三、交通“治堵”与城市发展：中国大都市基础设施建设的新挑战
1．中国城市化与城市病的出现
城市病是对城市各种失序现象的统称，迄今并没有普遍认可的定义。很多学者从“病态特征”的角度归纳城市病的类别，比如胡欣、江小群将城市病划分成了二十四个类别：大拆大建、无序开发、住宅问题、烂尾楼、城中村、流动人口集聚与城市烂边、水危机、垃圾围城、环境污染、马路杀手、工程误区、绿化误区、空城现象、热岛效应、病态建筑、劳动力资源损伤、文化资源过度开发、公共卫生体系滞后、城市地质灾害、交通堵塞、基础设施布局不合理、城市管理不力、规划问题、安全问题等。[34]还有学者从“病因”的角度界定城市病，如张汉飞认为，城市病就是城市资源环境的承载力和城市化发展规模的匹配度失衡。[35]实际上，更多的学者只是采取列举的方法，把人口拥挤、交通拥堵、住房紧张、环境恶化、犯罪率攀升等最典型的失序现象称为城市病。
一般而言，城市病是城市化的产物，特别是在城市化的快速推进阶段表现得尤为明显。我国自古就是一个以农业经济为主的社会，城市发展一直较慢。1949年中国全国总人口5.42亿，其中农村人口4.84亿，占总人口数的89.4％，城市人口比重只有10.6％，如果按照非农业人口计算的话，这个比例只有5.1％；而同期世界城市人口已经达到28.8％。中国一直到1996年城市化率才首次超过30％，进入城市化加速阶段，而这个数字西欧1890年就已经实现，为31％。[36]从这些统计数字来看，长期以来中国的城市化率一直较低，历史上几乎不存在城市病问题。
在改革开放的进程中，东部沿海城市获得了发展先机，城市经济迅速崛起，吸引了大量的知识精英和农村剩余人口。特别是“十四大”以来，经济体制转型加速、城市粮油计划供应取消、城市劳务市场进一步完善、户籍管理制度逐渐放开等等，所有这一切都不断推动着劳动力向城市转移。国家也越来越清晰地认识到了城市作为现代经济载体的地位，出台了推动城市化进程的一系列公共政策。“2011年中国城市化率调查报告”称，2011年上海、北京、天津的城市化率分别为89.32％、79.36％、61.5％排名前三。[37]
中国城市病的出现是改革开放以后，随着市场经济的发展和社会管理体制的改革而出现的。而且，中国的城市病在城市化率高的大都市中也更为明显。近年来，中国大都市“城市病”的集中表现就是“交通拥堵”和“买房难”，而2013年则以“交通拥堵”最为典型。这一年，北京、上海、广州等中国大都市都在“治堵”方面投入了大量精力。比如，3月北京市政府公布了拟为民办事实清单，共计32项。其中最引人注目的变化就是，“交通治堵”取代了前两年的“治理PM2.5”和“保障房建设”，跃居第一位。
2．中国大都市“治堵”的最新举措
交通拥堵已经困扰中国大都市多年。2013年，在霾天气的共同作用下，交通拥堵问题受到了更多的关注，因为人们普遍认为汽车尾气是造成霾天气的重要原因。在2013年的交通治堵行动中，中国大都市主要采取了以下措施：
2.1 严格控制汽车保有量
《北京市2013—2017年清洁空气行动计划》的一项重要内容就是要求“市交通委、市公安局公安交通管理局研究采取经济手段和必要的行政手段，确保2017年底将全市机动车保有量控制在600万辆以内”[38]。截至2013年底，北京已经拥有机动车约540万辆，因此《北京市小客车数量调控暂行规定》实施细则（2013年修订）规定，从2014年起到2017年的四年间，本市增量小客车年度配置指标由24万个减少到15万个。不仅如此，北京还进一步增加了购车摇号的难度，规定摇号周期统一为每两个月一次，累计摇号24个月以上的申请者中签比例将增加，而24个月以内的申请者的中签难度则将进一步增加。与北京类似，广州市政府于2013年3月审议通过的《系统改善广州中心城区交通状况一揽子工作方案》同样提出了“限车”要求，即根据广州的实际情况，“优化调整中小客车总量调控的政策，同步完善相应的中小客车指标调控管理信息系统功能，并做好外地车限行的工作”[39]。
2.2 对现有车辆采取限制、疏导措施
2013年，北京市政府要求研究市低排放区交通拥堵费征收方案，同时采取小客车分区域、分时段限行政策，倡导私家车合乘，加强外埠车辆管理等。广州也在2013年4月8日首次公布了限制外来车辆的草案，明确“限外”的区域和实践范围，在此范围内禁止非本市籍载客汽车通行。2014年初，广州又发布了《广州市优化调整停车场差别化收费方案》，大幅度提高了停车费：一类地区住宅区露天停车场从过去每小时1元上涨到每15分钟1元，上涨幅度300％；路边自动停车计时收费系统从每15分钟2元上涨到每15分钟5.5元，最高限价由80元/天上涨到176元/天；商业停车场由半小时5元上涨到15分钟4元。[40]
2.3 大力发展公共交通
上海发展公共交通的目标是，在 2015年实现公共交通的主体地位，“将公交优先做到极致”。7月上海市发布了《上海市政府关于贯彻〈国务院关于城市优先发展公共交通的指导意见〉的指导意见》，提出了一揽子方案，比如“新规划建设60余个综合客运枢纽”，“规划和推进公共自行车租赁停车点及自行车道系统建设”，“公共汽电车高峰时段平均发车间隔中心城不超过8分钟，郊区新城不超过10分钟”等。目前上海市中心城区有公交专用车道161公里，另有300公里正在建设中。北京市2013年开展的公共交通建设包括新开工3条轨道交通线路，新开、调整公交线路40条，更新淘汰老旧公交车3000辆，实现8号线二期南段、10号线二期、昌平线与8号线联络线、14号线西段建成通车，建设公交专用道10公里等，全年轨道交通客运量32.0亿人次，同比增长30.2％，公共交通出行比例达46％。[41]广州计划到2016年末累计建成1000条常规公交路线，12条（段）轨道交通线路；轨道交通开通总里程超过500公里；同时加大公共交通专用线路建设力度。
2.4 增强城市交通疏导能力
2013年，北京市重点提高了交通指挥信息发布平台的效用，引导车辆均衡出行；全面摸排交通堵点，制定工程改造和一对一疏导方案，提高易堵路口和节点通行效率。此外，北京市还对14个道路进出口进行了调整，新建了5个公交港湾及站台，改造了5座立交桥，并对6处交通拥堵点进行了重点治理。在居住区新增停车位2万个，在四环路外轨道交通站点和放射线公交专用道远端增设驻车换乘停车位2000个，利用人防工程新增地下停车位1.8万个。充分挖掘社会资源，合理利用机关、学校、企业停车设施，推广错时停车和居住区停车自治管理。[42]北京各区县也要按要求配合完成120项疏堵工程。2013年，广州市做出了一个疏导交通的中期规划，要求推进猎德大桥系统北延线工程、广州大道系统工程、花城大道东延线（首期）、康王路下穿流花湖隧道、洲头咀隧道、珠江大桥放射线二期、新广从快速化改造工程等重点交通疏导项目。广州还规定，按照“每100平方米的住宅建筑面积配建1.2—1.8个停车位”执行住宅类停车泊位配建标准，增加住宅区停车泊位供给，减少道路车辆停放。另外，广州市首次尝试用“可变车道”的方式治堵，智慧交通系统也被提上工作日程。
3．中国大都市基础设施建设的全面展开
基础设施建设是城市发展成熟度的重要指标，也是市政府必须履行的职责。中国大都市的基础设施规划以户籍人口为基数，是导致大都市城市病的部分原因。除了交通治堵外，2013年中国大都市基础设施建设的重点还体现在智慧城市、城市安全、信息基础设施、文化基础设施等方面。
3.1 智慧城市建设
2013年，国家住房和城乡建设部分两次公布了“国家智慧城市试点名单”。在1月29日首批公布的90个试点城市中，北京东城区、北京朝阳区、北京未来科技城、北京丽泽商务区、上海浦东新区、广州番禺区、广州萝岗区等入选。8月1日，住建部又公布了第二批“国家智慧城市试点名单”，增加了北京经济技术开发区、北京房山区长阳镇等103个试点区域。两批国家智慧城市试点名单的公布，标志着我国智慧城市建设正式上升到国家平台的层面。
2013年，“云”成为北京市智慧城市建设的关键词。市政府加快了“云服务平台”建设，重点建设包括电子商务云、公众健康云、金山云存储、EVERNOTE笔记本云等四个项目。其中，公众健康云以求医问药、网上挂号为基础，具有健康档案管理、个人健康服务信息、医疗服务网上获取等功能；在云计算的支持下，公众可以在社区或家里“进入”三甲医院看病。2013年也是上海“智慧城市”三年建设计划的收官之年。在这一年，“大数据”成为一个热门词汇。首先，上海市按照“铜线用户再提速、企业客户再优惠、智慧社区惠民生”的方式，对互联网进行了第5次提速，网络资费平均下降了30％。7月，上海市科学技术委员会发布了《上海推进大数据研究和发展三年行动计划》，未来三年上海将重点选取医疗卫生、食品安全、终身教育、智慧交通、公共安全、科技服务等具有大数据基础的领域，探索交互共享、一体化的服务模式，建设大数据公共服务平台，促进大数据技术成果惠及民众。此外，在智慧城市建设方面，上海还推出了市质监局、市建设交通委、市环保局三家试点单位共6个行政审批事项通过电子政务平台“双轨”运行，根据2013年6月底的统计，三家单位累计网上办理审批事项6833条，试点初见成效。上海还在2013年开始试点“智慧养老社区”，进一步扩大了智慧社区的数量，并公布了智慧社区指标体系，该指标体系涵盖了基础设施、平台运营、服务保障、智慧应用等四大方面，包括小区光纤接入、社区多媒体公共服务设施、用信息化手段处理政府基层业务、通过物联网技术实现各类管理等30项指标。在中国社科院信息化研究中心与国脉互联智慧城市研究中心联合发布的“2013年中国智慧城市发展水平评估结果”中，北京、上海、广州均位居前10名。
3.2 城市安全建设
2013年，北京的城市安全治理主要表现在防汛工程、生产安全和食品安全等方面。北京吸取了2012年“7·21”暴雨灾害的教训，在2013年汛期到来之前，出台了《2013年北京市城镇房屋安全迎汛工作要点》和《北京市2013年防汛工作方案》，组建了7个防汛专项指挥部，具体负责防汛宣传、住房和城乡建设、道路交通秩序、城市地下管线、地质灾害、旅游景区、综合保障等7个方面的具体工作，市长王安顺担任总指挥。在生产安全方面，北京市运用现代科技手段精细化管理，建立市、区县、街乡、企业的信息化网络平台，全市安全监管部门可以动态掌握17万家企业的基础台账，总业务数据量达到620万条。此外，还采用“物联网”技术，接入生产企业的数据，研究建立风险源分级预警处置管理模式，比如在烟花爆竹的零售网点运用音视频监控，在批发仓库运用物联网技术监管等。[43]在食品方面，2013年4月1日，北京正式实施了《北京市食品安全条例》，对行政区域内的食品、食品添加剂、食品相关产品的生产经营、安全管理活动进行规范。
为推进城市平安建设，上海市以清单列举的方式推出了“2013上海平安建设实事项目”，内容包括“整治非法客运、‘群租’行为、电信诈骗、‘城中村’管理、欺行霸市行为、物业保安管理、无证行医、高校周边综合治理”等9项内容。[44]在2013年第25次上海市市长国际企业家咨询会议中，市长杨雄表示，安全是城市运行的底线，未来要把上海建设成为最安全的城市之一。城市安全同样是广州2013年的工作重点，在2月份国家出台的《关于开展安全发展示范城市创建工作的指导意见》中，广州成为全国10个“国家安全发展示范城市”之一。7月，广州市委常委会议审议通过了《关于创建全国安全发展示范城市的决定》和《创建全国安全发展示范城市实施方案》，提出了构建城市安全发展“八大体系”、44项工作任务和10项重点项目。
3.3 建设领域各有侧重
上海市2013年重点关注的是信息基础设施，这在很大程度上与本年度是上海“智慧城市”建设三年计划的最后一年有关。2013年是上海发布《上海市信息基础设施“十二五”发展规划》（2012年）后的第一年，在8月28日举行的“推进无线城市、光纤到户建设联席（扩大）会议”上，上海提出的信息基础设施建设的目标是，建成“宽带、泛在、融合、安全”的下一代网络。这意味着在两年内，将光纤铺设到所有家庭，用户最大接入带宽达到100兆，打造国际信息基础设施一流水平。
与上海不同，广州在2013年基础设施建设的重点是文化基础设施。广州市在3月份通过的《关于加强广州市“十二五”时期文化基础设施建设的工作意见》中，列出了39个文化基础设施建设项目，其中14项为重点文化工程，包括十“馆”（四大文化建筑、粤剧艺术博物馆、南汉二陵博物馆、海事博物馆、南粤先贤馆、十三行博物馆、市国家档案馆二期）、两“中心”（广州报业文化中心、孙中山文化中心）、二“园”（东园广场、岭南文化大观园）、大小马站书院群复建保护项目以及省非遗等项目。[45]在很大程度上，广东加强基础设施建设是与其旅游资源的开发绑定在一起的。
2013年，中国大都市的基础设施建设还有一个亮点，就是打破政府垄断，引入社会资本。北京将一些具备经营条件的市政基础设施领域向市场开放，在轨道交通、城市道路、综合交通枢纽、污水处理、固废处置和镇域供热等6个领域推出了26个试点项目。此外，北京还对具体操作做了详细说明，企业可以直接对号入座。与北京遥相呼应，广州市也在2013年发布了《关于进一步鼓励和引导民间投资加快发展的意见》，按照“非禁即入、公开公平、秩序规范、服务高效”的原则，鼓励和支持民间资本以多种方式参与城市基础设施投资建设。