二、“十面霾伏”与生态文明建设：中国大都市治理的新课题

1．“效率优先”的生态文明之殇

1992年邓小平南巡讲话之后，中国的市场经济发展进入了快车道。与市场经济相配合，1993年十四届三中全会提出了“效率优先，兼顾公平”的发展理念，把“经济效益”放在各项考量指标的首要位置。从此在中国历史上，市场力量和效率原则首次结合到了一起，并释放了巨大的活力。在改革开放30余年、特别是市场经济20余年的发展进程中，中国的综合国力和人们的生活水平得到了前所未有的提高，几乎每个中国人都能从自己身边的点点滴滴感受到生活的变化，以至于有人已经开始欢呼“盛世”的到来。

然而，效率优先的社会未必就是和谐的社会。效率本身是一个中性词，效率与生俱来的“经济性”使它成为人类社会追求的共同目标。所以，问题的症结不在于“效率”，而在于“优先”。特别是，在市场自身固有的趋利性诱惑下，“效率优先”无形中发生了多元化畸变。首先，“效率优先”本来是与“兼顾公平”搭配使用的，“效率优先”的原意是指“效率”相对于“公平”要优先，而并非相对于其他。然而在中国语境中，二者往往被拆分单独使用，效率优先俨然变成了效率相对于所有事务都要优先，甚至人们已经习惯于用“效率优先”作为解决或解释社会矛盾的托词，于是“效率优先”演变成了“效率第一”与“效率唯一”。其次，由于“效率优先”原则自提出之日就是与市场经济结合在一起，而市场经济又是在物质利益驱动下运转的，于是“效率优先”原则在市场应用过程中就发生了转变，“效率优先”变成了“物质利益优先”，“拜金”之风不断刮起。再次，与中国的“赶超”战略相适应，“效率优先”的一个重要使命即是迅速缩短中国与世界发达国家之间的差距，中国选择了国际通用的GDP作为衡量标准。随之，GDP也成为考察地方政府官员政绩的主要指标。这个时候，“效率优先”又转变成了“GDP优先”。

中国的“效率优先”原则经过多元化畸变之后，某种程度上逐渐加剧了社会的失衡。除了各种时隐时现的社会矛盾之外，环境的隐忧已经成为中国不得不面对的“头号”公敌。当沙尘暴的阴影还在中国人的心头挥之不去的时候，严重的“霾”天气又以不可阻挡之势袭来，北京、上海、广州等中国大都市无一幸免。不仅如此，2013年黄浦江上大量漂浮的死猪也在提醒人们关注用水危机。实际上，中国的水污染早已突破了国人健康生存所能接受的底线，工业废水、城市垃圾、农药喷洒等都是重要的污染源。根据官方数据显示，全国地下水仅有11.85％达到优良级的水质。^[14]毋庸讳言，在片面追求效率和要素驱动发展的同时，环境危机已经成为牵制中国发展的严重问题。就中国大都市而言，2013年最严重的环境危机非“霾”莫属。

2．中国大都市生态危机的现实考验

2013年，“霾”成为中国各类媒体报道中不可或缺的关键词。霾是悬浮在空气中的微小尘粒、烟粒和盐粒的集合体。与雾不同的是，霾是由粒径为10-3-10 μm的固态微粒构成的，肉眼不可见；而雾是由粒径为100—102 μm的水滴构成的，肉眼可见。中国气象局《地面气象观测规范》对“霾”做出的权威表述是：“大量极细微的干尘粒等均匀地浮游在空中，使水平能见度小于10.0千米的空气普遍混浊现象。霾使远处光亮物体微带黄、红色，使黑暗物体微带蓝色。”^[15]

“雾霾”已经成为中国“2013年年度十大流行语”。据统计，在中国的社交网络上，PM2.5被提到的次数从2011年的200次，猛涨到2013年1月份的300万次，现在已成了网络高频词汇。另外，在淘宝网发布的2013年《中国年度消费关键词》中，“霾单”赫然在列。淘宝网的数据显示，2013年全国消费者在线购买口罩、空气净化器、室内跑步机等对抗雾霾的用品累计8.7亿元，购买450万次，其中购买口罩的人比2012年多了181％，购买空气净化器的人数多了131％。^[16]难怪习近平主席在2013年12月28日视察北京京桥热电有限公司时也感叹：“‘雾霾’两字吸引眼球！”^[17]

中国的雾霾也引起了国际社会的关注。美国福布斯中文网盘点2013年度全球气候、能源领域的五大话题事件，中国的空气污染“一举夺魁”。此外，在英国广播公司（BBC）公布的2013年度十大气象问题中，中国的雾霾也赫然上榜。英国《经济学人》杂志称：“美国环保局规定，空气质量指数高于100就是‘不健康’，超过400就会被评为‘危险’。”而2013年1月14日，北京的污染超过了美国人“危险评级”的两倍多，该杂志将这一天称为“北京最黑暗的一天”；然而就在同一天，纽约的空气质量指数只有19。美国《大西洋月刊》指出，2013这一年，“空气灾难”深切影响了中国人。^[18]

2013年中国雾霾的重灾区是京津冀、长三角和珠三角，三个地区每平方公里的污染物排放量是其他地区的5倍以上，其中长三角空气质量总体超标60％，而京津冀地区的这一数值超标则高达180％。2013年1月，京津冀地区共发生四次强霾污染过程，北京只有4天是晴好天气。这个月中，北京空气PM2.5小时浓度最高值达到1000微克/立方米，有120个小时超过300微克/立方米。上海最严重的雾霾出现在2013年12月1日，空气质量重度污染，上海市环保局12月1日19时发布的消息称，当天18时申城空气质量指数（AQI）高达232，首要污染物 PM2.5 浓度为248微克/立方米。因此，上海拉响了空气质量重度污染预警，这是继11月8日、11月15日后上海第三次启动空气重度污染应急方案。针对重污染天气，上海市气象台也于20时10分发布霾黄色预警信号。^[19]广州一向空气质量较好，但在2013年还是经历了51天的霾天气。2013年4月15日，广州深陷雾霾包围，18时空气质量分指数监测显示，番禺市桥、嘉禾、新塘均达到了重度污染水平。其中，嘉禾点位的PM2.5最近24小时均值达到了165微克/立方米，超过国家规定的75微克/立方米的二级标准两倍以上。广州气象台当日发布了灰霾天气黄色预警。^[20]

“十面霾伏”的不仅仅是北上广。南京市气象局发布的2013年气候分析显示：南京全年霾的天数是242天，超过了全年的三分之二，创造了有气象统计以来的最高纪录。^[21]武汉、天津、济南、郑州、杭州等大中城市在2013年无一不在与“霾”抗争。另据中国气象局发布的《中国气候公报》显示：2013年，我国中东部地区出现霾的平均日数是36天，比常年偏多27天，比2012年多18天，创52年来之最，为1961年以来最多。公报同时指出，霾对人体健康影响较大。^[22]2013年全国环境监测总站发布的“74城市空气污染超标天气”详见“图1”^[23]。

图1　全国74个城市空气超标天数

3．中国大都市生态文明建设的新举措

2013年，罕见的霾天气引起了中央政府的高度重视。9月，国务院发布了《大气污染防治行动计划》（又称“大气防治国十条”），提出的目标是：“经过五年努力，全国空气质量总体改善，重污染天气较大幅度减少；京津冀、长三角、珠三角等区域空气质量明显好转；力争再用五年或更长时间，逐步消除重污染天气，全国空气质量明显改善。”计划到2017年，全国地级及以上城市可吸入颗粒物浓度比2012年下降10％以上，优良天数逐年提高；京津冀、长三角、珠三角等区域细颗粒物浓度分别下降25％、20％、15％左右；到2017年，重点行业排污强度比2012年下降30％以上，煤炭占能源消费总量比重降低到65％以下等。^[24]2013年12月上旬，中共中央组织部《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》公开发表，强调“不以GDP论英雄”，这表示中央政府已经认识到了环境问题的源头所在。

北京是2013年霾天气最为严重的地区。2013年年初北京市印发了《关于分解实施北京市2013年清洁空气行动计划任务的通知》，提出从8个方面实施52项大气污染治理措施。《通知》明确了2013年主要污染物年均浓度平均下降2％的目标，主要推出包括严控增量、压减燃煤、绿色交通、治理工业等八方面措施；规定2013年北京将不再新建、扩建使用煤、重油和渣油等高污染燃料的建设项目，将制订发布更为严格的第二批不符合首都功能定位的高污染工业行业调整退出目录；全年计划完成2600蒸吨燃煤锅炉清洁能源改造，同时推动西北、东北热电中心建设和国华、高井、科利源热电厂替代；在交通方面，全面实施第五阶段轻型机动车污染物排放标准，减少以机动车为主的交通排放；继续推动高污染企业淘汰退出，实现2012年到2013年底累计达到450家以上的目标；在汽车制造、机械、电子、印刷、家具、汽车修理等行业开展挥发性有机物治理，减少挥发性有机物排放量5000吨以上；同时推动实施平原地区35万亩造林绿化。此后，北京市市委、市政府3月份又对52项措施做了补充，增加到了69项具体措施。9月11日，北京市又发布了《北京市2013—2017年清洁空气行动计划》（以下称《计划》），提出了八大污染减排工程，包括源头控制减排、能源结构调整减排、机动车结构调整减排、产业结构优化减排、末端污染治理减排、城市精细化管理减排、生态环境建设减排、空气重污染应急减排等方面，并辅之以六大保障措施，即完善法规体系、创新经济政策、强化科技支撑、加强组织领导、分解落实责任、严格考核问责等。《计划》还提出了“三大全民参与”指导意见，比如企业自律的治污行动、公众自觉的减污行动、社会监督的防污行动。这是一份具体翔实的行动计划，在每个行动环节上都有具体的措施，每个措施中又有详细的指标。比如，在“实施氮氧化物治理”中规定，2013年完成京丰燃气热电厂、10座远郊区县燃煤集中供热中心和4条水泥生产线的脱硝治理；2014年底全市所有水泥生产线完成脱硝治理；2015年各远郊区县全面完成燃煤集中供热中心烟气脱硝高效治理。在“加强挥发性有机物治理”中规定，燕山石化实施泄漏检测与修复技术改造，开展顺丁橡胶尾气治理等污染治理工程；2015年完成全部有机废气综合治理工程。2016年原油加工损失率控制在3‰以内；挥发性有机物排放量比2012年减少50％；水煤浆锅炉停运；完成所有燃煤设施清洁能源改造；2017年，燕山地区空气中挥发性有机物浓度比2012年下降30％。^[25]

在此基础上，2013年10月21日北京市正式发布了《北京市空气重度污染应急预案》，该《预案》对每一级别的空气污染都提出了相应的“提醒”“建议”和“强制”措施。比如，当发生红色（一级）预警的时候，“提醒”措施包括“提醒儿童、老年人和呼吸道、心脑血管疾病患者等易感人群尽量留在室内；中小学、幼儿园停课，企事业单位实行弹性工作制；停止大型露天活动；应尽量避免户外活动；适当采取佩戴口罩等防护措施”。“建议”措施包括“尽量乘坐公共交通工具出行；增加施工工地洒水降尘频次；排污单位进一步减少污染物排放；驻车时及时熄火；减少涂料、油漆、溶剂等含挥发性有机物的原材料及产品的使用”。“强制”措施包括“增加道路清扫保洁和冲洗频次2次以上；施工工地停止土石方和建筑拆除施工，停止渣土车、砂石车等易扬尘车辆运输；对有关企业分别实施停产或限产减排30％污染物的措施；全市范围禁止烟花爆竹燃放、露天烧烤；全市范围内按规定实施机动车单双号行驶，其中本市公务用车在单双号行驶的基础上，再停驶全部公务车辆的30％”^[26]。北京市市长王安顺表示：“去年（2013）我代表北京市跟中央签订了责任状，也立下了壮士断腕的决心，如果空气污染（控制目标）到2017年实现不了，领导说了既是句玩笑话，也是句分量很重的话，‘提头来见’。”^[27]

与北京类似，上海也迅速出台了制度化治霾方案。2013年4月，市环保局会同市发改委、市经信委、市建设交通委等15个相关部门，在世博会高污染日应急减排联动方案的基础上，拟定了《上海市环境空气质量重污染应急方案（暂行）》。根据该方案的规定，当全市24小时空气质量指数（AQI）达到201—300或大于300时，上海市将发布重度污染或严重污染预警信息。市民将可以通过网站、微博、广播、电视、手机软件等多种渠道及时获取包括公众健康提醒、户外活动建议、绿色出行倡导在内的重污染预警信息；全市3000多个中小学和幼托机构也将通过市教育督导短信平台同步获知污染状况和健康提醒。方案启动应急方案主要考虑3个条件：AQI累计18小时超标、当前PM2.5浓度达到一定限值、PM2.5的潜在走向。具体规定分为“重度污染”和“严重污染”两部分：当发生重度污染时，上海将发出“公众健康提示”，比如：“提醒儿童、老年人和心脏病、肺病及其他慢性疾病患者尽量停留在室内，暂停户外活动；一般人群减少户外活动，尽量减少开窗通风时间；室外作业人员采取必要的防护措施”，“建议暂停露天大规模群众活动和体育赛事，中小学暂停户外体育课，幼托机构暂停户外活动”等；在污染减排方面，将强化“清洁发电、绿色调度”，鼓励脱硫、脱硝的高效机组多发电，所有并网燃煤机组选用优质煤发电，并增加燃气发电。同时，石化、钢铁、化工、焦化、水泥等工业重点源将采取限产、限污等措施，挥发性有机物（VOCs）排放重点企业和区域将禁止各类开停车、放空等作业；运输散装建筑材料、工程渣土、建筑垃圾的车辆等交通污染源将禁止上路行驶。当发生严重污染时，措施的力度将在重度污染措施的基础上进一步强化，比如，石化、钢铁、化工、焦化、水泥等重点行业将采取部分停产的措施，排放VOCs的石化、化工企业将禁止各类开停车、放空等作业；黄标车将禁止上路行驶；预警信息将通过全市公用车管理平台发布，党政机关停驶30％公务用车等。为了明确责任，该方案还在每一项措施后面列举了责任单位，比如“易产生扬尘污染的物料码头、堆场和搅拌站停止作业，并做好场地洒水降尘工作。（责任单位：市建设交通委、市交通港口局、市绿化市容局、各区县政府）”^[28]。5月8日，在“改善空气环境”课题调研会上，市环保局有关负责人表示，上海固定源的排放占了空气污染的大头：机动车与船舶等其他移动源的排放约占26％左右，而在固定源中，企业的小锅炉、电厂等排放约占8％—10％，建筑工地约占10％，农业生产约占10％，生活排放约占5％—6％，受到的外来影响占到20％以上。^[29]为此，上海未来将建立复合大气污染监测体系，并筹建长三角区域预报预警中心。同时对重点工业区和建设工程扬尘加强监控网络建设，提高应对突然污染事件的预警监测能力。5月20日，上海市电力公司向上海市委、市政府领导作了关于推广清洁能源替代促进治污减排工作的情况专报，上海市市长杨雄等领导做了批示，要求认真研究有步骤地淘汰燃煤锅炉，将其作为治理空气污染的重点持续推进。为此，上海计划在2015年前完成全市中小燃煤锅炉的“熄火”工作，以有效防治PM2.5。^[30]此外，2014年1月11日上海还发布了《上海市空气重污染专项应急预案》，从组织体系、监测预警、应急响应、总结评估、应急保障、监督管理等六个方面提出了具体要求。

广州市的政策措施主要体现为《广州市实施扬尘污染控制管理工作方案》。该方案共59项管控措施，包括了建设工程施工、物料运输、堆场、道路、绿化和养护施工、绿出地系统建设、生物质物料露天焚烧7个领域的扬尘污染监管。59项措施中，31项专门针对建设工程施工扬尘防控，包括房屋建设、道路与管线施工、房屋拆除、采石取土等的扬尘防控，分别由建设、城管、交通、水务、环保、国土房管等部门按职责监管；有4项是物料运输扬尘防控措施，包括采用密闭车辆运输，运输途中的物料不得超高超载、不得沿途泄漏，工地内车辆出入要冲洗等，由城管、交通、公安等部门按职责监管；有9项是码头、堆场、露天仓库的扬尘防控措施，包括要设置围挡、配备喷淋等防尘设施、定期喷洒抑尘剂或稳定剂、安装视频监控设施等，由港务部门监管；有5项是道路保洁扬尘防控措施，包括一、二级道路机扫率达80％以上，一、二级道路16小时保洁率100％等，由城管部门监管；有4项是绿化和养护施工扬尘防控措施，包括栽植行道树后要当日完成余土清运、3000平方米以上的成片绿化建设要设置不低于2米的硬质密闭围挡等，由林业和园林部门监管；有3项是绿地系统建设扬尘防控措施，包括黄土不裸露、推广立体绿化等，由林业和园林部门监管；有3项是生物质物料露天焚烧扬尘防控措施，包括建立健全区（县级市）、镇（街）、村三级生物质物料露天焚烧监管责任体系等，由区、县级市政府落实。^[31]随后，广州市城乡建设委员会于9月18日发布了《广州市城乡建设委员会关于印发开展建筑工程施工噪声和工地扬尘控制工作方案的通知》，对相关规定作了更加具体的布置，比如要求“施工现场100％围蔽，工地路面100％硬地化，工地砂土不用时100％覆盖，拆除工程100％洒水降尘，出工地车辆100％冲净车轮车身，长期裸土100％覆盖或绿化”^[32]。11月27日，广州市正式发布了《广州市环境空气重污染应急预案（试行）》，该《预案》将空气污染分两级发布，当环境空气质量达到重度污染，实施二级预警，以橙色表示；当环境空气质量达到严重污染时，实施一级预警，以红色表示。在不同的预警级别采取相应的响应措施。比如，在二级预警的时候，采取的措施有“广州市党政机关和事业单位停驶公务用车20％；全面禁止燃放烟花爆竹；禁止露天烧烤；倡导公众尽量乘坐公共交通工具出行；有条件的单位和企业主动错峰上下班；对相应敏感人群发布健康防护指引等等”。一级预警在二级基础上强度更大，比如“禁止未持有绿色环保标志的汽车通行；对机动车实行单双号限行；党政机关和事业单位停驶公务用车30％”^[33]等。

此外，广州市还将绿色“低碳经济”作为城市发展的理念之一，大力推动产业转型升级，实施“腾龙换鸟”和“退二进三”，三次产业结构由2008年的 2.04∶38.94∶59.02 调整为2013年的1.48∶33.90∶64.62，基本形成以服务经济为主体的产业结构。广州的循环经济发展也有声有色，目前正在开展“创建国家循环经济示范城市”和“千家企业清洁生产绿色行动”活动，遏制“两高一资”（高耗能、高污染和资源性）产业发展。在优化能源结构方面，广州编制实施了天然气（LNG）加气站、分布式太阳能光伏发电等领域的发展规划，推进工业燃煤、燃重油锅炉的清洁能源改造，启动燃煤电厂“趋零排放”改造，探索新能源和可再生能源的开发应用。