做法制工作得有点志气才行

2018年3月20日

回想起10年前的一件旧事。那是2008年，那年也是国务院机构改革，一公布方案，领导和我就在报纸上找国务院法制办公室。

在前面的政府组成部门里面没有找到，领导说：“不会撤并了吧？”正如最近一篇网上很火的微信文章《法制办地老天荒》所说，国法办和司法部合并的传言由来已久，以前是谣言，现在成了遥遥领先的预言。

后来，在国务院办事机构里找到了国法办的名称，大家虚惊一场。何为办事机构？我们几个法律人分析了半天也分析不出来，好在这也不是法律问题，咱们法制人就没有必要探究清楚。

说起来，法制办还真是个办事机构，因为它的主要职责就是干活办事。行政立法（规范性文件）制定、审查，行政复议与应诉，执法监督，重大合同审查、涉政府法律事务处理。总而言之，这就是个办事的机构。

特别是基层的县区级单位虽号称局，但其实就是个股室的架构，一般就总共三四个人。工作起来捉襟见肘，忙于应付。我们的老局长经常说，“在我们单位，局长就当科长甚至于办事员使”。没办法，这话还可以反过来说，办事员也当科长、局长用。法制办的每个人都是“里里外外一把手”呀！这次重组，许多法制机构负责人可能会窃喜，因为机构重组可以借助司法的力量，不会那么累了。其实，法制人觊觎人家司法的人已经好久了，但司法行政工作也很累的好吧？有时候我们容易一叶障目，总认为自己很累别人很轻松。

办事机构干活多，工作忙碌劳累，但也不是绝对没有好处。例如，因为事多人少，人际关系就很好，没有那么多推诿扯皮，也没有那么多的鸡毛蒜皮，相对氛围就好一些。正如一位法制人写到的那样：一直在想，法制办这样一个无权无钱的部门，为啥能吸引这么多专业人才兢兢业业、死心塌地地守着这份事业，为啥每天在朋友圈里吐槽人少活多，却普遍不愿意调到更光鲜的部门，为啥明知领导不喜欢、同志不待见，却依然坚持自己的声音……

作为办事机构的法制办没有任何部门利益。有一次，我向主要领导汇报法制办的工作时，说“法制办是全心全意服务于区政府（对下还服务于职能部门、对外服务于群众）的没有任何自己私利的部门”。领导问何以如此？区法制办的几项主要工作：一是全区依法行政的统筹、组织、协调和推动，是完全代表区政府在进行的；二是行政复议应诉、执法监督工作，本身就是代区政府在履行职责；三是政府的法律参谋、助手和顾问作用，更说明法制办自身没有职权，只是幕僚作用；四是政府规范性文件审查，本来就是代区政府对红头文件把关。所以法制部门本身没有任何自己的私利，也超越了部门利益，完全是在对政府负责、为政府服务。不知道领导理解没有，反正上至国务院法制办，下至镇街一级法制部门，都是这样定位的。

无独有偶，李克强总理也曾提到法制办的定位问题。2016年7月7日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，听取PPP模式推广情况汇报。大家知道，PPP是大家最熟悉的名词之一，但尚缺少立法来指引和规范。“中国政府网”消息披露，上述汇报过程中发改委和财政部两个部门分别提请了“特许经营立法”和“PPP立法”的意见，许多内容重复交叉，还有不少意见相左。2014年11月29日财政部以财金〔2014〕113号文发布了《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》，而国家发展改革委于2014年12月2日以发改投资〔2014〕2724号文发布了《国家发展和改革委员会关于开展政府和社会资本合作的指导意见》。这两个有关政府和社会资本合作模式（PPP）的文件立即在社会上引起了重大反响，因为政出多门，百姓无所适从。

这次常务会议上原国务院法制办负责人表示，应该统筹协调两部门意见，推进单一法案的立法工作，为推广PPP模式提供根本的法律保障。国法办负责人的发言立即得到了李克强的认可：“我们建设法治政府，国务院法制办一定要超越部门利益。在起草相关法律法规条例过程中，既要充分听取吸收相关部门的意见和建议，更要站在法治的高度，超越于部门利益之上。在这一点上，法制办必须要有权威，‘说了算’！”

总理说的对，尽管法制办只是个小部门，在国家部委序列中排名偏后，但在一些决策上必须要有权威，因为你是在代表政府出台规章草案。困扰外界已久的政府和社会资本合作（PPP）领域两部文件，终于被明确合二为一。这是好事，但也是件难事。说其好，是法制办地位相对超脱，牵头立法有其独立性；但不足也是明显的，因为对PPP这种新生事物立法，可能不专业。

其实，同样的问题在我们区政府法制部门层面大量存在，你一提意见，职能部门立即有意见。但仅仅靠法制办几丁人，业务能力再强、法律水平再高都做不过来啊！