨大变迁需要富有生命力的创造性理论对其进行阐释与指引，尤其是作为应用性学科的中国公共管理学的理论贡献，“全面深化改革，国家治理现代化，依法治国，建设法治国家、法治政府和法治社会，决策的科学化民主化等，都迫切需要公共管理理论的指导及其知识的更广泛应用”[172]。现实来看，中国公共管理学坚持本土立场、问题导向的研究趋势近些年来也确已呈现。本书亦秉持这一立场，顺应流域治理现实需求，在研究取向上，努力实现理论分析与实践价值的统一，回应流域水环境和治理进程中涌现的府际跨界合作难题，并总结、提升实践中已有的创新性做法，争取为增进流域水资源公共治理的地方政府协同机制提出有操作性的对策意见。另一方面，本书亦具有进一步推进区域公共管理学科基础理论研究的决心。21世纪初以来，区域公共管理研究领域的开拓广获好评，被认为不仅弥补了区域科学研究的一大不足和缺憾，而且使公共管理研究内容注入了新鲜血液[173]，流域政府间合作相关研究导向的流域公共管理研究领域的拓展，则可以视为对区域公共管理的进一步演展和完善。毕竟，流域虽归属于区域，却是以流域水资源自然分布和流动串接而成的特殊的自然区域，所以流域公共管理与一般意义上的区域公共管理相比较，就将具有自身独特的命题和内涵，因此很有必要将其单独列出作为一个完整的学术单元加以研究。近年来，已有较多学者投身这一领域，取得了不少重要成果，研究视角不断从宏观步向微观，研究方法从定性走向定量与混合方法，本书继续在这一领域深耕，也将可以推动区域公共管理研究进一步发展和繁荣。