公共政策与公共管理中的社会性别研究综述（2006～2010年）
张再生[1]
通过对现有公共政策的性别视角分析，我们可以清楚地看到公共政策中“性别不平等”的根源，即现有市场经济体制下的资源分配、再分配和行为规范性政策在不同程度上包含着基于男性经验的社会性别预设，造成看似平等公正的公共政策，却在不自觉地复制和强化着原有的社会性别关系。为了探究这一矛盾问题，人们在性别研究过程中开始自觉地回归到社会现实中来，从理论研究转到实践层面。特别是从2006年以来，从社会性别的视角关注公共政策，研究在公共政策的制定、执行过程中如何贯彻社会性别的观点成为越来越多的学者关注的重要方向，各方面的研究也呈现出良好的发展态势。研究的领域更为多元，学者们的关注更为多向位，新兴研究领域有了较大的发展，学术影响不断扩大，学科认同度不断提升。研究者对社会性别问题的关注逐步进入帮助女性改善生存与发展状况、提高社会参与能力等方面，其研究模式和研究思路逐步拓宽和多元化，研究更多地从中国现实出发，服务于全面建设社会主义和谐社会。
一 研究概述
在中国期刊网（CNKI）核心期刊数据库以“公共政策与社会性别”为主题搜索，2006～2010年相关文献共有55篇，主要来源于《中国妇女报》《妇女研究论丛》《兰州学刊》《中国人口报》《中央财经大学学报》，年鉴主要来自于《北京社会科学年鉴》《中国妇女研究年鉴》《中国民族研究年鉴》《上海社联年鉴》，硕博论文则主要来自于山东大学、华中师范大学、吉林大学和复旦大学。以“公共管理与社会性别”为主题搜索，共有文献47篇，主要来自于《中国妇女报》《中国行政管理》《妇女研究论丛》《人口研究》，硕博论文主要来自于吉林大学、复旦大学、福建师范大学、河海大学、南开大学和同济大学。尽管总数只有102篇，却远远多于2001～2005年的24篇。另外，《法制日报》《中国妇女报》《中山日报》《中国人口报》《中国民族报》《中国社会科学院院报》等多家报纸开始关注公共管理与公共政策中的社会性别问题。这反映了社会性别视角下的公共政策和公共管理研究呈现出健康发展的态势。研究成果相对数量上的大幅增加体现了学术界对公共管理中的社会性别议题越来越关注，其重要性也可见一斑。但不可否认的是，社会性别与公共管理学科的建设仍处于边缘状态，研究条件尚不成熟，学术成果的绝对数量仍显不足。但是值得欣慰的是，越来越多的青年学者对该领域的研究保持着非常高的热情。在此期间，中国妇女研究会2010年举办的第二届妇女研究优秀成果奖、优秀组织奖评选和中国妇女研究会第三届妇女/性别研究优秀硕博论文评选活动涉及公共管理领域中社会性别问题的论文有多篇获奖。丁娟、尹旦萍、陈琼、刘筱红、鲍静、王冬梅、张炳贵、刘术泉等获奖学者以新的视角分析性别不平等现状，寻找性别不平等的深层次原因，探讨解决两性平等和谐发展问题。在此阶段，天津大学公共管理学院自2006年起成功举办了三届“社会性别与公共管理论坛”和两届“社会性别与公共管理师资培训”，并于2008年成立了中国社会性别与公共管理研究中心（CCGPA），有效推动了性别意识在公共管理中的普及和推广，活动集结形成的文集《社会性别与公共管理》收录了公共管理中社会性别研究的最新成果，推动了社会性别的观念、框架和方法与公共管理实践的融合。
二 主要研究内容和成果
按照公共政策的一般分类方法，这五年国内对于社会性别与公共政策和公共管理的研究成果可归类为以下三个方面：一是元政策中的社会性别研究；二是具体公共政策和公共管理中的社会性别研究；三是完善社会性别视角下的公共政策和公共管理的研究思路。
（一）元政策中的社会性别研究
元政策也称总政策，是用于指导和规范政府政策行为的一套理论和方法的总称，是政策体系中统率或具有统摄性的政策，对其他各项政策起指导和规范的作用，是其他各项政策的出发点和基本依据。
1.性别意识纳入公共政策和公共管理的重要性
中国目前的经济和社会转型来势迅猛，对早已形成的主流意识形态和价值观的冲击很大。梁洨洁、张再生（2008）指出，当前社会出现了“社会性别意识逆转倾向”。面对这样转型剧烈的社会，需要我们从社会性别的视角去进行政策分析，更重要的是将社会性别意识引入政策决策过程，从而真正地从政策和制度上推动两性平等。为此，需要分析当前的公共政策是否支持了不平等的性别关系，是否保护了妇女权益以及现存的性别不平等如何决定和影响了公共政策，我们又该如何从规则和立法方面推动公共政策的社会性别意识，等等。在中国，公共管理理论界和实践界对社会性别理论这一重要的社会观念和分析工具还了解不多，因此，将社会性别理论纳入中国公共管理的视野势在必行。鲍静（2006）分析了在公共管理中引入社会性别理论的必要性，并探讨了将社会性别理论纳入中国公共管理所面临的本土化和主流化问题。
2.社会性别与和谐社会的构建
中国共产党第十七次全国代表大会以促进社会和谐为主题，再一次提出了构建社会主义和谐社会的宏伟目标。然而，受经济和社会发展水平等因素的制约，男女两性发展不平衡现象还未完全消除，这种状况的形成有着复杂的原因，而公共政策选择中社会性别意识的缺乏是其中极为重要的原因，促进公共政策的社会性别意识主流化是构建和谐社会非常重要的一环。梁华林（2008）提出，公共政策的形成和实施应当充分考虑社会性别因素，将社会性别意识纳入公共决策主流，最大限度地减小性别差异，确保社会主义和谐社会目标的顺利实现。葛彬（2008）提出，应关注性别平等，解决性别不平等给建设小康社会带来的问题，形成男女携手共同前进、共同享有改革开放成果的局面。何苗（2009）指出，这些不平等的主要外在表现为妇女参政比例偏低、社会待遇不公正、性别平等政策在具体实施过程中乏力、就业机会不均等，何苗认为两性关系越平等、越协调，就越有利于经济的发展和社会的和谐，越有利于人的全面自由发展。
（二）具体公共政策和公共管理中的社会性别研究
1.农村中的社会性别问题
公共政策对不同群体的不同影响主要表现在利益的分化上，对外迁的农村移民妇女也不例外。虽然国家库区移民政策为移民脱贫做了很大的努力，但这一系列政策缺乏社会性别敏感，移民对农村妇女会产生什么影响以及如何应对这些影响，没有进入政策关注和论证的领域。刘筱红、陈琼（2008）以湖北宜昌三峡库区农村外迁移民为研究对象，分析了移民政策对农村妇女产生的影响，认为决策部门关于库区移民政策的制定应考虑其对妇女的影响；政策执行过程中应密切关注政策是否有利于移民妇女的发展，并及时进行相应的调整；政策评估应加入妇女发展的指标，以反映政策的公平、和谐的价值导向；应发挥公共政策的作用，支持农村移民妇女通过移民走上脱贫和发展的道路。
土地承包权是农村妇女权益中另一个最易遭受侵害的部分，构成了妇女权益保护的重要内容。原光、任德成（2008）从社会性别视角出发，分析了中国妇女承包权保护的现状与引入社会性别视角的重要意义，论述了从社会性别视角出发建立完善土地承包权保护机制的重要意义，从法制建设和组织建设两大方面阐述了建立农村妇女土地承包权保护机制的途径与方法。
在农村女性劳动参与率的研究上，罗芳、鲍宏礼（2010）认为公共政策的社会性别意识对农村女性劳动参与有显著的影响。
2009年3月10～15日，中央党校妇女研究中心性别平等政策倡导课题组在河南登封市周山村与村组干部一起推动村规民约的修订，新的村规民约草案在村民代表大会获得通过，在中国产生了第一部具有性别平等意识的村规民约。这种修订将对治理出生性别比失调、社会主义新农村建设、农村公共治理与社会的协调发展产生重要的深远的影响。李慧英、杜芳琴、梁军（2011）对修订村规民约的动议、难点、启动、表决、公示等进行归纳、描述与分析，呈现出性别平等与民主管理紧密结合、性别专家与村民合力推动制度建设的动态过程。
2.社会性别与立法
中国社会性别领域中的立法仍然存在不少问题。女性法律弱势是女性在法律层面，即在国家立法、个人用法与护法、司法机关司法以及社会评法等方面所表现出来的弱势。它是一个容易因法律探讨公平正义而被人们忽视的课题，也是一个深层次制约和谐性别社会构建的问题，面对这样的问题，何耀明（2007）提出有必要引入社会性别视角作为审视女性法律弱势的有力工具。谢淑玲等（2010）、莫洪宪（2007）探讨了社会性别意识在中国当前立法中的体现以及存在的问题，并提出了必要措施。李斌、韩廉、王红燕（2007）从“性别意识觉醒：市场经济催生妇女就业立法新理念”“社会性别法律化：中国妇女就业立法新选择”“超越社会性别：妇女就业立法新旨归”三方面论述了使社会性别内化成为每个社会成员自觉行为的重要性和必然趋势。
3.出生性别比失衡中的社会性别问题
晏月平（2008）探讨了中国西南地区出生人口性别比失衡的成因，进而提出了关爱女孩与综合治理西南地区性别比失衡的对策建议：关爱女孩行动逐渐规范化，从根本上解决出生人口性别比失衡问题；加快现代生育文化建设，转变群众的生育意愿；完善法律法规，保障女性的合法权利；适时适度调整中国人口政策；加快民族地区经济发展，加快人口合理流动。杨菊华（2009）从社会性别和社会政策视角分析了“一孩半”生育政策出台的背景、目的、带来的问题和解决问题的途径。在传统的性别观念依旧强烈的广大农村地区，在人们尚不能平等对待男性和女性胎儿的情况下，在社会政策之间的协调性并不充分的前提下，推行“一孩半”生育政策姑息、纵容甚至在一定程度上强化了人们的性别偏好。杨雪燕、李树茁、李艳、石艳群（2009）采用政策系统协调性分析框架，对中国县区级出生性别比治理的社会政策系统协调性进行分析，揭示了目前县区级出生性别比治理相关社会政策系统中存在的不协调问题。其中，系统内部不协调主要包括政策主体内部的不协调、政策客体内部的不协调以及主体和客体之间的不协调；系统外部不协调主要包括本社会政策系统与其他政策系统之间的不协调，以及本政策系统与环境之间的不协调。朱艳军、牟宇峰（2008）把性别选择和生育政策作为影响出生性别比的两个主要因素，通过定量方法分析了性别选择和生育政策各自对出生性别比偏高的影响。研究表明，第二胎成功性别选择率越高，出生性别比就越偏高，两种生育政策下的出生性别比绝对差值就越大，相对差值较稳定。当性别选择率一定时，出生性别比本身值越高，两种生育政策下的出生性别比绝对差值就越大，相对差值也较稳定。谭琳、周垚（2008）从赋权的理念出发，阐述了赋权性别政策的概念及其特点，通过对中韩推动性别平等、治理出生性别比偏高的公共政策进行赋权性分析以及对国家层面执行机制的比较后指出，增强政策的赋权性是值得中国重视的政策创新点，应基于中国国情深刻理解赋权妇女的理念，并将其融入法律政策及实施过程之中，探索适合中国国情的赋权途径。
4.社会性别与妇女参政议政
虽然新中国成立以来中国的主流意识形态倡扬“男女平等”，并在正式制度中对女性参政采取保护性政策，但传统社会性别制度排斥女性参政的惯性作用力在当今中国社会仍牵制着人们的思想观念和行为。因此，以强制性的制度安排保证女性一定的参政比例，仍不失为实现性别平等参政的一种效力抉择。李晓广（2009）回顾了中国性别参政比例制的历史沿革，论述了有关性别参政比例的理论，联系当代中国政治领域两性平等参政缺失的现实，提出了比例制这一强制性制度安排的必要性。鲍静（2010）提出，女性参政受制于社会性别意识和性别制度，这种意识和制度渗透在公共政策过程中，进而导致所产生的公共政策大多处于社会性别盲视的状况，使女性参政机会难以得到有效保障，女性权益无法得到真正维护。师凤莲（2010）探讨了改革开放以来中国女性政治参与取得的一系列巨大成就，指出成就的背后仍然存在不少问题。陈琼、刘筱红（2008）以湖北广水H村“性别两票制”选举实验为研究对象，考察了保护性政策实验中村庄社会的不同反应，结果发现自上而下的保护性政策在输入村庄社会的过程中，会遭到不同程度的抵制，它并没有改变男性主导村庄权力结构的局势，还加深了两性隔离，这意味着保护性政策没有改变农村妇女公共参与“推而不动”的状态与政策运行的村庄社会基础有很大的关联性。任杰（2007）对从政女村官的基本情况，女村官对法律、规章和政策等政治资源的认知与理解，对自己参政原因的认识，参政中的性别优势、关注的问题、职责、特点以及面临的困难及需求等内容进行了调查，从社会性别的视角对所发现的问题进行了分析。裴亚岚、刘筱红（2010）利用湖北省Y市20位女县长的访谈资料，从新制度经济学的视角，研究了女性在参与公共事务管理过程中面临的非正式制度、正式制度约束以及和实施机制不到位的现实困境，从构建先进性别文化、将性别平等意识纳入决策主流、协同合作强化实施机制三方面提出了破解困境之道。
5.社会性别与社会保障
近年来，中国社会保障的发展卓有成效，给女性带来了不少福利，但因社会保障政策更多考虑其经济、社会功能，较少注意到政策的性别影响，致使社会保障政策中隐藏着性别不平等问题。黄桂霞（2010）认为必须将性别平等理念纳入社会保障制度建设，发挥社会保障制度公正、平等地保障所有人权益的作用，推进男女协调发展与社会公平正义建设。
在女职工的劳动保护研究方面，《妇女研究论丛》编辑部（2009）举办了《女职工劳动保护规定》（修订草案）专题讨论会。参与讨论的学者认为，《女职工劳动保护规定》应当尽快研究制订和完善女职工劳动保护法律法规，优化维护女职工权益的法制环境，着重从该规定的使用范围、如何保障女职工生育保险待遇落实、关于女职工解雇保护的平衡问题等方面入手修订完善。刘伯红（2009）参照全球化和对自由主义经济批判的框架，从国际劳工标准、社会性别平等和政府责任等角度，对上述现象进行了分析，探讨了《女职工劳动保护规定》修改中的基本原则和导向，并提出相关政策建议。
（三）完善社会性别视角下的公共政策和公共管理的研究思路
1.继续推进将性别意识纳入决策主流
徐思思、周哲（2007）通过分析当前中国女性参与决策的现状指出，必须将性别意识纳入决策主流，并提出了将社会性别意识纳入决策主流的主要途径。李沂靖（2007）认为，转型期中国社会性别关系的重构要重视以下方面：国家体制对性别关系的影响、性别意识对政策制定的影响、推进社会性别主流化的实践。熊婵娟（2008）分析了中国公共政策中社会性别视角缺位的问题，提出了使社会性别意识在政策中主流化的必要途径。尹旦萍（2008）通过对湖北省DC乡的新农村建设公共政策进行社会性别分析，提出推进社会性别主流化进程的措施。
2.纠正公共政策执行过程中的偏差
在公共政策执行过程中不可避免地存在着象征式、附加式、残缺式、替代式、照搬式、抵制式、观望式及扩张式等执行偏差现象，导致这些偏差的原因有政策本身不科学、政策执行主体的缺陷、政策目标群体的制约、政策资源的局限、政策执行环境的影响等。在分析这些偏差及原因的基础上，刘雪明、吕学新（2008）提出了纠正偏差的可操作性对策。
为了分析中国出生性别比偏高问题治理的公共政策失效的原因，杨雪燕、李树茁（2008）通过国家官方网站和中国期刊网检索了出生性别比偏高问题治理的56项政策文本和43篇政策分析类文献，并基于社会性别公平理念和公共政策系统协调性分析框架，采用内容分析方法对上述政策文本和文献进行了深入分析，结果显示，公共政策系统的不协调是出生性别比偏高问题未能得到有效治理的主要原因。
杨清（2010）在阐明就业性别歧视概念和归纳就业性别歧视表现的基础上，归结出就业性别歧视产生的原因是公共政策的缺失和不到位，并提出了政府干预就业公共政策、实现性别公正的路径选择。刘庆贤、靳锦（2006）从教育政策、就业政策、资源分配政策、参政政策四个方面探讨了其中存在的社会性别问题，提出了将性别意识纳入政策制定过程的建议。
3.借鉴国外社会性别与公共政策的做法
国外在将社会性别视角引入公共管理领域、对公共政策或法律制度进行社会性别分析方面，为我们提供了丰富的方法和范例。毛艳云、苏多杰（2006）通过分析加拿大和中国公共政策中的性别意识，指出要落实男女平等基本国策，必须将性别意识纳入公共政策和决策主流，使性别平等成为公共政策制定者的基本价值目标；加强社会性别理论的研究，为性别平等政策的完善提供依据；加强性别统计，建立与完善妇女发展状况社会监测评估机制。曲宏歌（2009）探讨了欧盟制度对于女性决策参与发展的影响，对欧洲一体化过程中欧盟制度在纠正决策中的性别不平等方面发挥的作用也做了较为深入的分析，对我们未来的发展提供了很好的借鉴。和建花（2008）介绍了法国家庭政策的概念、目的及其在帮助父母缓和工作与家庭冲突中所起的作用，展示了法国家庭政策的制定和执行机制及其历史演变过程，探讨了法国家庭政策对中国的启示。林卡、唐琳（2006）通过介绍北欧的经验，说明要推进妇女解放程度，必须重建男女的性别角色和规范、形成新的性别合同。国家在推进妇女平等方面可以发挥很大的作用，这不仅反映在国家通过劳动立法来保护女性劳动者的权利，也体现在通过制定家庭政策和服务政策保护妇女权利上。
4.妇联组织充分发挥作用
在2007年中国妇女研究会年会暨“两性平等与和谐社会建构”研讨会上，时任全国人大常委会副委员长、全国妇联主席、中国妇女研究会会长顾秀莲同志指出：在社会利益关系调整中维护妇女权益，保障男女两性平等地参与发展，尤其需要各级党委、政府和立法机关通过制定法律、政策进行调控，同时需要妇女组织进行积极的宣传倡导和源头参与。作为人民团体之一的妇联组织，必须按照十七大的要求，加强对社会管理、公共政策及公共服务中的性别平等的研究，深入研究妇联组织参与社会管理和公共服务的途径与方式。刘莉（2008）提出，在新的社会管理架构下，妇联组织更突出了其非政府组织的性质，获得了新的历史定位、任务和新的发展空间。在这一新的定位下，妇联组织的工作需要贯穿“同情”“尊重”“信任”“关心”等价值理念，遵循层次性、民主性、赋权、平等合作的工作原则。妇联组织的具体工作可以分解为三个层面：在公共政策决策层面，推动社会性别意识的决策主流化；在社会管理层面，推动妇女参与基层民主自治和民主管理；在服务层面，创造性地打造个性化的公共服务产品。李亚平（2008）认为必须与依照法律和妇联章程开展工作、维护群众合法权益的要求联系在一起，正确处理好与政府、其他团体及妇女群众的关系；必须与扩大人民民主、保证人民当家做主的要求联系在一起，抓住决策、执行和评估三个环节来实施参与；必须与着力保障和改善民生、推进社会体制改革、促进社会公平正义、推动建设和谐社会的要求联系在一起，找准工作定位。张再生（2009）认为，天津市妇联通过在社区建设“半边天家园”来加快基层妇女组织建设，对促进妇联工作的转变和加强社会管理创新进行了有益尝试，其经验与做法值得关注。
三 研究的不足与展望
2006～2010年公共政策与公共管理中的社会性别研究较之2001～2005年在研究视角、本土化研究以及研究者多元化方面取得了长足发展，但仍然存在一些不足。
该领域现有的研究思路正逐步趋向于拓宽和多元化阶段，但对现实生活中影响妇女发展和性别平等的重点难点问题进行深入调查和科学研究仍然不够；现有的研究深入实际、深入妇女生活不够，因此无法真正了解妇女生存发展的需求和面临的问题；现有的研究对相关公共政策的分析和探讨还不够深入，学术视角还不够广，对于在公共政策的制定、执行、评估等相关环节中如何有针对性地贯彻社会性别意识尚缺乏可操作性的建议。
研究方法仍然比较局限。从现有研究成果来看，大部分学者对该领域的研究还仅仅局限在定性分析上，但是，在很多情况下只有利用量化指标和数据，才能客观反映中国性别平等与妇女发展的进步与差距。与2006年之前的状况相类似，该领域学者的学科背景仍然以社会学、历史学、教育学等文史类学科为主，对于管理学、经济学国际前沿的研究方法掌握不够。这使得该领域的研究受到一定的局限。
现有研究成果的推广成效不够。妇女和性别研究源于促进妇女发展、推动性别平等的实践，目的也在于推动进一步的实践。妇女和性别研究的成果只有为各级党政部门和社会公众所了解，才能在社会上产生影响，起到促进妇女发展、推动性别平等的作用。但是现有的研究成果很多都仅仅局限于学术界，并没有广泛的推广，其应用价值尚未得到充分体现。
因此，促进不同学科的交叉合作和不同实践经验的碰撞交流，是未来公共管理领域中社会性别研究健康可持续发展的立足点；激发和培养一批年轻学者的使命感和研究热情是为该领域“去边缘化”和奠定人文基础的根本。这也是未来五年我们需要认真思考和付诸行动的两件大事。
[1] 作者简介：张再生，男，天津大学管理学院教授，中国社会性别与公共管理研究中心主任。