第二节 行政权
一、行政权的概念和特征
行政法及行政法学上的每一个原理、原则几乎都可以在行政权上找到它的起因和归属。例如，行政主体其实就是行使行政权的组织；行政权运行的外在表现形式就是行政行为；行政法律关系其实就是行政权的运用和行使所引起的法律关系；行政法律责任可以认为是行政权行使所引起的法律后果。总之，行政法涉及的所有问题，无一不与行政权的存在有着密切的联系。因此可以说，行政权是全部行政法学的基础和中心范畴。
“行政权”一词是国家权力分立的产物，其最初含义指的是除立法权、司法权之外的国家权力，尽管近现代各国都在使用“行政权”一词，但各国学者及立法对行政权的理解并不完全一致。
在西方，比较有代表性的对行政权的权威解释是著名法学家布莱克（Black）的观点，他认为，“行政权即执行法律的权力。它是总统根据联邦宪法第二条的规定所享有的广泛权力。它区别于制定法律及对法律纠纷裁判的权力”。这是一种典型的基于三权分立原则对行政权的理解。国内对行政权的提法也不尽一致，有学者用“行政管理权”，有学者用“行政权”，还有学者用“行政权力”。除此之外，学者在对行政权内涵的理解上也存有分歧。
我们认为，行政权是指国家行政机关及其他特定的社会组织执行法律、管理公共行政事务和社会公共事务的权力，是国家政权的一个重要组成部分。行政权是行政法的核心内容。
在现代社会，行政权表现为以下五个特征：
1．法律性
行政权的法律性包含以下四个方面的内容：其一，行政权只能由法律产生，即由法律设定。“权自法出”是法治社会的基本标志。法律之外的一切和行政管理相关的权力，如确属需要，应尽快法律化，而不能使其游离于法律之外；如果对社会有害无益应尽快通过法律手段予以取缔。其二，行政权只能由法律规定的机关和组织行使。未经法律、法规、规章授权或者行政主体合法委托，其他任何社会组织、团体和个人都不得行使这一权力。其三，行政权的内容必须和法律规定相一致，即行政权的内容必须合法。其四，行政权的行使必须符合法律规定的程序。
2．执行性
行政权区别于立法权及司法权的最本质特征就是它的执行性，即行政权本质上是一种执行权，其执行的内容是国家法律和权力机关的意志，如我国宪法明确规定，国务院是最高权力机关的执行机关，地方各级人民政府是同级人民代表大会的执行机关。这表明了行政权对国家意志的服从性和执行性。此外，需要注意的是，随着委任立法的产生，行政机关所执行的内容，已不仅限于权力机关制定的法律，行政机关根据授权或依职权所制定的行政法规、行政规章等，也是行政权的执行内容。但从本质上来说，行政机关制定行政法规、行政规章的目的正是执行法律。
3．强制性
行政权是法律上确认的国家权力，是以国家强制力为后盾的，行政相对人必须服从。行政权的行使一般是行政主体单方性行为，其效力的发生不以相对人的意志为转移，一般不需要征得相对人的同意。即使国家权力的行使违法或者不当，也被推定为有效，行政相对人必须服从。权力区别于权利的显著特征就在于它是一种支配力量（其弱化则可能仅表现为影响力），它以国家强制力为最后保障，行政权也不例外。行政权在一定条件下，可以表现出强制力，其强制性表现在以下两个方面：其一，行政权的运用和行使一般不为相对人的意志和行为所左右，也就是说，不管行政相对人是否同意或协助，都不影响行政权的作用。其二，当行政权的运用遇有抵触时，行政主体可以使用法律规定的手段和方式排除对行政权行使的妨碍以保证行政权内容的实现。
4．不可处分性
行政权的不可处分性是指行使行政权的主体在无法律规定情况下无权自由处分所享有的行政权。它包括三个方面的内容：其一，行政主体不得自由转让行政职权，除非符合法定条件并经过法定程序。其二，行政主体不得自由放弃行政职权，否则视为失职行为，要承担相应的法律责任。其三，行政权可以表现为羁束行政行为，也可以表现为自由裁量行为，即使是自由裁量行为，也要受到法律制约。行政权的不可处分性是由行政权的目的和性质所决定的。行政权行使的目的是满足国家利益或社会公共利益，而不是满足或实现行政主体自身的需求，因此，擅自处分行政权必然损害国家利益或社会公共利益。行政权具有职权和职责的双重法律属性，体现了职权与职责的统一。例如税务机关的征税，对于纳税人来说，是法律授予的一项职权，但对于国家而言，征税又是税务机关对国家应尽的义务和职责，放弃职责即意味着失职。
5．优益性
由于行政权存在和实施的目的在于实现公共利益，在行政权行使过程中，权力主体享有特定的优益权，具体体现为职务上的行政优先权和物质上的行政受益权。职务上的行政优先权包括三个方面的内容：其一，推定有效权，行政行为推定有效；其二，获得社会协助权，行政的实施能获得社会协助；其三，先行处置权，在紧急情况下，可以先行处置，不受法定程序制约，如即时强制、先行扣留等。物质上的行政优益权体现为国家向行政机关或组织提供经费、办公条件以及交通工具等。
【案情介绍】
原告：某电子有限公司
被告：某区劳动局
2013年1月11日上午，某区劳动局监察员到其辖区内的某电子有限公司对该公司使用外地劳动力的情况进行劳动现场监督检查。该电子有限公司的负责人不仅不配合监察员的工作，还阻止外来务工人员接受监察员的询问，并谩骂监察员，甚至把劳动监察员锁在地下室达一个小时之久。
情况发生之后，该区劳动局以该电子有限公司严重阻挠工作人员行使监督检查权为由，于2013年2月28日对该电子有限公司做出了罚款8000元的行政处罚决定。该电子有限公司不服，向人民法院提起行政诉讼，请求判决撤销该处罚决定。
在法庭审理中，原告电子有限公司诉称：被告在对其下属单位进行监督检查的过程中未出示“劳动监察证”，违反法定程序，属于越权行为，并且原告也没有阻挠被告行使监察权的行为。被告区劳动局辩称：其对原告进行的监督检查是依法进行的，在监察中也出具了“劳动监察证”，符合法定程序。但原告不仅不配合监察员的监察工作，而且谩骂监察员，并将其反锁在地下室，严重阻挠了被告监督检查权的行使。因而，其对原告所做的处罚决定事实清楚、证据确凿，适用法律正确，因而请求法院予以维持。
【法律问题】
运用行政法基础理论，分析关于行政权的法律问题。
【参考结论】
该案涉及的法律问题主要有两个：
一是区劳动局是否有权对其管辖的企业作出处罚。《中华人民共和国劳动法》（以下简称《劳动法》）第一百零一条规定：“用人单位无理阻挠劳动行政部门、有关部门及其工作人员行使监督检查权，打击报复举报人员的，由劳动行政部门或者有关部门处以罚款；构成犯罪的，对责任人员依法追究刑事责任。”因而，区劳动局对其辖区内的电子有限责任公司享有行政处罚权，对其做出处罚是有法律根据的。二是该处罚是否遵循了法定程序。在处罚程序上，有关工作人员在进行监督检查时必须表明身份和出示“劳动监察证”，劳动局在这一点上也不存在违法行为。此外，对于公务员代表行政机关作出的行政行为，相对人有服从和协助的义务，阻碍公务员执行公务的要受到相应的制裁。该电子有限公司因为阻碍了公务员依法执行公务而受到处罚，该处罚遵循了法定程序。
本案在理论上涉及行政优益权和公务员依法执行职务的权利。所谓行政优益权就是指国家为确保行政主体有效地行使职权，履行行政职责，而赋予其享受各种职务上或物质上优益条件的资格，如先行处置权、社会协助权、推定有效权等。由于行政主体必须通过具体的公务员而行动，也就是说，行政主体的行政优益权是通过公务员的行政行为表现出来的，因而，行政相对人对于公务员依法执行职务的行为有协助和服从的义务。
被告在执法程序上有立案审批表、案件处理审批表，程序合法。因此，人民法院应判决驳回原告的诉讼请求，维持区劳动局的处罚决定。
【要点集成】
《劳动法》第八十五条、第一百零一条，《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第六十九条。
值得注意的是，公务员并不是在任何时候都享有行政优益权，而是只有当其执行公务时才享有这种权利。比如有关法律规定，对于正在执行任务的警车，其他车辆有回避的义务，此时，警车享有行政优益权，其他车辆如果故意不回避，很可能会导致对自己不利的后果。但是，这并不意味着对一切警车，其他车辆都有回避的义务，对于那些没有执行任务，比如开着兜风的警车，其他车辆就没有回避的义务，因为此时该警车并不享有行政优益权。
二、行政权的构成要素
行政权的构成应具备三个基本要素，即权力主体、权力内容和权力范围。
1．权力主体
权力主体即权力的享有者，它表明这一权力应归属于谁、由谁实际行使。在现代各国，行政权的享有主体是国家行政机关，但在特定情形下，经法律、法规、规章授权时，非行政机关的其他组织也可行使部分行政权。
2．权力内容
行政权是一个抽象的法律概念，在实际生活中它必须被分解成若干不同的行政职权并配置给相应的行政主体才能实际运行。因此，权力内容所表明和记载的是权力的内在要素，它不仅使行政权能实际运用，而且能够区分不同的行政职权。
3．权力范围
权力范围亦即行政权的权力界限，它包括行政权的地域范围、事务范围、层级范围和时间范围。地域范围所表明的是权力行使的地域；事务范围所表明的是权力适用的对象范围，包括该权力应作用于哪些人或应作用于哪些物；层级范围所表明的是不同行政等级的行政主体使用权力的不同层级界限和力度；时间范围所表明的是权力行使的时间界限。
三、行政权的分类
行政权的分类可以从多种不同的角度进行。
1．中央行政权和地方行政权
这是以行政权管辖的地域范围为标准所做的划分。
中央行政权是指由最高国家行政机关行使的，效力及于全国范围的行政权。地方行政权则是指地方各级行政机关及其他行政主体所享有的，效力仅及于行政主体所管辖的地域范围内的行政权。
2．行政立法权、行政执法权、行政司法权
这是以行政权的性质为标准所做的划分。
行政立法权是指行政主体针对不特定对象制定具有普遍约束力的行为规则的权力。行政执法权是指行政主体将法律的一般规定适用于具体的、个别的管理对象并作出具有一定法律效力的行政决定的权力。行政司法权是指行政主体以第三人的身份处理和裁决发生在当事人之间的争议纠纷的权力。
3．羁束行政权和自由裁量行政权
这是以行政权受法律、法规的拘束程度为标准所做的划分。
羁束行政权是指法律、法规为行政权的行使规定了明确的范围、方式和程度，行政主体只能严格依法行使该权力而不能参以自己的主观意志的行政权。自由裁量的行政权是指法律、法规为该权力的运用和行使留下了一定的范围和空间，行政主体在实际运用该权力时基于行政目的，可以通过自由判断、自主选择作出一定行政行为的权力。
4．行政管理权和监督行政权
这是以行政权的功能为标准所做的划分。
行政管理权是指行政主体依法对行政事务和社会事务进行组织、管理、监督、协调和服务的权力。监督行政权是指对行政管理权的运用和行使依法实施法律监督的行政权，如监察权、审计权、行政复议权等。
5．外部行政权和内部行政权
这是以行政权作用对象为标准所做的划分。
外部行政权是指作用于行政系统外的行政管理相对人的权力。内部行政权是指作用于行政系统内部的各机构、组织之间以及行政机关与公务人员之间的权力。
四、行政权的内容
（一）行政立法权、行政决定权与行政命令权
1．行政立法权
行政立法权是指根据宪法和法律的规定，行政主体有制定和发布行政法规、行政规章的权力。但并不是所有的行政主体都享有行政立法权，我国的宪法和法律将行政立法权赋予特定的行政机关。在我国，行政机关立法权的取得有三种情形：
一是宪法与有关的组织法以及立法法所规定的行政立法权，即通常所说的职权立法权。如《宪法》第八十九条第一款规定：国务院“根据宪法和法律……制定行政法规”；第九十条规定：“各部、各委员会根据法律和行政法规、决定、命令，在本部门的权限内，发布……规章”；再如《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》）第六十条第一款规定：“省、自治区、直辖市的人民政府可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章……设区的市的人民政府可以根据法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规，制定规章。”
二是其他法律所授予的立法权，即全国人民代表大会及其常务委员会，可以通过自己的决定授予国务院或地方权力机关以立法权，这种立法权称为一般授权立法权。如《中华人民共和国矿产资源法》第五十二条规定“本法的实施细则由国务院规定”，这一规定属于一般授权立法。
三是最高国家权力机关特别授予的立法权，这是指全国人民代表大会及其常务委员会将自己职权范围内的立法事项授予国务院或国务院提请授予的下级人民政府或地方权力机关，这种立法通常称为特别授权立法。如1984年第六届全国人大常委会第七次会议通过的《关于授权国务院改革工商税制发布有关税收条例草案试行的决定》，1994年第八届全国人大常委会第二次会议通过的《关于授权厦门市人民代表大会及其常务委员会和厦门市人民政府分别制定法规和规章在厦门经济特区实施的决定》等。
2．行政决定权与行政命令权
在行政法上，行政机关行政决定权（行政决定权是指行政主体依法对行政相对人的权利、义务及其他一些行政事项的处理决定权，包括行政许可权、行政确认权、行政奖励权、行政物质帮助权和行政合同权等）与行政命令权（行政命令权是指在行政管理活动中，行政主体通过书面的或口头的行政决定，依法要求特定的人或不特定的人作出一定行为或不作出一定行为的权力）的行使既可以针对不特定对象进行，也可以针对特定对象进行（如1996年12月16日国务院以第207号令发布的任命董建华为中华人民共和国香港特别行政区第一任行政长官的命令），但我们这里所讲的行政决定与行政命令指的是行政机关依照宪法及组织法的规定针对不特定对象制定和发布具有普遍约束力的决定和命令的权力，《宪法》第八十九条第一项规定，国务院“根据宪法和法律……发布决定和命令”，《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条、第六十一条规定县级以上地方各级人民政府和乡、民族乡、镇的人民政府可以依法发布决定和命令。行政决定权与行政命令权不同于行政立法权，因为根据行政决定权与行政命令权所产生的行政决定与行政命令不属于行政法规或行政规章的范畴，但它也具有普遍的约束力，是行政机关实施行政管理的一种重要形式，它们对行政主体及行政相对人的行为具有同样的约束力，如1998年4月18日国务院发布的《关于禁止传销经营活动的通知》即为典型的行政命令，这一命令虽不是行政法规，但它同样具有约束力。
这里需要注意的是，行政机关发布的行政法规及行政规章也都采用行政命令的形式，因而，有时行政立法权与行政命令权不容易区分，而且有学者甚至将行政命令权等同于行政立法权（如我国台湾地区的行政命令权指的主要就是行政立法权）。我们认为，从我国宪法及法律的规定来看，除行政立法通常采用行政命令的形式外，确实存在着独立于行政立法之外的行政命令权，至于行政命令与行政立法的划分标准，我们认为应主要以文件的内容结合形式及名称加以确认。一般来说，法规或规章从内容、结构到形式都具有法律规范的明显特征；而行政命令一般都不具有法律规范的明显特征。
此外，行政决定与行政命令在实践中亦不易区分，我们认为，两者的区分应视具体的情形而定，并同样应结合文件的内容和形式包括名称加以区分，如国务院《农村金融体制改革的决定》属于行政决定，而国务院发布的戒严令、卫生部发布的《关于整顿白酒生产经营市场的紧急通知》等则为行政命令。
【案情介绍】
某市人民政府计划对本市各个农贸市场环境卫生进行整顿，决定先由市人民政府的政策研究室组织制定一份关于整顿农贸市场环境卫生的规范性文件。政策研究室对各方面进行调查，征求有关工商、卫生行政职能部门的意见后，最后起草的文件经政策研究室主任的批准，以本研究室的名义向全市进行公布，并要求有关单位和个人贯彻落实。
【法律问题】
该市人民政府的政策研究室公布规范性文件的行为是否正确？为什么？
【参考结论】
该市人民政府的政策研究室公布规范性文件的行为是错误的。
因为，市人民政府的政策研究室不具有行政主体资格，不能对外以自己的名义作出行政行为。行政机关以自己的名义实施行政行为，必须具有行政主体资格。市人民政府的政策研究室是市人民政府的内部机构，虽然同属行政机关系统，但它只是机关内部的协调、办事管理机构，它不能对外独立行使权力，也不能独立对外承担其行为后果的法律责任。本案中的规范性文件，应以市人民政府的名义对外公布，才能产生法律效力。
【要点集成】
根据行政主体的理论，行政主体是指享有国家行政权力，能以自己的名义从事行政管理活动，并独立承担由此产生的法律责任的组织。能够成为行政主体的组织，必须同时具备三个条件：①必须享有行政权力；②以自己的名义行使行政权力，进行行政管理活动；③能够独立地承担自己行为所引起的法律后果。行政主体包括国家行政机关以及法律、法规、规章授权的组织。
行政立法是指根据宪法和法律的规定，行政主体有制定和发布行政法规、行政规章的活动。并不是所有的行政机关都有立法权。根据《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）规定，国务院有权制定行政法规；国务院各部委有权制定部门规章；省、自治区、直辖市人民政府以及设区的市的人民政府有权制定地方政府规章。
（二）行政执法权
行政执法权是指行政主体将法律的一般规定适用于具体的、特定的管理对象并作出行政行为的权力。在行政法上，行政执法权的主要内容有：
1．行政许可权
行政许可权是指行政主体根据行政相对人的申请，依法审查并决定是否准许行政相对人从事某项为法律所限制的活动的权力。在社会活动特别是经济活动中，有些活动关系到社会的公共安全或公民的人身、财产权益，要求从事该活动的行政相对人必须具备一定的条件，或者为了有限资源合理的配置，需要对行政相对人的活动予以严格的限制，或者有些活动涉及国家的整体利益，国家需要进行必要的调控，这种情况下法律通常的做法就是设定许可证制度加以干预和管理，而行政主体依据法律的规定所取得的这项权力就是行政许可权。行政许可权在内容上由审查权、拒绝或准许权、变更权等一系列权力所构成。
2．行政确认权
行政确认权是指行政主体根据行政相对人的申请依法对行政相对人的某种法律事实、法律地位、法律资格、权利、义务及特定的法律关系予以确认的权力。在法律上，对行政相对人法律地位或权利义务关系的确认有六种形式：一是通过行政登记予以确认；二是通过行政鉴定确认；三是通过公证确认；四是通过律师见证确认；五是通过司法诉讼确认；六是通过仲裁确认。在六种确认制度中，行政登记确认和行政鉴定确认属于行政权的作用，是行政确认权的运用。
从内容上看，行政确认的内容包括：
（1）对某种法律事实的确认，如出租车的登记。
（2）对主体资格或法律地位的确认，如企业登记、事业单位登记、党派团体的登记、户籍登记都是对主体资格的确认。
（3）对权利的确认，如房屋所有权的登记，对土地使用权的登记，对抵押权、质押权的登记，对专利权、商标权、著作权的登记。
（4）对义务的确认，如税务登记。
（5）对法律责任的确认，如交通事故的认定。
（6）对法律关系的确认，如婚姻登记、医疗事故的鉴定等。
3．行政征收权
行政征收权是指行政主体向行政相对人征收税款及其他财产、费用的权力，其中征收税款等属于国家强制、无偿参与国民收入分配及调节经济活动的一种手段。在实践中，行政征收权行使的范围包括税收征收、资源费征收、建设资金征收及管理费征收等。
4．监督检查权
监督检查权是指行政主体对其管辖范围内的公民、法人或其他组织对相关法律、法规或规章的遵守进行监督和检查的权力，包括专门监督主体所行使的监督检查权和业务主管部门或职能部门所行使的监督检查权。其作用的范围几乎涵盖了社会生活的所有领域，诸如对市场交易中的竞争行为的监督检查、产品质量监督检查、价格监督检查、财政税收检查、资源开发使用检查、环境保护监测检查、防火检查、治安检查等；监督检查权在实际运用过程中又往往由查阅权、查看权、复制权、询问权、查核权、查验权、检测权、扣押权等一系列程序性权力所组成。
5．行政强制权
行政强制权是指行政主体对有逃避履行行政法上义务的行政相对人或危害及可能危害社会公共利益的行政相对人采取限制其某些权利或行为的强制权力。在行政管理中，行政主体强制权的行使包括三种情形：一是对有逃避履行行政法上义务嫌疑的行政相对人实施行政强制保全的权力，简称行政强制保全。二是对于危害或者可能危害社会公共利益的行政相对人实施强制紧急处置的权力，又称即时强制。在具体形式上，它主要有查封、扣押、冻结、管制约束等形式。三是行政主体对拒不履行已经发生法律效力的行政处理、行政处罚及其他行政决定的行政相对人，依法采取一定措施强制实现行政决定内容的权力，其行使强制执行权的方式主要有加处罚款、征收滞纳金、强制划拨、强制拍卖、强制拘留等。
6．行政处理权
行政处理权是行政主体对违反行政法规定的行政相对人实施处理的权力。广义上说，行政主体对违法行政相对人处理包括了行政处罚在内，行政处罚是对违法行为的处理情形之一，但我们这里所指的行政处理权是指行政主体在行政处罚之外所实施的补救性措施的权力。处理权与处罚权的区别主要在于：处理权仅具补救性，不具行政法上的惩罚性，而处罚权的行使旨在制裁相对人的违法行为，因而，处罚权的行使对行政相对人具有明显的惩罚性和制裁性。实践中处理权行使的表现形式主要有责令改正、责令更正、责令停止违法行为、责令重新安装、责令停止侵害等。
【案情介绍】
行政机关滥用职权
王某于1995年7月30日在汝阳县靳村乡收购生猪25头，同月20日向国税所交纳20至31日定期定额增值税、城建税、教育附加费52元；29日向工商所交纳管理费152元，向地税所交纳7月定期定额生猪屠宰税（外销）100元；30日办理了动物检疫证（有效期两天）及车辆消毒手续。王某于7月30日下午用汝阳县上店乡一个体司机的农用车（已消毒）将生猪25头运往洛阳，当车行至沙沟时车发生故障，在修车时一头猪将近死亡。王某于7月31日在靳村乡将该猪屠宰后销售，当晚10点左右车修好前往洛阳，后在汝阳县上店乡下店附近被三被告工作人员拦查，拦查人员未着标志服，未出示执法及工作证件，王某当场出示了上述办理的有关手续，被告地税局工作人员（上店乡所雇用人员，无执法证件）认定王应交纳税款960元；已交100元，应补交860元；王以自己已报税且是定额税为由拒绝补交；持工商管理发票的人员（原工商所雇用人员，现税所雇用人员）指出王应交纳240元而只交了152元，应重新交纳240元，王某不同意；被告动检站工作人员认定其所持票据证物不符合且证明过期，应重新检疫，王某已做过检疫，证明过期是因车出故障，证物不符是因中途修车销售一头，因此，他拒绝重新检疫，并提出让三被告放行。
三被告坚持上述意见，不同意放行，双方争执不下，王某即到县城找有关人员说明情况，后又返回，仍未达成一致意见。三被告工作人员即将车及生猪扣至汝阳县上店乡地税所院内，王某即返回县城到县公安局以路遇抢劫报案。第二天上午随公安局工作人员前往上店调查此事，发现车停在地税所院内，上店派出所问明情况后，让三被告负责人到派出所解决此事。当时因天气炎热，到中午生猪已死亡5头，在派出所的主持下，三被告同意赔偿原告死亡的5头生猪损失（含运费）4466元，死猪由上店地税所拉往县食品公司宰杀。王某将剩余生猪19头运往洛阳销售，因天气炎热在途中生猪死亡2头，下车时又死亡3头，价值4000元，屠宰厂按4头大猪每头150元，另一头按100元收购，王某5头猪共得款700元，直接损失3300元。王某回来后即向三被告提出支付原同意的损失4466元和又死5头猪的损失，三被告推诿拒绝赔偿，被告地税局并提出让王海裳补交屠宰税860元。王某不服，向河南省汝阳县人民法院提起诉讼，要求撤销三被告的行政强制措施，并赔偿由此造成生猪死亡10头的损失。
【法律问题】
三被告的行为是否属于滥用职权？为什么？
【参考结论】
三被告的行为属于滥用职权。
本案中法律规定税务、动检、工商三机关在某些方面有扣押权，但三被告对事实认定不清，且违反法定程序。
【要点集成】
滥用职权指行政机关行使权力的目的不是出于社会公共利益或者不符合法律授予这项权力的目的，亦指行政机关在法定权限范围内不正当地行使行政权力所发生的法律错误。构成滥用职权的行政行为必须同时具备以下要件：第一，行政主体作出的行政行为超过其法定的权限范围。第二，该行政行为违背或者偏离了法律、法规的目的和原则。滥用职权的表现形式有：①为了行政机关的小集团或管理者个人的利益，故意考虑一些不相关的因素或故意不考虑一些应当考虑的因素；②故意迟延和不作为；③不一致的解释和反复无常；④不当授权和委托。
（三）行政司法权
行政司法权是指行政主体以第三者的身份居间裁决民事及行政争议纠纷的权力。这项权力在我国的主要表现形式有行政裁决、行政复议、行政仲裁（如劳动争议仲裁）与行政调解。四项权力中又以行政裁决权和行政复议权为主。
1．行政裁决权
行政裁决权是指行政主体裁决民事争议纠纷的权力。在我国，行政主体的行政裁决权必须由法律明文规定，分散在各单行的法律、法规之中。如《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）规定，县级以上人民政府可以处理和裁决发生在单位之间的土地所有权和使用权的权属争议纠纷，乡级以上人民政府可以裁决个人之间、个人与单位之间关于土地所有权和使用权的争议。
2．行政复议权
行政复议权是行政主体居间解决行政争议纠纷的权力，它是法定的行政复议机关应行政相对人的申请，审查行政主体所作的行政行为的合法性和合理性，并作出相应裁决的权力。行政复议权既是一项行政司法权，又具有行政监督权的性质，是上级行政主体对下级行政主体行政行为的法律监督。
3．行政仲裁权
行政仲裁权是行政主体依仲裁程序裁决个人之间、组织之间或者个人与组织之间民事争议的权力。在《中华人民共和国仲裁法》（以下简称《仲裁法》）颁布实施前，经济合同、劳动合同等争议多通过行政仲裁解决，而有关民事权属争议、侵权赔偿争议则多通过行政裁决解决。《仲裁法》颁布之后，原行政机关主管的仲裁争议绝大部分转交给独立于行政机关之外的民间仲裁机构处理，现仅有劳动争议等不多的仲裁形式属于行政仲裁。
4．行政调解权
行政调解权是行政主体在争议双方当事人自愿的基础上主持调解双方间争议纠纷并达成调解协议的权力。如《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）第九条规定：“对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为，情节轻微的，公安机关可以调解处理。”这一规定就是对公安机关行政调解的授权。
（四）行政监督权
行政监督权在我国行政法上有两种理解：一是指行政主体对行政相对人遵守行政法规定的行为和活动所进行的监督；二是行政主体对其他行政主体的执法活动和执法行为所进行的法律监督。我们所指的行政监督权指的是后者。在我国，这种行政监督权主要由以下权力所构成：
1．审计权
审计权是指国家审计机关对本级人民政府各部门、下级人民政府、国家金融机关、全民所有制单位以及其他有国有资产单位的财政、财务收支的真实、合法、效益进行审核、检查并提出审计报告，作出支持合法行为、抑制和处理违法行为的决定的权力。在我国，审计监督由国家审计监督、部门和单位的内部审计监督以及社会审计监督三部分所组成，其中国家的审计监督权是行政监督权的重要组成部分，其审计监督的对象主要是各级政府的财政收支活动及其结果。目前审计的内容主要是财政、财务收支和审核是否违反财经法纪，审计机关作出的审计结论和决定具有法律效力，被审计的单位和有关单位应当执行；被审计单位拒不缴纳应缴纳违法款项、罚款的，审计机关可以通知银行扣缴。
2．行政复议权
行政复议权除具有行政司法权的功能之外，还具有行政监督权的功能，是上级行政机关对下级行政机关的执法行为及执法活动行使监督权的主要形式之一，上级行政机关经过对被申请行政复议的行政行为的合法性及合理性审查，对于违法或不合理的行政行为可以决定撤销、变更或确认违法，并可以责令被申请人重新作出行政行为；对于被申请人不履行法定职责的，可以决定其在一定期限内履行；对于被申请人作出的行政行为侵犯复议申请人的合法权益并造成损害，申请人要求赔偿的，可以责令被申请人依法赔偿。
五、行政权的界限
1．行政权在国家权力体系中的地位
从总体上说，行政权是国家政权的组成部分，但由于各国政治体制不同，行政权在国家权力体系中的地位亦存在很大的差异。
在西方“三权分立”制的国家，行政权是与立法权和司法权相并列且处于相互制衡状态的一项国家权力。在“议行合一”制的国家，行政权是由立法权产生的一项国家权力，它从属于立法权，其行使受到立法权的监督，它是与司法权、检察权、监察权等国家权力相并列的一项国家权力。
这里值得一提的是我国民主革命的先行者孙中山先生所创造的独特的“权能分离”和“五权分立”学说。所谓“权能分离”即政权和治权的分离。关于政治的含义，孙中山先生认为，“政是众人的事，治是管理众人的事”，“政是众人之事，集合众人之事的大力量，便叫做政权，政权可以说是民权；治是管理众人之事，集合管理众人之事的大力量，便叫做治权，治权就可以说是政府权”。在政、治两权分开的前提下，孙中山将政权分为选举权、罢免权、创制权和复决权四权，它们均由人民来行使；将治权分为立法权、行政权、司法权、考试权和监察权五权，由政府行使，在孙中山的理论中，行政权不是政权的内容而是治权的一个方面。
行政权仅仅是国家权力的一部分，在实践中常常涉及行政权与其他国家权力以及行政相对人权利的关系问题，要解决这个问题，首先要理清行政权的界限。可以说，其他国家权力行使的范围及行政相对人权利的范围也正是行政权行使的边界。因此，我们下面着重讨论行政权与国家立法权、司法权之间的界限。
2．行政权与立法权的界限
从法律上看，近现代的绝大多数国家都把立法权规定为地位最高、最具权威性的权力，因为从理论上说，立法权是直接代表民意的国家权力，掌握立法权的国家立法机关是直接代表人民行使权力的，立法机关便自然取得了最高的法律地位。在自由资本主义时期，议会至上从而立法权至上的观念达到前所未有的程度。议会至上的体制必然导致其他的国家权力——行政权和司法权受制于立法权：一方面，行政权必须服从议会制定的所有法律，必须在议会立法的范围内活动，无法律即无行政；另一方面，议会对政府实施直接监督，尤其是它拥有弹劾罢免权，能够以人民的名义罢免行政首长，从而使行政首长服从议会的统治，这种状况有人称为“议会权的专制”。但在这种体制下，行政权与立法权之间的边界是清楚的。即立法权由议会独家行使，行政权的职能就是执行议会所制定的法律。
然而，议会权的至上并未维系太长时间，随着经济的发展，社会的进步，议会向政府的频频授权使得议会独家行使立法权的格局被打破。现代几乎所有的国家都是由议会与政府分享立法权，既然立法权由立法与行政两家分享，那么，如何划分两者之间的界限被提上了议事日程，而行政权与立法权的关系往往集中体现在立法权限的划分上。
在我国，由于行政机关也享有广泛的立法权，因而同样存在着立法权限的划分问题。要划分行政立法的权限范围，首先应分析我国行政机关行政立法的性质和状况。在我国，行政机关是权力机关的执行机关，行政机关在行政权范围内制定行政法规、行政规章的活动，虽然在广义上称之为立法，但与权力机关制定法律和地方性法规的性质有所不同：权力机关制定法律和地方性法规是创制社会行为规范的活动，是根本性的立法，行政机关在行政权范围内制定行政法规、行政规章是行政权的行使方式，目的是执行权力机关的法律和意志，因而，这种立法具有从属性、执行性；行政机关只有在立法机关授权的情况下，才能创制社会行为规范，只有根据授权制定行政法规和行政规章的活动，才是严格意义上的立法活动。授权立法对权力机关而言，是立法权的一种行使方式，对行政机关而言，是获得立法权的唯一途径。这是我国人民代表大会制度的基本内涵。这就是说，行政机关的职权立法只是为了通过制定实施细则和实施办法以贯彻落实法律、地方性法规的规定，从内容上说，它不能创设新的实体性的法律规则，行政机关要创设影响当事人权利义务的新的法律规则，必须要有权力机关的明确授权。
3．行政权与司法权的界限
从理论上说，行政权与司法权之间的界限是清楚的。行政权是主动执行法律的权力，而司法权是裁决争议纠纷的权力；行政权所要解决的是将法律的规定运用于现在和将来的未推行的事项，而司法权所要解决的是如何运用法律解决已经发生的争议事项；行政权的运行功能一般是积极主动的执法，即适用于法律关系未发生争执状态下的执法，而司法权运行的功能一般是消极状态下的适用法律，即在法律关系已经发生争执状态下的适用法律。
但是，在现代社会，行政权所适用的对象与司法权所适用的对象的划分又不是绝对的，一方面，它表现为行政主体开始运用行政权处理和裁决一些准司法事务，即行政权向司法权的扩张；另一方面，有些行政管理中的事务又交由司法去处理，如目前我国有不少法律、法规规定部分行政处理决定的强制执行应由作出决定的行政机关申请人民法院执行，行政机关自己无权强制执行。由人民法院强制执行行政主体作出的行政决定，其执行权限的划分比较明确，法院的强制执行应以有法律、法规的规定为前提。因此，它不是我们这里讨论的重点，我们这里所讨论的重点是行政权裁决争议纠纷与司法权裁决争议纠纷的界限及其相互关系，因为这是体现行政权与司法权关系的核心部分。
关于行政权所裁决的争议纠纷范围，目前我国立法缺少统一规定，我们认为行政权所裁决的争议纠纷应当具备三个条件：一是这些争议纠纷应当是发生在行政管理中的争议纠纷，它们或者本身就是行政争议纠纷，或是与行政管理活动有联系的其他争议纠纷；二是这些争议纠纷应具有一定的特殊性，它们或具专业性、技术性，如专利权、商标权、医疗事故、交通事故的确认，或分散零乱，如邻里之间因矛盾引起的轻微治安纠纷等；三是行政权裁决争议纠纷应有明确的法律依据，根据依法行政的要求，行政主体自己不得以自己制定规范性文件自设其对争议纠纷的裁决权。
在行政权裁决争议纠纷与司法裁决争议纠纷的关系上，应当确立“司法权优于行政权”的原则，或者说司法权应当保留最终裁决的权力，凡当事人对行政权的裁决不服的，都应当由司法权进行最终裁决。