第三节 国内外相关研究综述
一 流域水资源公共治理的地方政府协同机制：国外经验与理论探索
（一）从“州际协定”到“流域水资源综合管理”：契约导向与制度重构
除却一些小微国家，在广土众民的国度里，由于受管理幅度限制，统治者直接治理民众并不现实，习惯性做法是，将全国切分为若干行政区域分而治之，但因此却渐至衍生出一种画地为牢的“行政区行政”模式[40]，例如自然一体的流域被人为地分段，归属于彼此存在边界的不同行政区管辖，造成流域水资源公共治理经常遭遇跨界协调失灵。
但严格来说，行政边界切分也只是问题的一个方面，以其为基础的流域各行政区利益的激烈竞争乃至陷入零和博弈才是根本问题所在。正如有学者指出，府际关系的实质，就是府际利益关系[41]，政府间的横向关系首先是利益关系[42]。因此也才可以理解，流域水资源公共治理难以实现跨界协调所致流域“公地悲剧”现象，这绝非现阶段我国所独有。工业化进程最早于发达国家启动，与之相契合的现代官僚制行政区划模式也随之先在发达国家形成，地方自治的流行体制安排亦使其地方政府利益边界同行政边界高度一致，由此，发达国家大多也曾经历这样一段时期：流域水资源争抢激烈，以致日渐枯竭；流域水污染持续加重，却鲜有人负责，到了20世纪六七十年代，北美五大湖区鱼类汞含量严重超标，带来致命危险；伊利湖因为污染过度，沦为死水一潭；俄亥俄州的凯霍加（Cuyahoga）河，由于污染竟然引燃了八次大火[43]。
在美国50个州中，仅有阿拉斯加、夏威夷和其他州不存在共享流域，因此，流域水资源公共治理就成为美国州际关系协调中的一个核心议题，可以说，没有其他州际问题能像州际流域水资源利用引发如此激烈的争吵和对抗[44]，究竟建构怎样的协同机制来寻求州际水资源争端的恰当解决？沃尔曼（Vollmann）曾指出，既定的行政文化，对公共官僚机构各种改革计划有着决定性影响[45]，美国行政文化恰恰显现联邦主义与反联邦主义的二元对立。前者代表着现代商业精神的、视行为主体为原子化的个体并以技术精英为中心的社会意象；后者则代表着以非中心化和合作主义原则为基础的有机社会意象[46]。如此，在二元行政文化驱使下，美国州际流域水资源公共治理呈现出两种政府间协同模式，一种是产生于“罗斯福新政”特定时期的田纳西流域治理模式，其可以概括为集权与商业型协同模式，核心特征为：以改善流域经济和州际共享经济收益为目标；流域管理机构对流域经济开发和社会发展具有广泛权力，其属于法定独立机构，仅对总统和国会负责[47]；另一种则是以科罗拉多流域水资源公共治理为代表、沿用更广的自治与法治型协同模式，包含“政府间协定”、“政府间协商”、“政府间调解”、“政府间仲裁”和“政府间诉讼”五种相互衔接的具体机制形式[48]，其中，州际协定居于主导性地位。其具有州法和合同性质，一旦参加了州际协定，各州就不能单方面随意修改或者撤销该协定，因协定对成员州所有公民均有约束力[49]。州际协定的核心目标是，在没有联邦政府强加控制或监控的条件下，提供解决跨州流域水资源环境问题的途径[50]。
州际协定由来已久，在州际流域水资源争端处理中一直发挥基础性作用，这体现出州权的自我敏感与彼此间的契约精神，并且也确乎应由州际协定发挥广阔作用，因为很多美国人相信，“像美国这么大一个国家，不可能所有的事情都由联邦政府有效率地处理”[51]。虽然如此，一些环境条件下，机会主义行为抑或“欺诈式自利”仍可能防不胜防，引入外部监督和制裁机制势所必然。[52]州际协定即是如此，若缺乏甚至一味排斥联邦权力和压力的外部介入，其实施过程亦可能会陷于崩溃，不仅如此，大型、复杂的流域资源水资源公共治理更须依赖联邦政府从外部给予财力支持，这样，当代美国州际流域水资源公共治理逐渐形成“一元体系下的多中心合作治理”，一元体系是指联邦统一监管，多元合作治理则意指流域横跨的诸州经由州际协定协同开展流域水资源环境治理，在新公共管理改革驱动下，多元合作治理近年来还通过“卓越的领导权”项目和开展水质交易等方式吸纳了企业、NGO等各种社会力量的加入[53]。
实际上，联邦为了实现对于流域水资源公共治理的领导权以及确立更高的标准，也愿意积极参与州际协定达成与实施的全过程，以及为州际流域水资源环境保护施以援手。方式之一是成为州际协定的发起成员之一或设立联邦与州的联合机构[54]，例如特拉华河流域委员会是第一个联邦与州联合成立的流域机构，它为联邦水资源环境管理部门和州部门开展互利合作搭建了平台；之二是州际协定实施或者权利义务的确认等引起的诉讼通常都在联邦最高法院进行；之三是为州际协定实施提供必要的立法、资金支持[55]。
州际协定及其所致力实现的州际协同行为，意味着一种跨越边界、脱嵌传统流域属地化管理的反行政取向。在加拿大，这种属地化管理极大地分散了流域管理责任，导致加拿大水政处于严重的碎片化状态[56]，唯一的出路是走向流域水资源综合管理（Integrated Water Resources Management，IWRM）。实际上，在全球化作用下，这一理念及其做法已然是当代世界各国的共同选择。联合国一份调查报告显示，截至2012年，对该项调查给予回应的134个成员国中，82%都已或正在实施IWRM[57]。广泛意义上，IWRM主张水资源—经济社会—生态环境的平衡、流域水资源开发多目标兼顾、实施全过程管理、各种管理手段综合运用、参与式治理、政府与市场力量相结合[58]。在各国尤其最早引入IWRM的发达国家流域水分配与治理进程中，这些主张均有轻有重地体现于相关制度安排。在英国，其泰晤士河综合管理与治理特别重视依法进行，并建立了统一的流域治理机构，按照水资源自然规律组织开发与利用河流；法国流域综合管理不但强调依法制定和实施流域规划，还特别强调“水议会”——流域水委员会的作用，该委员会由多种利益主体参与，从而兼顾了多方利益；日本以中央政府为主导，依循《河川法》建立了完备的流域水污染治理法律体系，强调流域水资源统一管理，在琵琶湖等流域公共治理进程中，自愿者亦广泛参与[59]；澳大利亚全境最大的墨累—达令流域管理先后经历了从州际自治与协商到国家统管并遵循联邦统一法律框架的变迁历程[60]。概览各国IWRM运行经验，最为突出的莫过于两点：一是实行流域统一规划与管理，建构与实施流域统一法律体系[61]；二是根据都柏林原则，推动管理部门、规划部门以及用水户共同参与和商定决策，达致利益平衡[62]。在全球化条件下，发达国家IWRM已有经验逐渐移植于非洲、南亚国家，但耐人寻味的是，收效甚微。非洲跨境河流往往受制于各国动荡的政治权力，难以协调实现IWRM所倡导的流域统一管理和开发；而在南亚，不仅法治精神的缺失阻缓了IWRM进程，亦由于流域不仅有其经济价值，另有着独特的宗教与审美价值，流域开发活动因此难以大张旗鼓地进行；并且不同于发达国家，南亚国家流域资源利益相关者，还包括无地农民，以及以采摘河畔野花售卖给宗教场所为生的穷人等。缘此，当IWRM理念施及于发展中国家时，还需考虑到这些特殊的利益相关者，但显然，这一问题一度未引起足够的重视[63]。
（二）分权参与型流域管理：“利益相关者参与”以至“自主治理”
确实，流域水资源公共治理系统本应采取一种混合治理模式，这种模式需要囊括各种直接或间接利益相关者在内的非政府行为主体对公共政策给予支持或表达需求，而且要参与管理计划的订立与实施[64]。惟其如此，才能实现政府在流域水环境决策上的合理性，兼顾各种利益诉求，实现多元利益相关者之间的长期信任与合作[65]。韦德纳（Weidner）通过研究三十多个国家生态治理及生态现代化，就发现生态治理能力强的国家大都引入了政府、NGO、企业和公民在内的多元利益相关者，由其良性互动形成多中心生态治理模式，成为应对流域水环境治理等生态事项复杂性的有效治理机制[66]。在有效沟通、包容、透明和制度化的前提下，由政府机构和NGO、公众共同合作的环境治理模式最有效果、最有效率[67]，因为政府、私营部门以及社会的合作可以将环境治理责任向多元主体转移，相应缓解单一政府主体的环境治理压力[68]。不仅如此，地方公众与各类社会主体协同参与流域水资源公共治理进程，另可以发挥公民呼吁的作用，亦即公民及其团体对于流域区地方政府纵容水资源消费负外部性行为提出批评和抗议，或以声音宣泄的选票力量对于地方政治领袖施加影响，进而利于促成流域水资源公共治理的地方政府间协同行为[69]。
除此之外，由于在今天流域跨界水资源冲突愈加复杂、尖锐，对于流域水资源公共治理决策的质量也提出了很高的要求，多元利益相关者尤其世代守护、依赖流域的原住民参与流域水资源环境决策与治理，还可以带来诸多地方性知识，弥补行政官员及专家智慧的不足。地方性知识作为实践知识，来自于对环境非常细致和敏锐的观察，在变异的、不确定的（许多事实是未知的）和特殊的背景下，相比书本知识或理性知识，其才是最重要的[70]。玛格丽特·艾尔和约翰·麦肯齐（Margaret Ayre & John Mackenzie）就强调，在科学规划与法治化管理居于主导地位的流域水资源治理语境下，作为一种与现代科学知识大异其趣的社会知识，原住民关于水资源用途与审美价值、分配原则及解决分歧的策略等地方性知识的运用与其水权益的公平行使密切相关，从而，流域水资源规划应该是两种知识系统互相认可、不断作用与转换的过程[71]。面对现代科学话语，那些旨在确立人与流域共生关系的地方性知识与传统水智慧，在当代流域水资源公共治理进程中仍应被珍视和尊重[72]。
也由此，特别要说到生活面向的小型流域，其可归属于埃莉诺笔下的公共池塘资源，这类资源由于非排他的消费特性导致拥挤效应，最易造成枯竭的危险。对此，埃莉诺批驳了两种号称“唯一”方案的“政策隐喻”：利维坦和私有化，前者主张“实行中央政府控制”，后者要求“创立私有产权制度”。这两种意见都“过于表浅”，中央控制方案的问题在于“没有可靠的信息，中央机构可能犯各种各样的错误”；产权私有方案不仅实践中难以操作，而且颠覆了公共池塘资源的公共性质。反观现实，“许多成功的公共池塘资源制度，冲破了僵化的分类，成为‘有私有特征’的制度和‘有公有特征’的制度的各种混合”[73]，不仅如此，通过对遍布多国、历时长久的案例观察，埃莉诺总结出另须重视的自主治理方案：“资源占用者设计了基本的操作规则，创立了各种组织去对他们的公共池塘资源进行操作管理，并按照他们自己以往在实施集体选择与宪法选择规则中的经验，随时修改他们的规则。”[74]但埃莉诺亦坦承，不认为自主治理“在任何意义上都是‘最优的’”[75]。其实施需要遵循一系列设计原则：“规定有权使用公共池塘资源的一组占用者；考虑公共池塘资源的特殊性质和公共池塘资源占用者所在社群的特殊性质；全部规则或至少部分规则由当地占用者设计；规则执行情况由对当地占用者负责的人进行监督；采用分级惩罚法对违规者进行制裁。”[76]
回到以上讨论，埃莉诺对于自主治理机制的发掘至少揭示，“制度供给的主体应当是‘一组当事人’，是公共资源的占有者、使用者。‘一组当事人’自主供给的制度才可能是有效的、可以长期存续的制度”[77]。针对小型流域等公共池塘资源即是，对其过度消费及所引发纷争作出有效治理的制度设计、运行与反馈均应吸纳各方面的利益相关者在内，在主体间交叉、反复博弈中凝聚不同性质与源流的智慧，以至形成基本制度框架并不断改善其品质，满足彼此利益亦分担彼此责任，进而促成与维系流域水资源环境共同体。事实上，将公共池塘资源放大到多个地方共享的流域，地方政府间围绕流域水资源公共治理所引发的跨界纠纷的解决也同样须如此，“为了提高透明度、落实责任和经费，所有的利益相关者都应当通过某种磋商程序来参与各种跨界水管理活动。规划活动因为具有战略性而特别重要。在跨界水管理的政策评估阶段也应当有不同类别的利益相关者参与”[78]，以至形成“分权参与型流域管理模式”，即为利益相关者及时得到信息并允许利益相关组织进行谈判，从而得出更加公平合理的解决方式。不过，需要注意的是，利益相关者参与和分享流域水管理权力的初衷及时机值得探究，中央政府卸责型分权最不可取，分权的具体时机和进程安排最好是中央与地方多元利益相关者充分交流后达成的共识性选择[79]。总结已有实践，分权参与型流域管理模式能否切实发挥作用依赖于驱动因素、成员因素和过程因素能否恰当组合，并且尚有一些问题留待思考，例如对于分权参与型流域管理模式若过度主张或许又会物极必反，因该模式其实也存在功能盲区，例如对于“管末”污染问题的处理，鉴于此，引入分权参与型流域管理模式应与其他哪些政策工具结合运用以相得益彰、互相补给？分权和参与行为有可能导致流域水管理责任主体不明或者主体间责任不清，这一问题又如何解决？另外，参与者达成共识对于分权参与型流域管理可谓至关重要，然而如何判定共识已经达成？[80]
二 中国流域水资源公共治理的地方政府协同机制：历史智慧与现实境遇
（一）历史中国流域水资源分配和治理的经验与智慧
针对历史中国流域水资源分配与治理，不能不提及法兰克福学派早期核心成员魏特夫（Wittfogel）所抛出的“东方专制主义”论，其强调，“水源过少或者过多并不一定导致政府对水利的控制，同时政府控制水利也并不一定意味着要实行专制的治国手段。只有在以耗取大量自然资源为生的经济水平之上，只有在远离雨水农业的强大中心之外，只有在没有达到以私有财产为基础的工业文明的水平之下，对水源不足的环境有特殊反应的人类才会朝着特殊的治水生活秩序前进”[81]。亦即形成一种治水社会（Hydraulic society）及其与专制体制的紧密联系。在魏特夫看来，历史中国等东方国家的情形恰是如此。傍河而建的中国农业社会，风调雨顺全系于灌溉工作，兴修水利工程以治水因此有着超乎寻常的经济与政治意义，成为中国历朝历代最为看重的行政活动之一。在资源整体有限且亚细亚生产方式下社会“一盘散沙”的情形下，“所有治水队都需要领导者；庞大完整的治水队进行工作时需要有在场的领袖和执行纪律的人，还需要全面的组织者和设计者”。更进一步，“要有效地管理这些工程，必需建立一个遍及全国或者至少是及于全国人口重要中心的组织网。因此，控制这一组织的人总是巧妙地准备行使最高政治权力”[82]。如此，黄仁宇先生亦发出类似感叹：“足见光是治水一事，中国之中央集权，已无法避免。”[83]治水形成和强化专制集权、专制集权又利于实现治水，循着魏特夫阐述的这一互动逻辑，中国不但很早就形成了全国性的水管理体制，而且体现出明确的集权取向，对于历史中国流域水资源治理、农业文明与政治发展均产生了深远影响。
但魏特夫治水社会与东方专制主义的关系论，不仅有文献指其隐现冷战思维[84]，而且是否适用于中国，仍有诸多存疑。秦晖等就指出，古代中国的鸿沟、邗沟、芍陂、都江堰、郑国渠、漳河渠等著名水利工程均完成于春秋战国时代，秦汉统一后封建专制集权形成并日渐成熟，却并无更好的治水成绩，且官僚责任对上不对下，好搞不讲实效的政绩工程、形象工程。唐宋以后政府不仅水工有限，水事管理职能也趋于萎缩，专注于投入大却难言收益的河务以及供养统治者的漕运，主要灌区的用水分配、水权纠纷等都依靠民间自治来解决[85]。如是看法不无道理，但也不无偏颇。客观而论，秦汉以降，水利仍有诸多重要成就可陈，例如南阳六门堰、陕西龙首渠、芜湖万春圩和政和圩、新疆等地的坎儿井、江浙海塘等均为秦汉以后修筑；不仅如此，各朝代还十分重视管理、维护乃至扩建秦以前所建的各项重要水利工程，这些水利成就均应肯定，并且也都是与封建集权所具有的强大统筹、指挥能力分不开的。毋宁以黄宗智所谓“集权的简约治理”作出解释，这一概念旨在说明中国历代封建专制统治一个基本特征：高度专制权力和低度基层渗透权力并存，造成在正式官僚机构之外，非正式行政方法仍享有较大的行为空间，以此可以降低统治成本与缓冲社会矛盾[86]。推及于水利事务，即为坚持“抓大放小”的原则[87]：一方面，大型水利工程的建设与维修仍有赖专制集权对于社会经济资源的强大汲取能力以及徭役组织能力来实现；另一方面，亦如秦晖等所揭示，县以下生活层面的水利，即为日常的流域水资源分配与水纠纷处理却秉持“皇权不下乡”原则，基本交由民间自我处理。这一情况在中国北方干旱、半干旱地区如河西走廊、关中灌区、位居内陆黄土高原的山西省等，十分明显。尤其明清以来，随着人口以及农业灌溉量的增加，导致水资源抢夺惨烈，经常引发水案，时有人员械斗、伤亡，且水案涉及面广，多有反复，旷日持久。出于“集权的简约治理”的需要，水权的管理、水利组织的建立与运营，包括水案处理，基本是民间自发行为[88]。而且，这不仅是为了节省专制统治成本，也缘于“行政或司法解决途径迁延时日，有违农时，中国传统‘以和为贵’，息讼思想盛行，更为便捷、有效的民间调节便成为调处用水纠纷的主要方式”[89]。民间自力解决水案，一是依循惯例，包括历史上长期互动形成的各种具有习惯法性质的分水制度，例如山西南、北霍渠居民曾对于晋水三七分成，“水分”可以作为陪嫁，乃至“油锅捞钱”来决定分水比例等做法[90]；二是借助地方权威、乡贤介入，以摆平矛盾；三是强势一方实施武力胁迫。但水案的最终解决仍需依靠官、绅、民三方之间的协调[91]，亦即经由一种混合机制的办法得以解决。普通民众所持有的斯科特所谓“弱者的武器”[92]使得在水权分配上往往处于优势地位的乡绅也并不能完全独霸水权；而官府为息事宁人，也会在不同时期和水纠纷发展的不同阶段适时扮演适当的角色从中调停。水案与各种用水纠纷背后需追问的是，在水资源紧缺情势下，如何在不同主体间调剂余缺，实现水资源的优化配置以及一定程度上保证用水公平？对此，清至民国山西水利社会中的公私水交易引入了市场的办法。其交易实践显示，水权界定似乎并非想象中之难事，完全可以在不触碰水资源所有权的情况下，就其使用权进行各种买卖，既不妨碍国家的赋税征收，又提高了水资源利用效率[93]。
民国时期，尤以农业兴盛、人口密集的淮河流域水纠纷最为错综复杂，影响最大的主要是行政区域之间、上下游和左右岸之间的水纠纷，行政区划的矛盾和纠纷主体追求区域利益是跨行政区水纠纷产生的根本原因[94]。以淮河支流濉河流域为例，苏皖两省围绕疏浚龙岱湖（河）和奎河问题水纠纷不断，推动两省及以下各县循着“两省会勘—十县联席会议—导淮委员会主导的三方会勘—行政督察专员会商”，不断进行区域行政协调机制的试验与创新，最终成功实现水纠纷的解决。可以总结的启示，一是建立利益补偿机制，实现水纠纷各方利益共容，将各方从行政绝缘体汇聚为水利共同体；二是“干中学”，持续改进地方政府协同机制；三是注重协商解决问题，并适度依赖中央权威[95]。
1949年新中国成立后，中国共产党在较短时期内领导确立了高度集权的中央计划体制与人民公社体制，使得国家权力开始史无前例地深入城市与乡村每个角落，流域水资源公共治理获得传统封建集权远不能及的权力与权威支持，但其在性质与面目上却是公允代表归属于“人民”的各地、各阶层利益而非封建统治阶级的。对因行政区划模糊、泄洪权争夺所致漳卫新河跨界水纠纷的处理，就展现明显的管理优势。在资源极度匮乏的情况下，依托人民公社的超强动员与组织能力，大量劳力被统一抽调修建大型水利实施，使得水纠纷得以明显缓解。虽然如此，上级部门在介入与调解过程中，由于未能摸清乡村社会特性，未能因地制宜规划水利工程与调整行政区划，从而水纠纷也并未彻底解决[96]。这或许正提示了前述地方利益相关者参与及其可能贡献的地方性知识，对于跨界水纠纷处理十分关键。也正鉴于此，在改革开放初期跨界冲突最为激烈的微山湖划界问题上，中央处理风格就有所收敛，“中央完全有能力根据自己的意志和判断为苏鲁两省进行划界，但在中央有权力、能力、意愿和决心去解决微山湖问题时，却并没有选择‘裁决’，而是选择了‘调解’，由此呈现出了一种行政问题司法化，司法问题调解化的治理方式”[97]。也有论者总结为“疏放式治理”，其所容忍的“自上而下”和“自下而上”的多元主体双向多重构建，以及据此开展的行政知识与地方性知识的多维度交流，对于最终达成利益妥协与治理共识大有助益，从而推动了微山湖水纠纷尽管耗时甚久，却能基本获得解决[98]。
（二）改革开放以来的流域跨界公共治理：体制困境与范式创新
改革开放以来，随着经济的高速增长，中国流域水资源遭遇史无前例的污染危机，流域水资源治理从传统防洪抗旱为主的水利治理走向防污治污为主的水环境治理。施坚雅（Skinner）等对中国跨行政区流域水污染中的博弈问题进行了分析，认为地方政府与上一级政府的财权和事权不统一，使中国地方政府更具利己冲动，进而造成相互间流域水污染矛盾难以协调[99]。李侃如（Kenneth Lieberthal）亦认为，中国各地都倾向于保护地方利益，而把其他地方当作竞争对手。但多数环境问题超过了地方边界，需要不同地域政府合作方能有效解决。这种合作确实很难实现，故意做有利本地而伤害周边福利的事屡见不鲜。例如，在中国对超过河流可允许水平的新增污染收取水费之后，许多乡镇和县都出现了将污染企业搬到下游边界处的事情[100]；在淮河流域，“上游的地方官员不断打开大坝的闸门，把污水排入下游，毒害了下游地区的庄稼和鱼类，破坏了当地的农业和渔业。由于沿河建造了大约4000多座水库，限制了淮河的排污能力，因此导致问题更加严重”[101]。流域上下游横向府际协同不力，使得流域水资源环境保护过于依赖上级乃至中央政府介入，进行纵向协调，但周雪光则分析揭示环保政策执行过程经常遭遇下级针对上级的序贯博弈行为：常态模式下交替开展“正式谈判”和“非正式谈判”，动员模式下则开展“准退出”博弈[102]，这使得纵向科层干预也不免遭遇失灵。除此之外，冉冉分析认为，地方人大和政协难以依法自主履行其对于地方政府环境政策执行的监督职能，并且未能为地方公众参与和监督地方环境治理提供有效的制度管道，也放纵了地方政府环保政策实施偏差行为[103]。
陈瑞莲较早将跨界流域水资源环境问题界定为“区域公共问题”。从内在属性上看，区域公共问题与一般意义上的公共问题特性相近：关乎大多数人利益，但微观主体缺乏边际收益和激励去作出解决或处理。与一般公共问题相比，区域公共问题另有着高度渗透性和不可分割性的特点，求解之道在于强化地方政府间协同，走向区域公共管理。区域公共管理迎合了全球化与区域化浪潮，以公共利益而非行政区划的切割为出发点，鼓励多元主体通过科层、市场、网络等多种机制共同求解诸如流域跨界治理等区域公共问题，提供区域公共物品[104]。与此思考维度基本一致，张紧跟、唐玉亮分析小东江治理指出，上下游政府间应确立环保联动机制、产业合作机制、生态补偿机制、基础设施共建共享机制[105]；王玉明针对淡水河治理提出，应引入“合作式治理”新思维，实现多元主体有效协调与通力合作，尤其要建立和完善深惠跨区域环境治理的合作机制[106]；王薇等认为，治理“黄浦江浮猪事件”等跨界公害，必须从卫生检疫、产业升级、疏通河道、生态补偿等环节着手加强流域水污染府际合作治理机制建设[107]；王勇基于新制度经济学视界，理论上进一步界分了科层型、市场型、府际治理三种流域水资源环境治理府际协调机制，并阐述了各自实现形态、运行绩效及不足，主张我国现阶段应该以科层型机制为主导机制，但须积极引入和培育市场型机制与府际治理机制[108]。与流域跨界污染问题如影随形，乃至相互激化，流域跨界水分配矛盾当下也愈益凸显，引发学者探讨。胡熠同样坚持区域公共管理立场，分析认为当前我国采取行政主导型流域府际水分配机制，忽视流域府际生态保护贡献的差异以及流域水资源生态资产价值，造成流域水资源调出区生态利益损失，亟须建立相应的生态补偿机制、水分配的民主协商机制以及多层次水权交易市场[109]。
全球化作用下，当代各国行政改革总方向和主要措施必然存在着类同的趋势，集体行动亦被一致认为是提供高质量公共服务所必需的机制[110]，缘于此，我国水利与环保学者同样极力提倡国际上盛行的IWRM理念，并推动其践行于各大流域。应用动态模型评价显示，1999—2010年，我国七大流域IWRM 绩效指数均不同程度得以提升。在七大流域规划中，六大流域规划明确提出IWRM；七大流域管理均设立了代表水利部的流域水利委员会，意图增进各行政区域水资源协作管理，并将利益相关方纳入管理与决策过程。但无论是“水行政主管部门或流域管理机构”，还是流域水利委员会，都还存在具体法律地位和权限不明、统筹协调职责配置不清的问题，因而影响了统一管理与协调功能的发挥[111]。基于这一情况，河长制近年来被力推于各地、各层级流域治理，意在实现治理责任的清晰、集中，核心是将个人问责机制有效嵌入科层结构之中，实现激励和管理的可操控性，但它更是一个根据治理对象特征进行的自上而下的权力调整和注意力分配的过程，难免附带绩效主义、人治主义和变通主义等问题[112]；河长制法律制度不全、滞后的生态治理观念以及多元参与机制的缺失等，也拘束了河长制的地方实践与效应[113]。如何进一步改进IWRM本土化运作？胡振鹏认为，须结合行政、法制、经济、技术和教育等多种手段，通过跨部门、跨地区的综合协调，以及邀请利益相关各方参与，统筹管理流域水资源及其相关的土地、生态系统等自然资源的开发与保护[114]。具体而言，在IWRM实施环境上，应健全分层级的、有操作性的法律法规体系，推动利于广泛参与的讨论平台与机制建设，以及引入多样化的、灵活的资金支持；针对IWRM体制，管理机构责任分工依然必要，但不应损害机构间的协作关系；在管理手段上，IWRM期许管理工具的多样性和综合集成性[115]。河长制尽管制度化与非制度化色彩兼具，严格意义上仅属于一种准行政制度安排，当前仍可谓强化流域管理综合协调能力的一个可行选择，不妨视其为走向IWRM的一种过渡性形态，为提升其制度化水平，并且不偏离IWRM目标，进一步应重视在代理方层面引入多中心协同治理机制，同时强化地方法治与公众问责能力，促使河长制走向河长负责制[116]。
（三）互动式治理理念下的流域水资源公共治理的地方政府协同机制新取向
施行IWRM重点在于强化流域管理机构权威以及鼓励利益相关者参与和互动，这也正与治理浪潮下的互动式治理趋向不谋而合。按顾昕的理解，互动式治理不同于传统行政化治理，政府部门依然在治理的治理亦即“元治理”中发挥主导作用，但政府并不一定采取命令与控制手段，而是更多地引入市场治理和社群治理，以多元化的契约谈判和协商参与取代单一化的权力行使。因此，网络、伙伴和准市场成为互动式治理的醒目标签[117]。见之于流域水资源环境跨界协同治理，有论者就主张善用市场机制。由于流域生态补偿体现了市场产权制度与资源有效配置的本质要求，并且“市场作为一项普遍的社会性力量，是生态补偿机制有效运转的关键”[118]，因之，流域生态补偿是极为重要的流域治理市场机制策略形式[119]，体现当前国内外流域水资源环境管理的发展方向[120]。有分析就表明，跨省流域横向生态补偿可以显著促进流域生态环境的持续改善[121]。流域生态补偿坚持“破坏者恢复、受益者补偿”的基本原则[122]，因此可以区分为下游对上游生态保护产生正外部性的激励补偿以及上游对下游造成环境外部性所需向下游作出的惩罚补偿。有研究发现，下游激励补偿的支付意愿大于上游的惩罚补偿意愿，对此，须加强引导和管理，促进两种补偿形式的平衡与规范实施[123]。厘定补偿标准是实施流域生态补偿的前提，有文献以湘江流域为例，提出流域生态补偿标准的确定须凸显水资源价值以及依据地区差异实行差异性补偿[124]。就流域生态补偿的主体和方式而言，另可以鼓励企业、社会力量通过直接付费、生态信用交易、环境权交易等方式参与生态补偿，形成市场多元化生态补偿机制，提升生态补偿实施绩效[125]；尤应引入生态服务交易的理念，打造中央财政支付、府际横向生态补偿和市场交易相互补给的生态补偿格局，以提升生态补偿效率[126]。
若运用市场机制推动流域水分配的地方政府间协同，水权交易则是最为重要的途径。“当水资源存在严重短缺，且传统的水利工程供水不可行时，水权交易市场被政府视为管理水资源的最佳手段。”[127]实践中，区域水权与取水权是两种社会敏感性强、影响甚广的市场交易模式，价格机制处于交易的核心地位，但如何定价构成技术难点，就此，有研究尝试提出对于区域水权和取水权分别实施“成本+协商”与“成本+竞价”的差异性定价模型[128]。2014年以来，我国已在宁夏、江西、湖北、内蒙古、河南、甘肃、广东七个省区启动水权试点，并已于2017年底基本完成任务，初步探索了如何在制度层面实现水权确权、交易与监管。有研究认为应进一步规范水权交易秩序。包括界定水权交易的利益各方主体资格、以科学方法确定水权及交易价格、设计规范的水权交易流程[129]。还需引起重视的是，应谨防政府对水资源所有权私权性重视有余，对公权性认识不足，导致政府在水权交易中过度逐利，政府不妨以规制者身份监督和保障水权交易的进行，水权所有权交易交给作为民事主体的国有公司[130]。
府际治理由于着眼于建构地方政府间战略性伙伴关系与协商关系，或许更典型意义地体现出互动式治理，近年来逐渐获得重视[131]，订立府际契约（协定）是其重要内容。所谓府际契约，是指为推进府际合作，基于平等自愿、优势互补、合作共赢为原则所订立的契约文件，通常包括边界型契约、分配与发展型契约、规制型契约和再分配契约四种类型[132]。由于外部环境的不确定性和复杂性，以及地方官员决策体现有限理性并可能存在机会主义行为等，导致府际契约往往体现不完全性（Incompleteness），难免遗存漏洞，因此难获有效执行，鉴于此，需要推动协议各方重复动态博弈，建立信息交换机制、违约责任追究制度以及科学考核体系[133]，根本来讲，须待之以准法律地位[134]。除此之外，还需完善社会资本参与流域合作治理的良性机制，此即注重从重建地方政府间信用关系、形成制度化合作关系、提高政府间网络联系密度和关系强度等着手，消解流域集体行动困境，进而改善府际契约的执行氛围[135]。
不同于科层机制运用命令与服从手段、市场机制运用竞争与交易手段，府际治理侧重运用平等、互助导向的协商和谈判手段，不仅如此，其旨在打造“合作型的组织结构，既包括政府系统内的各级组织，也包括系统外的企业、公民和非盈利性组织的参与”[136]。为此，将府际治理作用于流域水资源公共治理，还须鼓励多元主体尤其利益相关者的参与，乃至可以考虑将自主治理机制嫁接其中，改善其运行基础和外部动力。有文献就认为，通过“嵌套”的方式可以实现这一目标，也即将流域资源的占用者作为一个子单元嵌到上一层级的治理单位中。每个子单元都是一个小的、完整的和相对独立的治理单元，但同时作为一个整体参与上一层级的治理活动[137]。可以预见的是，“当水的使用者在各自河流流域水平上是相对小的团体，首先创建了本地化协会来管理资源的同时，许多河流流域管理最成功的案例将会出现。在最分散的水平上这些制度的建立使他们能够建立更进一步的制度来设计和实施规则，同时在跨流域水平上连接其他社区，以便将一个流域作为一个整体来管理”[138]。基于此，20世纪90年代以来中国各地纷纷建立自治性的流域用水户协会，此举理应有助于型塑流域社会自主治理机制，并在总体上促成和贡献于流域水资源公共治理的府际治理协同机制。但流域用水户协会的实际运行成效往往并不尽如人意，乃至在税费改革、乡村治理体制改革和水利市场化改革交互作用下，有些地区陷入集体大水利废弃、个体小水利盛行的“反公地悲剧”[139]。有研究者认为，运行良好的协会，离不开与社区、地方政府、市场化的水管组织等主体间的共同合作。归根结底，应适切国情，形成“官民共强”的中国特色流域自主治理模式[140]。
三 国内外相关研究评价及展望
总体上，国外尤其发达国家流域水资源公共治理的地方政府协同机制有关研究已开展得较为成熟。原因在于发达国家最早启动现代化，流域水资源环境问题较早即已暴露，流域上下游矛盾趋于尖锐，从而相关管理实践与理论探索随之进行。概括来讲，发达国家流域水资源公共治理的地方政府协同机制实践经验基本一致：通过立法确保统一的管理机构的权威性；协调和平衡整体与部分间、多元主体间利益；对不同情况的流域采取不同的保护模式；就发达国家流域水资源公共治理的地方政府协同机制相关理论发展而言，呈现出多学科交融、生态化理念导向与参与式民主融入等特点[141]。在研究路径上，则综合运用制度主义方法与行为主义方法，从制度与人两个维度展开分析。所有这些，均可以为中国流域水资源公共治理的地方政府协同机制相关理论研究提供重要借鉴。例如在研究的目标取向上，应进一步引入和强化IWRM理念，以及循着区域公共管理视界，思考如何重构流域管理体制，完善流域法治，加强流域管理机构权威，并理顺流域统一管理与属地管理的关系，健全府际以及多元利益相关者信息沟通与协商交流的管道，重视市场与自主治理政策工具的运用，从而实现将府际协同从流域地方政府间单维度权力主导型协同扩展至包括各种利益相关者在内的多维度分权参与型协同；在研究方法上，一是要引入制度主义分析范式，基于交易成本这一中心范畴，分析流域水资源公共治理的地方政府协同机制各种类型及其相互替代关系。二是为深化对于流域水资源公共治理的地方政府协同机制运行条件与质量的认识，也应注重行为主义分析，探讨有可能影响流域水资源公共治理的地方政府间协同进程及成效的各项行为因素，诸如流域各地方政府以及流域水资源环境利益相关各方的合作意愿、行为特征、角色认知、风险规避等。三是重视和推动多学科研究范式与方法的对话、交融。如前所言，目前研究我国流域水资源公共治理的地方政府协同机制的学者，来自政治学、经济学、公共管理学、水利学、生态学等多个领域，由于各自研究范式与方法不同，相互间缺乏思维碰撞与观点整合，难以彼此形成启发并寻求一致立场。有鉴于此，应建立相关学术交流平台，拓展渠道，促进各学科研究力量、研究方法的对话与交融。
吸收外域经验以寻求启发，此为“求同存异”，但展望我国流域水资源公共治理的地方政府协同机制创新还应做到从自身实际出发，“求异存同”。无论如何，决不能期望通用型流域行政管理模式的存在[142]，“流域水环境管理这一公共物品可以有多种提供方式。每个国家及其发展的不同阶段究竟适于采用何种方式，与其经济制度、政治制度和文化状况等社会因素密切相关。任何割裂管理体制与社会关系的做法都存在偏颇之嫌”[143]。缘此，思考和建构流域水资源公共治理的地方政府协同机制，应自觉植入中国场景，展开中国叙事，突出中国特点，寻求中国方案。
（一）立足国情，厘清理论研究与实践工作重点
正如金太军所析，发达国家政治行政体制已步入“稳定态”，行政改革的技术主义特征比较明显。相形之下，转型中国的行政改革则体现“发展态”，更强调制度的建构任务与改革的政治属性[144]。鉴于这一情况，研究增进流域水资源公共治理中的地方政府间协同行为，现阶段重点仍应在于思考如何建立、完善相关制度与运行机制，而非过多着墨于管理技术层面如何改进，尽管这同样必要。须体认，“制度构成着关键的社会资本：可以说，它们是导引人际交往和社会发展的‘软件’。实际上，我们正在发现，软件通常要比硬件（有形事物，如物质资本）更重要”[145]；“制度通过为人们提供日常生活的规则来减少不确定性”[146]。推进制度建设，在引入IWRM乃至自主治理机制进而增进流域水资源公共治理的地方政府间协同相关进程中，考虑到中国流域水资源多元利益相关者利益聚合机制的完善以及表达能力的提高尚有待时日，因此不宜操之过急，甚至简单照搬发达国家经验，而应坚持循序渐进的原则，针对特定流域，“一河一策”谨慎设计方案并付诸实施。除此之外，发达国家现代化历程已走过几百年，流域水分配与水污染各自所致跨界矛盾的形成乃至加剧存在先后关系，且过程相对缓慢，因而研究者较少将两者合并作出分析。而在我国，现代化进程高度压缩，在急速、粗放的经济发展作用下，流域水分配矛盾与跨界水污染问题相互交织，一并呈现和激化，背后的机理则又相当一致，均需突破狭隘、封闭的“行政区行政”，经由地方政府间协同加以获得解决。与此同时，流域水分配与流域水污染治理实践中也往往需要相互联系作出研究。这是因为，一方面，“水量和水质是构成水生态承载力系统承载主体的两个基本因子，水量变化影响水质对承载客体的响应强度”[147]，亦即流域水分配若处理不当，势必影响水质，引发或加重流域水污染；另一方面，流域水质变坏则会造成水质性缺水，进而导致可利用水量的减少，反过来影响到流域水分配。总而言之，本书以“流域水资源公共治理”概念统领流域跨界水分配与水污染两方面问题的解决，当然，根据现阶段情势，侧重点仍在于流域跨界水污染问题的求解。
（二）注重史料分析，从古代中国流域分配与治理智慧中获得灵感
“史学研究中得益的不但包括丰富的资料，还包括经过史学家目光审视过的历史脉络和思想线索，启发我们从新的角度理解和解读今天的国家治理制度。”[148]以中国历史来讲，自秦汉以来便已发展了领先世界的官僚制体系，尽管仍属家产制和官僚制的混合，但不应忽视“家产官僚制”概念中“官僚制”的一面[149]。除此之外，中国历史上的国家制度变迁、政治与行政关系以及丰富深刻的行政思想，亦蕴含了体量巨大的公共管理学素材，如此，加强中国行政制度与行政思想史研究，并反观于现实，将可以给予当代中国特色公共管理学的发展极其重要的启发[150]。就本书研究主题而言，同样如此。历史中国民间水利社会长期互动形成了按修渠人夫分水、计粮分水、计亩分水等分水制度，以及确定各方使水期、水额的复杂分水技术；通常，同一流域流经各县之间的分水，按照先下游、后上游的原则分配，由各县协商解决[151]，比如“根据灌溉面积和距离远近，达成分水协议：或者以闸板启放的尺寸，决定各县或各干渠支渠的分水；或协商各县各干渠支渠的放水期限；或者修建永久性的分水闸门，决定放水的水量。如若协议不成，则互不相让，争吵打闹，动武撕斗，直打得头破血流，甚至闹出人命”[152]。这时，国家就会出面协调，直至动用兵力强制实施分水，但此种情形极为少见。国家原则上支持民间水分配习惯法，顶多对破坏分水习惯规则者施以必要的处罚以及对于分水规则依据情况变化作适当的技术性改造；民间当然也时有霸权威胁水权的公平分配，但无论怎样的霸权都无法改变水是公共资源的性质，在不断试错、多方反复博弈和争斗中，总能从建立公平到破坏公平，再到维持相对的公平，从而实现水利共同体的存续[153]。概而观之，历史中国水利社会积累的在公平与效率、集体与个人、地方与地方、国家与社会之间关系上的“摆平术”，对于今天流域水资源公共治理的地方政府协同机制的建构和运行仍可以提供启示。
（三）正确看待当代中国政策执行经验，重视与优化纵向地方政府协同机制
当代中国政策执行有两点经验经常进入学者研究视野，应予以正确评价和对待：一是“为防止公共政策在执行中陷入‘碎片化’，运用中国特色制度的高位推动，通过层级性治理和多属性治理，采用协调、信任、合作、整合、资源交换和信息交流等手段来解决公共政策在央地之间、部门之间的贯彻与落实问题，这在一定意义上即构成了公共政策执行的中国经验”[154]，很大程度上，亦是理解为何“中国做起事情来比民主国家更有效率”[155]从而在短短的新中国成立70年尤其改革开放40年来取得辉煌成就的谜底所在。受此启发，为增进流域水资源公共治理的地方政府间协同，应重视党委纵向高位协调作用，包括基于党管干部原则以及党对意识形态的领导权，通过推动流域府际干部交流和实施官员晋升生态考核、创新与传播生态文明意识形态等手段促进流域水资源公共治理的府际协同；还可以善用财政转移支付手段，比如中央政府设立由其主导的流域水资源治理基金，同时吸纳地方与社会资金的加入，以“项目治理”方式引导地方政府加大对于流域水资源环境的保护与投入。二是运动型治理是中国官僚体制惯常采用、烂熟于心的政策执行手段，作为一种非常规的纵向政治动员方式，往往由上级命令乃至精英人物意志所启动，体现即时性、聚焦性、高压性、人治性等特点，其短期效应和制度后果常遭诟病。虽然如此，一方面，转型期由于市场与社会力量的发育尚待时日，“政策工具‘候选库’中的自愿性工具和混合性工具几乎是缺失的。这样，在面对外部环境发生重大变化、亟须组织作出迅速回应时，运动式治理这种准军事化的强制性政策工具便当仁不让地成为了政治科层制在应对外部环境重大变化时的主要手段”[156]；另一方面，运动型治理也并非随意采用，而是建立在特有的、稳定的组织基础和象征性资源之上，可以不时震动和打断常规型治理机制的束缚和惰性及其所维系的既得利益，从而保证官僚体制的运转不掉轨，间歇调和国家治理权威性与有效性的矛盾[157]。公允来理解，运动型治理在中国国家治理体系中是一种具有内在嵌入性、可以长期存在的治理机制[158]，在一定程度上可以增强整体的国家能力[159]。在环保领域，近年来各类环保专项行动尤其中央环保督察所展现的环保运动型治理取得了显著的政策效果，构成与常规性环保管理相互转化、密切依赖、不可偏废的关系[160]。鉴于这一情况，在流域水资源公共治理的地方政府协同机制架构和运作上，应正确认识运动型流域治理，以不符合法治精神以及与注重契约和自主治理的美国等发达国家流域水资源环境治理经验相左为由，将其一概否定，显然过于武断。问题在于如何解决运动型治理实施过程中的“一刀切”、不计成本甚至不择手段、效果难以持久的问题。为此，对于运动型治理发动条件、实施程序、绩效监控、结果运用、与常规管理的配合与转换等方面的制度建设，仍应作出深入探讨。
（四）一定程度上关注流域水资源公共治理的府际非正式关系协同机制的作用
发达国家尤其美国流域水资源公共治理地方政府间协同更依赖政府间协定、流域法律等正式制度的作用，而中国社会自古以来体现为费孝通所谓“差序格局”，更重视关系机制的作用，关系社会、人情社会成为解释中国的国民性比如自私、缺乏公德等特征的主要依据。虽然如此，也应辩证看待关系与人情因素，其既可能造成社会的亲疏远近，乃至造成庸俗的关系学，但隐现其后的伦理本位却也可以塑造一种“情深而文明”的文质彬彬的生活之道[161]。缘此，推动流域水资源公共治理的地方政府间协同，还须对非正式的关系机制给予一定程度的重视，若对其开发、运用得当，将可以发挥“润滑剂”与“附加分”功能，对于正式机制起到一定程度的弥补或加强作用[162]。林尚立即认为：“每一个官员或公务人员在与其他政府的官员或公务员打交道时，都会试图以自己的意志影响对方，同样，对方也是如此。因此，如果各自的意志能在相互的作用中达到某种一致或协调，那么各自所代表的政府或政府部门的某项公共行政活动就有可能达到目标，反之，如果双方的意志严重对立和冲突，那么，双方都将达不到预期目的。从中看出，官员及公务员间关系的完善和发展，对协调政府间关系具有十分重要的意义。”[163]流域水资源公共治理如何引入府际非正式关系机制，应首先思考如何在实践层面将流域府际官员间建立正常的交往关系与官员间拉帮结派、大搞“朋友圈”的行为区别对待。在此前提下，应注意分析如何促进流域各行政区官员通过非正式互访、举办论坛或圆桌会议、互相挂职与交流任职乃至互加微信开展即时交流等，密切正常的人际交往，确立起非正式的沟通管道与磋商机制，提升彼此间移情思考能力，从而利于增进流域水资源公共治理的地方政府间协同。