第二十二篇　现行邦联的其他缺点（二） 

原载于《纽约邮报》，1787年12月14日，星期五
汉密尔顿

 

致纽约州人民：

现行邦联系统的缺点，除了上一篇文章所列举的之外，还有其他一些不那么重要，但总和起来，却依然足以使邦联政府无法有效履行管理职责。

邦联政府缺乏对商业的管理权，任何派别都承认这是个缺点。这项权力的作用，我们已经在前文进行过讨论。因为这个原因，再加上大家在这个问题上已经达成共识，所以在此不需要再对其作用多加强调。很明显，根据最浅显的看法，即使是和贸易或者金融有关的其他任何目标，也没有什么比商业更值得邦联监管了。对商业管理的缺乏，已经成为邦联政府与外国政府签订有利条约的障碍，并引起了成员国之间的相互不满。没有任何一个熟悉我们邦联的国家会傻到和我们缔结条约。因为如果缔约的话，他们就需要许诺给我们一些重要的权利，然而他们却被告知，邦联方面的义务随时有可能被某个成员国所违背；同时他们又从经验中发现，他们不需要许诺给我们任何回报，就可以在我们的市场上享受他们想要的任何好处，只需要给我们一些暂时的方便。因此，詹金斯先生做出这样的行为也不为怪：他向英国下议院提出一项管理两国来往的临时议案，必须要在开始之前声明，之前议案中的类似条款是符合英国的商业利益的，在确定美利坚合众国政府是否更加信守承诺之前，最好还是坚持既有方案比较谨慎。1

有几个成员国试图通过禁令、限制和拒绝等方式来影响英国在这方面的做法。但是由于缺乏一个总的权威，各成员国之间意见又往往相左，结果导致彼此不协调，迄今为止的每次类似尝试都最终失败。只要阻挡我们采取一致措施的障碍依然存在，这种情况就会继续发生。

某些成员国的妨碍性规定和不友好规定，与邦联的精神背道而驰，在不同事例中为其他成员国提供了抱怨邦联的正当借口。值得担心的是，这种性质的事情，如果得不到邦联管理约束，将会蔓延滋生，最终和阻挠破坏邦联各地区交流一样，成为各成员国相互敌意和不和的源头。“因为某些诸侯和成员国一直对经过其领地的商品重复征收关税，日耳曼帝国2的商业遭遇到了巨大障碍，以至于虽然该国拥有众多可以通航的河流，却几乎没有给商业发展带来任何好处。”尽管我们人民的天性，永远不会允许类似情况在我国发生，但是我们也可以合理地推测，由于各成员国的不同法规逐渐变得相互抵触，最终将导致各成员国人民对其他成员国人民的看法和态度，不会比对待外国人和侨民好多少。

邦联招募军队的权力，根据《邦联条款》的明确规定，只不过是向各成员国征召一定人员的权力。在最近的战争中，这条规定为建立巩固高效的国防造成了许多障碍。它在那些花钱征召兵员的成员国之间，催生了一种竞争。这些成员国为了征召足够数量的兵员，争相提高对兵员的补助，直至补助金高得无法再提高。为了得到更多的补助金，那些应召人员都倾向于拖延入伍时间，而且不愿意长期服役。因此，在我们国家最危险紧急的时候，总是不能及时征召到足够的兵员；很短的服役期带来了巨大的花费；军队人员一直在剧烈变动，破坏了军纪，濒临崩溃的军队常常威胁到了公共安全。因此，只有在那几次人民极度渴望用军队保卫自由的时候，才容忍了这种强制征兵的政策。

这种征募军队的做法，并不比让各成员国平均分担财政负担，更加不经济，更加影响政府的活力。靠近战场的成员国们出于自卫的动机，也会努力按照邦联规定的数额征召士兵，甚至会超额征召；而那些远离危险的成员国们却会在最大程度上逃脱义务，与其他成员国的尽职尽责构成强烈对比。在这种情况下的不平等还不同于各成员国向国库缴税的不平等，它所带来的直接压力不可以通过最后的清偿来加以平衡。没有缴足自己税款的成员国，起码还会负拖欠债务的责任；但是那些征召兵员不足的成员国，却不会负拖欠人员的责任。然而，如果考虑到那些拖欠税款最多的成员国能够偿还他们欠款的可能性也微乎其微，我们就会发现，完全没必要为两者的差距感到惋惜。从各方面来看，定额摊派制度，不论是应用于收税，还是用于征召兵员，对合众国来说都是一种愚蠢的制度，也是在成员国之间造成不平等和不公正的制度。

各成员国的平等投票权是邦联制度的另一个可以反对的部分。每一种按比例的想法、每一种公平代表的规定都会谴责这样的规则，它赋予罗德岛和马萨诸塞、康涅狄格或者纽约相同的投票权；在国家事务决策中，赋予特拉华与宾夕法尼亚、弗吉尼亚或者北卡罗莱纳同等的发言权。这样的方式违背了共和政府最基本的原则，即少数服从多数。或许有人会诡辩说，每个成员国的主权都是平等的，大多数成员国的投票就代表了邦联的多数。但是这种逻辑上的花样，永远也抵消不了正义和常识的直白道理。有可能会发生这样的情况，大多数成员国，只能代表美利坚全体人民的少部分3；三分之二的美利坚人民，不会一直相信人为的区别和演绎的技巧，长期让另外三分之一的人来管理处置自己的利益。较大的成员国不久就会厌恶，在立法上总是接受较小成员国的主张。如果在政治生活中勉强忍受这样的局面，任由自身的应得权力萎缩，不仅是对权力的麻木不仁，甚至意味着放弃了对平等的追求。而那些较小成员国，考虑到自身的安全与福利是多么地依赖邦联的庇护，就应该欣然放弃这些特权，因为如果不放弃，便会导致邦联的最终解体。

或许还有人会坚持反对说，最重要的决议想要通过，需要有三分之二的成员国同意，这样就必须有九个，而不是七个成员国同意才能通过；九个成员国，总能代表邦联的多数了吧。但是这并不能证明，各个领土面积都有很大差异的成员国拥有同样的投票权是合理的；而且实际上，这个推论也不正确；因为我们可以列举出九个成员国，它们的总人口并不足以占到全邦联的大多数4；而根据现行《邦联条款》，这九个成员国是可以达到三分之二多数票的。此外，有些非常重要的事情是可以通过微弱多数决定的；还有一些事情，本来是犹豫不决的，如果理解为七个成员国赞同就可以通过，那么这些成员国就可以将它们的决定权延伸到最重要的国家事务上。最后，合众国成员国的数量很有可能会增加，却没有任何规定说明应该如何增加投票比例。

但以上还不是这个问题的全部：有些乍看能够解一时之渴的补救措施，实际上却可能是穿肠毒药。让少数派可以否决多数派的做法（需要三分之二多数同意才能通过决议的情况下，往往如此），其趋势就是让多数人服从少数人的意志。在波兰议会，只要一票反对，就足以叫停他们的所有行动，由于个别成员国不出席，我们的国会也常常处于类似的境地。特拉华和罗德岛的面积大约只相当于整个邦联的六十分之一，他们就曾多次成功阻止了整个国会的决策措施。这是一种微妙的东西，其实践效果和理论预期的效果截然相反。在公众群体中谋求全体一致，或者接近于全体一致，是以对公共安全有帮助为基础的。但是这种做法的实际效果，却妨碍了政府管理，破坏了政府能力，放弃了合理的多数人的正常审议与决策，代之以恣肆妄为、胡作非为，骚乱不已，或者是无关紧要的小诡计，或者是腐败的政治集团。一个国家在危急关头会采取什么样的行动，政府的好坏，是软弱不堪还是稳健有力，往往是最重要的因素。国家的公共事务，总要以这样那样的方式进行。如果一个坚决的少数派控制多数派的想法，被认为是最好的行事模式，那么多数派为了能够做事情，就必须要顺从少数派的观点，那么少数派的意志必然就会压倒多数派，并在国家事务中定下基调。因此，就会产生无休止的拖延，持续不断的谈判和花招，以及对公共福利的无耻妥协。然而，在这样的制度下，能够达成妥协也值得高兴了：因为很多时候事态没有妥协的余地。于是，政府的措施就只好被搁置，或者注定走向失败。议会常常因为不能获得足够多的赞同票，处于一种不作为的状态。整个国家的形势都萎靡不振，有时候甚至接近崩溃的边缘。

不难发现，这种要求绝大多数同意才能通过决议的原则，给国外腐败以及国内派系斗争提供的机会，比要求多数通过的原则还要多；尽管曾有过与此相反的推测。出现这种错误的原因，是没有考虑到在某些关键时刻阻碍政府决策进程，可能导致的巨大危害。如果宪法要求必须由绝大多数同意，才能采取任何全国性行动，我们就会片面地认为所有事情都是安全的，因为我们不会做出任何不恰当的事情；但是我们忘记了，由于阻碍了某些必须要做的事情，或者让局势一直保持在某种特殊时期形成的不利状态，我们挡住了多少好事，又孕育了多少坏事。

假设我们卷入了一场战争，和一个国家结盟，共同对抗另一个国家。假设我国的局势需要媾和，而我们盟友受自身利益或者野心驱使，想要继续战争，发现我国有可能单独与敌人妥协。在这种情况下，我们这个盟友一定会发现，可以通过他的贿赂和诡计，束缚我们的政府难以做出求和行为，而我们政府通过决议需要三分之二的多数同意，比仅仅需要多数同意，更便于他得逞。因为在前一种情况下，他只需要贿赂拉拢一小部分人，而在后一种情况下，他却不得不去贿赂更多的人才行。基于同样的道理，对我们的作战对手来说，扰乱我们的国会、阻挠我们的发挥，是非常容易的事情。而且，从商业角度来看，我们或许也会面对类似的不便。一个与我们之间有贸易条约的国家，可以更容易阻止我们与他们的贸易竞争对手建立联系，哪怕这样的联系对我们是非常有利的。

决不能以为以上描述的弊病都是虚构的。共和政府拥有众多优点，但其中有一个缺点就是太容易受到外国势力的贿赂腐蚀。一个世袭的君主，尽管他可能常常会为了满足自己的野心牺牲其人民，但是他的个人利益与国家政府以及国家的对外荣誉息息相关，任何一个外国势力都很难给他足够的贿赂来诱惑他，以弥补他因为背叛自己的国家所造成的损失。所以，虽然古往今来的卖国例子很多，我们却很少会看到哪个国王会出卖自己的国家。

在共和制国家中，人民通过选举的方式，从大众当中推选一部分人来管理政府，使他们上升到非常有权势的地位。这些人如果丧失了高尚的情操与美德的引导，便有可能会背叛民众的信任以换取报酬，而这些报酬看似超过了他们在社会公益中的那一小部分利益，最终颠覆了他们的职责与义务。因此，历史为我们提供了太多这样的悲痛案例，外国势力的贿赂腐蚀在共和政府里大行其道。这种行为在古代共和国的灭亡中发挥了多大作用，前文已有叙述。众所周知，乌德勒支联盟的人民代表，在不同情况下被邻国的使者所收买。切斯特菲尔德伯爵（如果我没记错的话），在给朝廷的一封信中暗示道，他能否在一场重要谈判中获胜，依赖于他能否为一位代表弄到少校的任命。在瑞典，各党派被英国和法国交替收买，其手段露骨无耻、声名狼藉，以至于激发了全国人民的反感，这也作为一个最主要原因，促使欧洲最受限制的瑞典国王，在一天之内，没有经过任何动乱、暴力或反抗，就成为了欧洲最集权专制国家的国王之一。

缺乏司法权力，更让邦联的缺点雪上加霜。没有法院的详细说明、充分解释和执行，法律就是一纸空文。邦联签署的条约，如果想要有什么用的话，就必须被承认是国家法律的一部分。条约对于个人的真实意义，必须像其他法律一样，由法院来判决确定。为了在所有的判决中有一致的解释，所有判决的最终审判都应该由一个最高法院来执行。而这个最高法院应该隶属于签署条约的政府机构。这两个要素都是不可或缺的。如果每个成员国都有一个终审法院的话，有多少个这样的终审法院，在同一问题上就有可能有多少种不同的最后判决。人们的意见分歧就会没完没了。我们经常看到，不光是不同法院，就是在同一个法院里，不同法官的判决也可能参差不一。众多独立法院的判决相互矛盾不可避免，但是为了解决这种问题，每个国家都需要建立一个最高法院，这个最高法院拥有全面监督权，有权最后判定并宣布有关民法的统一规则。

如果政府的结果非常复杂，全国法律有可能与地方法律发生冲突，这样就更加有必要设立一个最高法院。因为在那种情况下，如果某个法院被授予终审权，它除了要调和不同观点的冲突之外，更需要担心来自地方的偏见或歧视，以及地方规定的干扰。每当发生这样的冲突，人们总会倾向于使用地方法律，而非全国法律；因为那些公务人员视地方法律为他们权力的源泉，也是他们所在机构存在的法律依据，他们偏好地方法律也就很自然了。在现行《邦联条款》下，邦联签订的条约，很容易被十三个成员国的立法机关，以及它们权力之下十三个拥有终审权的法院所违背。这样，整个邦联的信用、名誉与和平，就不断地任由各成员国的偏见、激情和地方利益所摆布。外国政府怎么可能会尊重信任这样一个邦联政府？美利坚的人民，怎么可能继续同意把他们的荣誉、幸福、安全，安放于这样不稳固的基础？

在这里对邦联政府的回顾中，我只限于指出它最重要的几个缺点；不提那些细节上的不足，但正是这些不足导致本该授予邦联政府的权力有很大一部分白白落空了。现在，对于所有能够放弃那些先入为主的观念，对邦联制度进行反思的人来说，邦联制度明显很不完善、很不健全，以至于无法通过任何修补来完善它，只能对它的主要特征和性质进行完全改造。

国会的组织完全不适合来行使那些需要授予邦联的权力。一个议会或许能够很好地承担以前授予邦联首脑的那些微薄权力，或者是受约束的权力；但是现在，连那些中立派或者还算理智的反对新宪法者，都认为需要额外授予邦联一些权力，如果把这些权力都授予一个议会，就不再符合一个良好政府的基本原则了。如果不采纳新宪法草案，如果邦联所需要的这些权力，还能够抵挡得住那些希望邦联解体，从而扩大个人势力、满足个人野心的人，那么我们就不需要对现在的邦联政府进行任何改造，现在就应该赶快把这些额外的权力授予它。但是如果那样做的话，要么，这部国家机器由于其自身结构的内部缺点，虽然得到了我们不明智的支持，但最终依然走向分崩瓦解，要么，根据需要不断增加其力量和权力，使其能够一直延续下去，我们最终就会把一个主权国家所有最重要的特权都积累在一个议会中，从而给我们的子孙后代留下一个由于人类被冲昏头脑，所建立的最为可憎的政府。这样，我们实际上就会建立起一个暴政政府，而这恰恰是那些反对新宪法的人所要极力避免，或者假装要极力避免的。

现行邦联政府从未得到过人民的批准，这也是它的一个重要缺点。现行邦联政府建立在各成员国议会同意的基础之上，所以经常遇到关于其权力合法性的复杂问题，在某些情况下，还催生了有关撤销立法权的重大原则问题。由于邦联制度由各成员国法律批准，因此有人说，各成员国也同样有权撤销邦联制定的法律。无论辩称契约当事人有权撤销契约是多么荒谬，但这种说法也有很多拥护者。类似问题的产生，证明我们有必要进一步加固邦联政府的基础，而不仅仅是依托各成员国议会的批准。美利坚帝国的宏伟大厦应该建立在人民赞同拥护的坚实基础上。国家权力的滔滔长河应该直接源自所有合法权力的最唯一的、最原始的源头。

 

普布利乌斯