一、民主革命时期
——党内法规的创建
新民主主义革命时期党内法规的创建，是与党探索中国革命道路过程中的成长壮大，及其领导地位与作用的加强密切相关的。建党与大革命时期，以党章的制定为主要标志，出现了最早的党内法规的雏形；土地革命战争时期，出现了一定数量的党内法规，总体来说尚处在探索阶段；抗日战争与解放战争时期，伴随着中国共产党领导核心的成熟，党内法规有了一定发展。
（一）建党与大革命时期党内法规的萌芽
1.中国共产党的第一个纲领
1921年7月，中国共产党第一次全国代表大会在上海召开。大会宣告了党的成立。中国共产党的成立是中国近代开天辟地的大事。党在当时还很弱小，但她满怀信心地以改造中国为己任，为了民族独立和人民解放，为了实现社会主义和共产主义理想，开始了艰苦卓绝、不屈不挠的斗争历程。
一大对党的组织原则进行了严肃认真的讨论。由于当时无政府主义思潮的影响，知识分子自由散漫的习气在党的成员中有所反映。是把中国共产党建设成为一个有严格组织纪律的战斗力很强的无产阶级政党，还是仅仅作为一个松散的争论不休的学术组织，是建党初期所面临的一个重大原则问题。
根据马克思列宁主义建党学说，一个无产阶级政党不仅要有明确的政治纲领，而且要有科学的组织原则，要把党建设成一个坚强的整体。党必须有严密的组织和统一的纪律，有从中央组织、地方组织到基层组织构成的统一体系，每一个党员都必须参加党的一个组织，执行党的决议，遵守党的纪律。从初建时起，中国共产党就致力于建设一个用马克思列宁主义理论武装起来的、具有严密组织纪律的政党。
一大通过的《中国共产党的第一个纲领》是兼具纲领与章程特点的文献，全文15条，700余字，其中确定了党的名称与性质，并且规定了党的组织原则：（1）党必须有严密的组织和严格的纪律，从基层支部直至中央，逐级建立组织，实行坚强的领导；个人必须服从组织，地方组织必须服从中央；党员和地方组织必须联系群众，完成党赋予的任务，注意保守党的机密。（2）党组织必须慎重发展党员，严格履行入党手续，规定党员“在加入我们的队伍以前，必须与那些与我们的纲领背道而驰的党派和集团断绝一切联系”；接受新党员的手续是“被介绍人必须接受其所在地的委员会的考察，考察期限至少为两个月。考察期满后，经大多数党员同意，始得成为党员”。
2.中国共产党最早的党章
中国共产党成立后，一方面在革命实践中探索中国社会和中国革命的问题，另一方面接受列宁关于民族殖民地问题的理论，并开始把这两个方面结合起来，逐步形成党的纲领.1922年7月，在上海召开了中国共产党二大。大会在中国近代第一次明确地提出反对帝国主义、封建主义的民主革命纲领，并指出要通过民主革命进一步创造条件，实现社会主义和共产主义。二大通过的《中国共产党章程》是党的第一部章程，共6章29条，其中心内容是建立严密的组织，加强党的纪律。其中规定，“党的全国代表大会及其执行委员会之决议，党员皆须绝对服从之，下级机关须完全执行上级机关之命令”；“党的会议均取决多数，少数须绝对服从多数”；“中共党员不得加入一切政治党派，不得为任何资本阶级的国家之政务官”。党章还规定了开除党员的6种情况，包括言论行为有违本党宣言章程及大会各执行委员会之议决案、无故连续两次不到、欠缴党费3个月、泄露本党秘密等。
二大党章的产生标志着党的自身建设在创建时期取得了初步成果，使党能以无产阶级先锋队的面貌，迅速从中国各政党和团体中脱颖而出，获得中国工人阶级和其他劳动群众的信赖，为以后党的建设奠定了坚实基础。[1]
1923年6月党的三大对党章进行了第一次修订，考虑到同国民党建立统一战线的需要，以及产业工人数量少，党员成分以农民和小资产阶级为主的状况，为了提高党员素质，严格了入党手续，首次对党员的候补期进行了规定。党的三大还通过了《中国共产党执行委员会组织法》，这是党的第一个组织法规，对党的中央领导机构、人员构成、职责分工、工作制度等作了规定，改变了建党初期中央缺乏组织机构和工作机制、领导不力的情况。同年10月党的中央局发布《教育宣传委员会组织法》，对委员会的组成、职责、会议制度等作了规定，是第一部规范党的工作部门的党内法规。[2]
3.大革命时期的党内法规
1924年5月党的第一次中央执委会扩大会议通过《党内组织及宣传教育问题议决案》，对党的组织工作和自身教育工作提出了明确要求：（1）提出在国民革命运动中加强党的建设，要求“党更要有非常之明显的组织形式”。（2）强调在产业工人里尽力扩大党的组织。为了“使工人容易进党”，要“加紧在铁路、矿山、海员、纺织等行业的产业工人中发展党的组织”。（3）规定党的组织形式及力量配备，如地方委员会的组成等。（4）突出了宣传教育的重要地位，“中央宣传部应当在党报上加重党内教育的工作”，并在党的历史上第一次决定要“设立党校养成指导人才”。
1926年前后，工农运动迅猛发展，一些党组织在发展党员时忽视了对要求入党者的考察和教育，有的地方党员的素质下降，一些投机分子乘机混入党内，继而发生侵吞公款、化公为私等贪污行为，败坏了党在群众中的威望。中国共产党已经对党内滋生腐化的现象有所警觉，中共中央于1926年8月发出《关于坚决清洗贪污腐化分子的通告》，指出贪污腐化不仅丧失革命者的道德，而且为普通社会道德所不容。一个革命党若是容留这些分子在内，必定会使党陷于腐化，不仅不能执行革命工作，而且将为群众所厌弃。通告要求“各级党部迅速审查所属同志，如有此类行为者，务须不容情地洗刷出党”。这个通告是以中共中央名义发出的第一个反对党内贪污腐败行为的文件，是中共历史上第一个反腐败的法规。
（二）土地革命战争时期党内法规的初步制定
1.中央监察委员会的成立
正当北伐战争蓬勃进行之际，1927年4月，蒋介石在上海发动“四一二”反革命政变，大肆屠杀共产党人和工农群众，各地军阀也先后实行“清党”，一时间白色恐怖笼罩，党的组织与党员面临着腥风血雨的考验。加强党的纪律，坚定党员在险恶环境下的革命立场和意志，清除堕落和变节分子，严惩危害革命的叛徒，是当时的党内法规必须承担的任务。
1927年4月至5月在武汉召开的党的五大，批评了当时党内的右倾错误。大会虽然没有能够指出革命的道路、承担起挽救革命的重任，但是大会修改的党章规定“党部的指导原则为民主集中制”，第一次在党章上明确提出和肯定民主集中制原则。特别应该指出的是，为了适应革命转折关头的艰苦环境，加强对党员特别是各级党组织负责人的监督，五大党章规定建立中央及省监察委员会这一党的纪律检查机关。这是中国共产党历史上首次设立的专门性党内监督机构，标志着党内监督体制的初步创立。大会选举产生了以王荷波为主席的中央监察委员会。
2.六大党章
五大以后不久，汪精卫集团在武汉发动“七一五”政变，第一次国共合作彻底破裂，轰轰烈烈的大革命失败了。八一南昌起义，是中国共产党独立领导武装反抗国民党的武装斗争的开始。紧接着，中国共产党召开八七紧急会议，清算了右倾机会主义错误，确立了土地革命和武装起义的方针。八七会议通过的《党的组织问题决议案》，规定由中央临时政治局执行中央委员会的职权，并规定了白色恐怖时期党的组织和各级党委的工作方式、职责任务、纪律要求等。
根据八七会议精神，党发动和领导了秋收起义、广州起义等武装暴动，先后建立井冈山、中央等一批红色根据地，积极探索武装斗争、土地革命和根据地建设的道路.1928年6月在莫斯科召开中共六大。大会在共产国际的帮助下，对一系列有关中国革命的问题作出基本正确的回答，大体统一了全党的思想。六大提出要加强党的阶级基础，认为首先必须努力在产业工人中恢复和发展党的组织，在农村发展党员必须以雇农、佃农及手工业工人为主要对象。
六大制定的《中国共产党党章》带有苏联共产党的印记，规定中国共产党是“共产国际支部”，“无条件地执行”共产国际决议；在组织制度上，新党章取消了中央及省的监察委员会，代之以中央及省市县的审查委员会，但规定其主要任务为加强党内财务监督，有失偏颇。党章同时规定了对党的干部、党员条件、入党手续、党员党籍等的处理，规定各级党部对选举自己的党员，应作定期的报告；党员对党内的某一个问题，在相关机关对此问题的决议未通过以前可以进行争论；下级党部一定要承认、迅速切实地执行上级党部的决议。六大党章非常重视党的基层组织——支部的建设，对于恢复当时被破坏的党的组织，开展农村武装斗争并且适应城市秘密工作的需要具有重要意义。
3.巡视员制度和苏区党建
为了贯彻六大精神，1928年10月中共中央颁发《巡视员条例》，规定“中央须有巡视员五人以上”，分别赴各地视察党的组织并指导工作，同时就党内组织工作发出了《中央通告第七号——关于党的组织——创造无产阶级的党和主要路线》，明确提出“巡视制度是保证上级党部正确指导的主要方法”。在白色恐怖、信息隔绝的情况下开展巡视工作，一方面有利于强化自上而下的党内监督、贯彻中央指示；另一方面，导致把高度集中的党内监督体制转化为专断性监督体制。由于巡视员不十分了解当地实际，往往作出错误的指导。
1931年1月中共六届四中全会以后，受共产国际控制的王明“左”倾路线开始在党内占据统治地位，以后“左”倾路线又逐步贯彻到苏区.1933年9月，根据共产国际指示，中共中央决定在中央苏区成立党的监察机构，作出了《关于成立中央党务委员会及中央苏区省县监察委员会的决议》。决议指出：为防止党内有违反党章，破坏党纪，不遵守党的决议及官僚腐化等情弊发生，在党的中央监察委员会未正式成立以前，特设立中央党务委员会，各省县于最近召集省县级党代表大会时选举省县级的监察委员，成立省县监察委员会。苏区监察委员会的职责是：“以布尔什维克的精神，维护无产阶级铁的纪律，正确执行铁的纪律，保证党内思想和行动的一致，监督党章和党的决议的实行。”
（三）抗战及其以后党内法规的初步发展
1.抗战初期延安执行纪律案件
由于“左”倾错误，中央苏区未能打破国民党军的第五次“围剿”，主力红军被迫进行长征。遵义会议停止“左”倾路线的领导，确立了正确的军事路线与组织路线。红军胜利完成长征、到达陕北后，中共中央确立了抗日民族统一战线方针.1937年7月卢沟桥事变和“八一三”淞沪抗战，标志着全面抗战的爆发，第二次国共合作宣告形成。中国共产党领导的八路军、新四军挺进敌后，进行独立自主的游击战争，建立抗日根据地。
抗战初期，延安发生了黄克功严重违反党纪军纪案件。黄克功，江西南康人，参加过长征，时任抗大第六队队长，因逼婚未遂枪杀陕北公学女学员。事件发生后，许多人认为黄克功过去对革命有功，要求赦免其死罪。中共中央经过慎重讨论，决定执行纪律。毛泽东在给边区法院的信中写道：“黄克功过去的斗争历史是光荣的，今天处以极刑，我及党中央的同志都是为之惋惜的。但他犯了不容赦免的大罪”；“共产党与红军，对于自己的党员与红军成员不能不执行比一般平民更加严格的纪律”；“一切共产党员，一切红军指战员，一切革命分子，都要以黄克功为前车之鉴”.1937年10月黄克功经陕甘宁边区高等法院判决死刑立即执行。这个案件在当时产生了很大影响，显示出我党党纪的严明，深刻教育了广大党员干部和红军指战员。
2.六届六中全会上“党内法规”概念的提出
1938年9月在延安召开的扩大的六届六中全会上，毛泽东首次提出“党内法规”概念，指出，鉴于张国焘严重破坏党内纪律的行为，为使党内关系走上正轨，必须“制定一种较详细的党内法规，以统一各级领导机关的行动”[3]。刘少奇代表中共中央规则起草委员会作了《党规党法的报告》。全会通过了一系列带有法规性的规定，在《关于各级党部工作规则与纪律的决定》中提出：“各级党的委员会为了了解下面的情况，便利于工作上的指导起见，上级党委得向下级党委派遣巡视员，传达上级党委的意见，考察下面的情形报告上级党委。”
3.整风运动期间的党内法规
中国共产党成立20年，在领导革命中积累了成功的经验，也经历过严重的挫折。为了总结党内历次“左”右倾路线错误的教训，实现党内在思想上政治上的统一和行动上的一致，夺取抗日战争的最后胜利，中国共产党进行了整风运动。整风运动是一次普遍的马克思列宁主义教育运动，对于加强无产阶级政党的思想建设，是一次成功的实践和创举。
1941年7月中央政治局《关于增强党性的决定》指出：“我们的党，虽然已有二十年英勇奋斗的历史”，但是党内仍然存在各种问题甚至“违反党性的倾向”。为此，“必须采取以下办法”：（1）在党内更加强调全党的统一性、集中性和服从中央领导的重要性，开展反对“分散主义”“独立主义”“个人主义”的斗争。（2）更加严格地检查一切决议决定之执行，坚决肃清阳奉阴违两面性的现象。（3）即时发现、即时纠正，不纵容错误继续发展，对于屡教不改者，必须及时预防，加以纪律制裁。（4）要在全党加强纪律教育，严格遵守个人服从组织、少数服从多数、下级服从上级、全党服从中央的基本原则。（5）要用自我批评的武器和加强学习的方法，来改造自己，使适合于党与革命的需要。（6）从中央委员以至每个党部的负责领导者，都必须参加支部组织，过一定的组织生活。
在整风运动期间，中共中央大力提倡开展调查研究，要求广大党员和干部通过调查研究，深入了解中国社会的状况、革命的特点和规律.1941年8月，党中央发出《关于调查研究的决定》，并在中央设置调查研究机关，中央的一些负责人带领调查团深入基层，深入群众，开展调查研究工作。[4]
整风运动期间，中共中央各部委和延安的一些机关、学校于1942年12月开展了审查干部运动，但在审干工作中对敌情作了过分的估计，甚至采用“逼、供、信”的错误方法，特别是1943年7月开展“抢救失足者运动”以后，错误进一步扩大。这个时候，党中央和毛泽东发现了审干工作中“左”的错误，并且予以纠正。中共中央通过《关于审查干部的决定》，重申审查干部必须坚持“首长负责”等九条方针。接着，毛泽东又指示要坚持“一个不杀，大部不抓”的原则，从而制止了审干工作中的错误。
1942年9月，中央政治局作出《关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》，规定在党政军群组织间，以党的中央局和地方党委为最高领导机关，确立了党的一元化领导体制。
4.七大党章
1945年4月至6月在延安召开了中共七大，这是从1928年六大以后相隔17年之久、规模空前的党代表大会，以整风运动以后的“团结的大会，胜利的大会”而载入史册。
七大通过的党章，包括总纲部分和条文部分，条文共11章70条。这是中国共产党第一次完全独立自主制定的党章，其总结了24年来中国革命和党的建设的丰富经验，确立毛泽东思想为全党的指导思想，并且对党的民主集中制，对扩大党内民主和实行集中统一领导作了详细规定，增加了党员的义务和权利的新条文。党章规定，“中国共产党的力量，在于自己的坚强的团结、意志统一、行动一致，不能容许有破坏党纪、向党闹独立性、小组织活动及阳奉阴违的两面行为。”党章要求共产党员必须“具有全心全意为中国人民服务的精神，必须与工人群众、农民群众及其他革命人民建立广泛的联系”，强调“党的组织机构，是按照民主的集中制建设起来的。民主的集中制，即是在民主基础上的集中和在集中指导下的民主”，把服从党的纪律规定为党员的义务，以保证党的团结和统一。
七大党章取消了关于设立审查委员会的规定，专列“党的监察机关”一章，规定：“党的中央委员会认为必要时，得成立党的中央监察委员会及各地方党的监察委员会”；“中央及地方监察委员会的任务与职权，是决定或取消对党员的处分，受理党员的控诉”。
七大以后，全党在马克思列宁主义与毛泽东思想基础上，紧密团结在党中央周围，领导人民夺取了抗日战争与解放战争的胜利。
5.解放战争时期党的领导
解放战争时期，党根据七大精神，制定了各项切合实际的政策，使全党在正确路线、方针和政策的基础上保持高度的统一。在1947年10月开始的土地改革和整党工作中，一些地方出现“左”的偏差，发生群众胡乱斗争党员、干部的现象，造成党员同土改工作组、贫农团的对立。中共中央及时发现和纠正了上述偏差，于1948年2月发出关于《老区半老区的土地改革与整党工作》的指示，指出整党工作“以经过党的支部、邀集党外群众参加党的会议，共同审查党员及干部的方法，为最健全的方法”。此后，各地的整党工作逐步走上正轨，土改工作也顺利推进。
各解放区的迅猛扩大，要求加强党中央的统一领导.1948年1月，中央下发毛泽东起草的《关于建立报告制度》的指示，规定各中央局和分局，由书记负责，每两个月向中央和中央主席作一次综合报告。接着又发出其补充指示，以及《关于严格执行报告制度的指示》，从而加强中央的集中领导，克服党内军内存在的无政府主义和地方独立倾向。在党中央的领导下，人民解放军粉碎了国民党军的全面进攻，很快从战略防御转入战略进攻，尤其是经过辽沈、淮海、平津三大战役，人民解放军取得战略决战的胜利，并且渡过长江，解放了整个中国大陆。
[1] 参见王金玲 ：《 中国共产党党章发展史 》， 中共党史出版社 2008 年版，第34页。
[2] 参见李忠 ：《 党内法规建设研究 》， 中国社会科学出版社 2015 年版，第35页。
[3] 《 毛泽东选集 》 第二卷，人民出版社1991年版，第528页。
[4] 参见刘晶芳主编 ：《 中国共产党优良作风建设史 》， 广东人民出版社 1999 年版，第152页。