一、“创新驱动”战略与经济可持续发展：中国大都市治理的新共识

1．要素驱动向创新驱动的转型

1949年新中国成立后，中国选择了重工业优先发展的“赶超”战略。“然而，重工业作为资本密集型的产业所具有的基本特征，与中国当时的经济状况相冲突，使重工业优先增长无法借助于市场机制得以实现。”^[1]于是，国家通过一系列制度安排，在原材料和人工成本等方面人为压低价格，以降低重工业资本形成的门槛。于是，高投入、高能耗、低产能、同构化的产业形态成为改革开放之前中国经济增长的基础。“赶超”战略不仅与中国的资源禀赋产生矛盾，而且最终形成了要素驱动型的发展模式。

改革开放后，中国社会发生了翻天覆地的变化，很多不合时宜的制度与体制框架被打破，释放出了前所未有的活力与红利。但是，在30余年的改革进程中，“赶超”战略始终没有改变。所不同的是，以追求GDP为核心的发展模式取代了以重工业为特征的传统模式。客观而言，“赶超”战略是中国的“必然选择”，也是一种“别无选择”的选择。中国作为世界上最大的发展中国家，面对沉重的历史负担与严峻的现实挑战，“赶超”发展是唯一的出路。问题的症结在于，“赶超”的方式应该如何选择。由于中国传统的经济增长方式创新力不足，很难在短期内为GDP的高速增长做出贡献，于是各级地方政府在“政治晋升锦标赛”过程中，非常“理性”地选择了要素驱动发展模式。然而，要素驱动型增长与“赶超”战略本身就是一对矛盾。简单的横向比较就会发现，当今的西方强国，无一不是通过科技引领创新走上发达国家行列的，单靠要素驱动发展只会被发达国家甩得越来越远，永远不可能实现“赶超”的目标。可见，要素驱动只能作为经济起步阶段的过渡选择。

随着中国与发达国家之间的“后发比较优势”逐渐消失、资源日益紧张、劳动力成本不断攀升，要素驱动型增长之路已经走到了尽头。2012年7月，中共中央、国务院召开全国科技创新大会，首次提出了“创新驱动”发展战略，并把它写进了十八大报告。而2013年正是中国创新驱动发展的“元年”。

2．创新驱动发展的中国经验

根据十八大“实施创新驱动发展战略”的要求，北京和上海把“创新驱动”列入2013年政府工作报告，而广州则提出“全面建设创新型城市”的目标。在推进创新驱动发展战略的政策措施上，三个城市各有侧重。

由于“创新驱动”的关键是人才，北京在实施创新驱动战略方面具有得天独厚的优势。截至2012年底，北京地区有中国科学院院士372人，占全国的52.7％；中国工程院院士332人，占全国的43.7％；国家“千人计划”入选者770人，占全国入选总数的28％；北京市“海聚工程”437人；“北京市科技新星计划”1700人；研究与试验发展活动人员达32.2万人。^[2]此外，北京也是全国高校、特别是“985”和“211”高校最为集中的地区。除先天优势外，北京市政府在推动“创新驱动发展战略”中也扮演了关键角色。2013年，北京市的相关举措有：（1）制度创新。为进一步优化创新驱动型发展战略的法律制度环境，北京市于2013年9月7日发布了《关于强化企业技术创新主体地位全面提升企业创新能力的意见》，提出了建设企业“研发机构建设工程、研发投入引导工程、创新环境优化工程、创新的联动机制”四方面意见。比如，企业研发投入工程规定，“到2015年，市属国有重点企业年度研发投入占主营业务收入的比例达到3％，部分高新技术企业力争达到10％。将企业研发机构建设、研发投入作为衡量企业创新能力和承担市科技计划项目的重要参考条件。”此外，12月27日北京市第十四届人民代表大会常务委员会第八次会议通过了《北京市促进中小企业发展条例》，从创业扶持、技术创新、资金支持、市场开拓、服务保障五个方面对中小企业的发展提出了支持政策。（2）机制创新。2013年，北京市重点倡导“企业主导‘产学研用’协同创新机制”。到2013年底，北京打造了各类产业技术联盟150多家，其中62家为试点联盟（占全国的43％），15家产业技术联盟获社团法人资格。（3）国有企业创新。北京市积极引导国有企业提高自主创新能力，在对国有企业经济增加值考核时，将科技支出、人才培养引进支出视同净利润考核，进一步完善市属国有企业负责人经营业绩考核体系，建立“年度考核科技投入水平，任期考核科技产出效果”工作机制。（4）管理创新。北京市进一步加强了科技管理和统筹协调，一方面深化与中央单位的合作，加快建设“子午工程”等6个重大科技基础设施，先进光源、综合极端条件试验设施、地球系统数值模拟系统落地北京；发布《建设中关村军民融合科技创新示范基地行动计划（2013—2015年）》，推动“蓝鲸军民融合创新园”建设。另一方面，加快推进科技资源整合，仅在2013年首都科技条件平台就为15000余家企业提供了高达20亿元的服务合同额。此外，北京的科技开放合作进一步加强。北京市与科技部联合发布了《关于建设国家技术转移集聚区的意见》，建设国家技术转移聚集区和中国国际技术转移中心，共吸引了52家国际化创新服务机构入驻。（5）点面结合，以点带面。北京以中关村为创新龙头，带动全市创新发展。截至2013年底，中关村“新三板”累计挂牌企业255家，上市企业229家。中关村的空间规模和布局调整实施方案也全面推进，提出了“641”（6大优势产业、4大潜力产业集群和高端现代服务业）产业集群发展格局，并修订完善了中关村示范区优化产业布局指导意见和布局方案。^[3]（6）加大科研投入力度。北京高技术产业的R＆D经费投入，平均到每个科研人员身上，人均经费达到40万元。^[4]

在上述措施联合推动下，北京的创新驱动发展取得了明显成效。最新的“首都科技创新发展指数2013”显示：北京科技创新发展指数达到82.24，自2005年以来，年均增长3.18。其中，创新资源、创新环境、创新服务、创新绩效等4个一级指标均超过80。^[5]北京市科委表示，北京经济和社会发展已由“要素驱动”变为“创新驱动”。不仅如此，北京市在自身城市定位上也做了相应调整。2014年3月，在中国发展高层论坛上，北京市市长王安顺表示：“我们将牢牢地把握首都是全国的政治中心、文化中心、对外交流中心和科技创新中心的城市战略定位，要坚持问题导向，全面的深化改革，加快建立特大城市可持续发展的体制机制，努力把北京建设成为国际一流的和谐宜居之都。”^[6]

上海和广州同样也以创新驱动推动经济发展。上海未来五年的发展定位是“创新成为经济发展的主要驱动力，全社会研发经费支出相当于全市生产总值的比例达到3.3％以上”。为此，在2013年，上海市提出了“优化发展环境、加强人才队伍建设、健全创新创业服务体系、培育科技创新创业的文化土壤”等发展理念。与之相配合，上海市科委对2013年的科技创新工作做了三项重大部署：（1）部署实施科技重大专项，强化部市合作和院地合作，积极承接国家重大专项任务和其他国家级科技攻关项目，创新专项投入方式，启动实施若干重大专项。统计显示，到2013年底，上海市新承担的国家科技重大专项任务94项，光刻机、重大新药等科技成果产业化进展也很顺利。（2）强化前沿基础研究和人才培养，凝练若干具有重大应用前景的研究方向，开展基础研究项目绩效评估，加大对企业创新人才和青年科研人才的培养力度，加强高层次人才服务工作，建立人才网络等。（3）加强研发基地建设，构建适应转型发展和对接本市战略性新兴产业的研发基地体系，支持有条件的研究机构制订实施世界级实验室或科学中心建设战略规划，培育若干国家工程技术研究中心和国家重点实验室，促进研发基地信息共享和对外服务，推进海洋科技研究。^[7]此外，上海也正努力把张江国家自主创新示范区建设成为“中国硅谷”，与北京中关村、武汉东湖成为中国三足鼎立的创新驱动基地。

广州实施创新驱动战略的主要措施有三项：（1）优化政策环境。2013年广州市发布了《广州市科技计划管理改革方案（征求意见稿）》，从科技计划体系战略调整、科技经费使用管理制度、科技计划项目管理流程、科技评估与管理机构、科技计划管理综合信息平台等方面做出了规范。此外，通过进一步优化科技研究的金融环境，广州市全年为近200家企业获得银行授信60亿元，贷款15.75亿元。（2）推进创新平台建设。2013年，广州市基本完成超级计算机中心、干细胞与再生医学研究中心、广东华南新药创制中心等平台建设，新增中山大学科技园有限公司等5家国家级科技企业孵化器，累计建成国家级科技企业孵化器13家、国家级大学科技园2家、科技企业孵化器66家，孵化器总面积超过410万平方米。组建广州校地协同创新联盟，集聚62家国内外高校、科研机构和企业，成立联盟办公室，征集科技成果和技术需求264项，对接协同创新项目11项。此外，广州还安排2014年市产学研协同创新重大专项24项，协同创新机制初步形成。（3）大力推动高新技术产业发展，主要包括电子信息产品制造业、软件和信息服务业、生物与健康产业等。比如，2013年广州有17家企业被认定为国家规划布局内重点软件企业，占全省的77％（不含深圳）。^[8]

3．创新驱动战略的先行探索：上海自贸区建设

2013年9月29日，中国（上海）自由贸易实验区（以下简称“上海自贸区”）正式挂牌，成为2013年中国大都市创新驱动发展最具吸引力的标志。上海自贸区是根据我国法律设立的区域性经济特区，属地区境内关外的贸易行为，即在上海辖区内划出一块区域作为贸易市场，对该区域内的交易活动减少政府干预，且对外运入的货物减免过路费。《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》将其视为中央行政体制改革的“试验田”，即通过减少行政部门的权力来实现经济增长，取得经验后向全国推广。

上海自贸区面积为28.78平方公里，为原来上海综合保税区范围，其中包括2005年建设的洋山保税港区、1990年全国第一个封关运作的上海外高桥保税区（含外高桥保税物流园区），以及2010年9月启动运营的上海浦东国际机场综合保税区。^[9]上海自贸区之所以备受关注，主要源于其在投资管理机制、贸易监管服务体制、金融管理机制和政府管理体制等方面推出的重大创新举措。

3.1　投资管理机制创新

2013年8月20日，全国人大常委会决定，暂时停止“外资三法”^[10]关于外资企业（含中外合资与中外合作企业）设立审批的11项条款在自贸区实施，取消审批制，实行备案制。随后，上海市颁布了《中国（上海）自由贸易试验区管理办法》和《中国（上海）自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单2013年）》，确定了“外商投资、境外投资备案管理制度”。上海自贸区还积极推进投资税收政策改革，规定注册在自贸区内的企业或个人股东，因非货币性资产对外投资等资产重组行为而产生的资产评估增值部分，可在5年期限内分期缴纳所得税。此外，上海自贸区还在金融服务、航运服务、商贸服务、专业服务、文化服务、社会服务等方面扩大开放领域。比如，在金融服务领域，允许符合条件的外资金融机构设立外资银行、民营资本与外资金融机构共同设立中外合资银行，中资银行开办离岸业务等。

3.2　贸易监管服务体制创新

上海自贸区实施“一线逐步彻底放开、二线安全高效管住、区内货物自由流动”的监管服务新模式。“一线”是指国境线，“一线放开”就是要促进货物自由出入境，比如对自贸区和境外之间进出口货物，允许企业凭进口舱单信息先入区、后报关，简化进出手续，推进货物状态分类监管试点等。“二线”是指国内市场分界线，即自由贸易试验区的空间分界线。“二线安全高效管住”表现为推行“一次申报、一次查验、一次放行”的检验检疫监管模式，按照“集中申报、自行运输”的方式，推进自贸区内企业间货物流转等。此外，上海自贸区还大力拓展贸易开放领域，鼓励跨国公司在自贸区内设立亚太地区总部，建立整合贸易、物流、结算等功能的营运中心；推动国际贸易、仓储物流、加工制造等基础业务转型升级；发展离岸贸易、国际贸易结算、国际大宗商品交易、融资租赁、期货保税交割、跨境电子商务等新型贸易业务；鼓励自贸区内企业统筹开展国际国内贸易，实现内外贸易一体化发展等。^[11]

3.3　金融管理机制创新

在风险可控的前提下，通过分账核算方式，创新业务和管理模式，实行资本项目可兑换。在自贸区内培育与实体经济发展相适应的金融机构自主定价机制，逐步推进利率市场化改革。实行自贸区内机构跨境人民币结算业务与前置核准环节脱钩，企业可以根据自身经营需要，创新人民币跨境业务，实现人民币跨境使用便利化；建立与自贸区发展需求相适应的外汇管理体制，推进贸易投资便利化；根据自贸区需要，经国家金融管理部门批准，允许不同层级、不同功能、不同类型的金融机构进驻自贸区，允许金融市场在自贸区内建立面向国际的交易平台，提供多层次、全方位的金融服务。同时，上海自贸区还进一步加大了银行服务业的开放力度，支持在自贸区内设立外资银行和中外合资银行，适时试点设立有限牌照银行。上海市也出台了《关于贯彻落实〈国务院办公厅关于金融支持经济结构调整和转型升级的指导意见〉的实施方案》，推出 42项金融举措，比如“积极争取开展信贷资产证券化常规化运作；推动跨境人民币结算业务发展；研究推进在沪开展个人境外直接投资试点工作；扩大银行不良贷款自主核销权”^[12]等。

3.4　政府管理体制创新

在政府管理体制创新方面，“负面清单”是最大的倒逼机制。“负面清单”是指以清单列举的方式，规定外国企业不能做的领域；清单之外，法无禁止即许可。负面清单的最终方向是要终结行政审批，建立“以准入后监督为主，准入前负面清单方式许可管理为辅”的投资准入管理体制。2013年9月30日，上海自贸区负面清单正式启动，清单包括了国民经济所有18个经济行业门类，涉及89个大类、419个中类和1069个小类，编制特别管理措施190项。负面清单实施后，外商投资项目核准将改为备案制（国务院规定对国内投资项目保留核准的除外）。这种管理模式对现有行政管理体制是一个极大的挑战，因为传统上我国习惯于审批制。然而负面清单模式不仅符合国际通行规则，有助于提高政府的开放度和透明度，而且可以通过改革倒逼政府职能转变，厘清政府与市场的边界，减少政府审批权限，把政府定位于提供公共服务与实施有效监管等有限的职能领域。此外，根据《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》的规定，上海自贸区进一步简化办事程序，建立“一表申报、一口受理”机制，实行企业年报公示制度，加强海关、检验检疫、工商、环保、港口航运等部门监管信息的互通、交换和共享等。

虽然上海自贸区在投资、贸易、金融、监管等领域的改革与创新前所未有，但还是有部分学者对其创新力度提出了质疑。比如，马宇在《中国经营报》刊文指出，在外商投资市场准入管理方面，将负面清单与原有的《外商投资产业指导目录》对比即可发现，除因分类标准导致的极个别表述差异外，二者的重复率达到了100％，而且清单里面的限制产业和管制措施比《外商投资产业指导目录》有过之而无不及。此外，上海自贸区在一些重要领域中的扩大开放也乏善可陈。^[13]尽管如此，上海自贸区作为中国改革的最新“试验田”，还是非常值得人们期待的，国内各大城市也都在翘首观望。同时各项完善措施也在不断出台，比如2014年新年伊始，上海自贸区就迎来了国务院的新一轮授权：在负面清单之外的领域，将外商投资的 24 项行政审批改为备案，同时暂停8项准入特别管理措施。