每天叫醒法制人的不是闹铃，是司法

2018年3月19日

许多人（包括法制人自身）都认为法制人有情怀、有担当，这是事实。其实法制人的工作更多是被动性的，因为法制后面有个重要的监督，那就是司法监督。

我从法制办的主要职能来分析，请各位看官来评判。

红头文件的制作和审查。这个号称“小立法”。诸位都知道，立法是对社会资源、社会利益进行第一次分配的活动。这个权力不可谓不大，现在的红头文件不能任性，除了内部制作流程方面的制约，还有同级人大、上级政府的备案审查，其实更重要的还是司法监督。对红头文件司法审查的力度越来越大，促进了政府规范性文件出台前的合法性审查。还记得2007年在废品回收企业清理整治期间，要求环保部门停止审核新的废品回收企业，工商部门停止年检和新发营业执照。后来这个文件引发了行政诉讼。这件事对政府系统触动特别大，原来你出的文件不合法，人家会告你，法院会管，而且真的会判你败诉。

这样的例证随处可见。2018年春节前，湖南省娄底市双峰县一份关于禁燃区内燃放鞭炮的公告引发关注。公告提到：“天网恢恢疏而不漏！希望当事人能认识到自己的错误，主动投案自首，争取宽大处理。欢迎知情人士积极提供线索，早日将不法分子绳之以法。”2018年2月18日双峰县委宣传部称该公告多处用语不当，已撤销该公告，并对相关责任人进行批评教育。

我们按照“数量从少、质量从精、程序从严”的原则，强调“大幅度减少红头文件的印发，可发可不发的要坚决不发”，减少了诉讼风险。这些都是文件审查力度加大带来的有利影响。

行政复议和应诉。这是法制办（复议办）的重要法律工作。现在的行政复议无论是维持的当共同被告，还是撤销的单独被告，政府（法制机构）都是职业被告，法制工作者是职业被告人，你要答辩、工作人员要出庭，否则就会有违法之虞。从立法时间上看，行政复议法晚于行政诉讼法。从实际情况看，政府法制部门作为政府办公室内设机构，级别低、人员少，无权无钱，却负责规范性文件审查、行政复议、查处“公路三乱”（后划入纪委）等。特别是撤销行政复议案件，可以说撤销一宗案件就得罪一个部门，而绩效考核会影响一个大单位的绩效工资。在这种情况下，法制机构最好的后盾就是法院。法制办往往会告诉这些领导，即使是勉强维持，法院也会撤销。动之以情，晓之以理，领导权衡利弊，最终会同意协调处理，防止案件进入司法诉讼。法制机构与司法监督可谓欢喜冤家的关系吧。

重大行政决策（法务）审核（查）。目前政府机关对司法最终裁决的观念越来越认可。尽管我们的民众遇到困难和麻烦还比较习惯于找政府，我们的政府官员也以为民做主的姿态习惯于包揽各类社会事务，但必须承认，在考量各种关系时，处理的基本原则就是“司法权高于行政权”。现在的政府领导已经端正了这方面的意识，不再将法院作为政府的一个部门看待，这与法制人的努力是分不开的。

执法监督工作。如果熟悉政府法治运作，你可能会知道，法制办还有一项重要职能，那就是代表政府对各行政执法部门的执法工作进行监督。这项工作各地法制办宣传得不多，开展得也不算好。为什么呢？主要还是人力、精力和能力不够，所以就不宣传，因为多一事不如少一事。光应付行政复议、红头文件审查以及政府法律事务这些必须要完成的硬任务你都力不从心，还谈什么执法监督？目前现状是只做不宣传，仍有一些知情的老百姓跑来投诉执法不公，现在行政机关的执法量非常大，要远远高于法院的数量，即使是按很小的比例，那投诉量也相当可观。你怎么敢宣传这方面的工作情况？多年来我们坚持“只干不说，干了也不说”的原则来对待执法监督工作。但你如果不干，不接受投诉，那就是行政不作为，司法监督就判令你败诉，责令你作为。

行政审判对行政机关的司法监督，确保了司法最终救济原则的落实，也倒逼行政机关重视法制，作为法制人也自然感受到这种监督的压力，于是化压力为动力。

正是在这个意义上，我认为，叫醒我们法制人的从来不是闹铃，而是司法对行政的监督和倒逼。