第三节 行政法的概念与特征

一、行政法的概念

行政法与民法、刑法一样，是基本的法律部门之一。但是，何谓行政法？这是一直存在争议、需不断深入研究的基础性问题之一。多年来，德、法、英、美、日等国家有代表性的行政法概念陆续引入，对我国行政法概念的形成和发展产生了明显的影响。以比较研究的方式对国内外有代表性的行政法概念略加考察，有助于认识行政法学者多年来一步步探索的历程，也有助于理解和把握现代行政法的理论体系。

（一）国外有代表性的行政法概念

1．大陆法系的行政法概念

大陆法系国家严格区分公法和私法，将行政法列入公法范畴，且大都设有行政法院，故大陆法系的行政法概念有其显著特点。

最早把对行政法的认识加以系统整理，使之成为一门独立的法律学科的德国著名法学家奥托·迈耶（Otto Mayer）在其名著《德国行政法》中指出：“行政法是指调整作为管理者的国家与作为被管理者的臣民之间关系的法律规范。”另一位德国著名法学家乔治·梅叶（Georg Meyor）则认为，“行政法是对于行政关系法规根本规定之总概念”。这些定义比较简单，且都强调行政这一个方面，定义本身几乎不包含对行政进行监督的理念。

法国著名法学家奥科（Aucoc）认为，“行政法即规范行政以及行政权对于人民关系法规之总体”。法国另一位著名的当代行政法学家术·瓦林（S. Worli）则从内容描述的角度出发，认为行政法“不仅包括行政权及其行使的程序和原则，公民受到侵害时的救济措施，还包括行政机关的组织形式、行政机关颁布规章的权力及程序、文官制度、政府对财产的征用和管理、公共事业、行政责任”。这些定义的内容与法国实行行政法院制度的实际比较吻合。

荷兰法学家克鲁尔（Kluwer）认为，“行政法通常是宪法的延伸和具体化，它主要是关于政府行政和对行政的司法审查”。土耳其中东技术大学教授罗纳（Rona）则认为，行政法“是调整行政机关同公民之间的关系，规定国家官员的法律地位以及公民在同作为国家代表的政府官员交往中的权利和义务的法律规范的总称。同时，行政法也规定义务的程序”。这样的定义也比较符合现代行政的实际。

2．英美法系的行政法概念

早期的英美法系国家特别是英国由于受到戴西（A. V. Dicey）的影响，不承认有行政法，因为他们把行政法理解为行政法院进行行政诉讼的法，故而行政法被斥为“是法国的东西，是保护官吏特权的法律”。但这种误解并没有妨碍学者们的研究。在英美法系国家中，最早把行政法作为独立的法律部门进行研究并使之成为一门独立学科的，是19世纪末20世纪初美国著名的行政法学家古德诺，他在1893年出版的《比较行政法学》一书中写道：“行政法是公法的一部分，它规定行政机关的组织和职权，并规定公民在受到行政行为侵害时的行政救济。”他的观点显然受到大陆法系学者观点的影响。在英国，最早出版行政法专著的行政法学家波特（F. J. Port）也有类似的观点，他在《行政法》一书中指出：“行政法是由这样一些法律规范组成：这些规范的最终目的是适用和执行公法。”此外，他在阐述行政法与宪法的关系时提出了一个独到的观点，他认为“宪法规定政府组织的静态，行政法规定其动态”。

在实际建立起行政法律制度的当代，英美法系学者多根据本国行政法的实际情况去定义行政法，并且有他们褪之不去的特色，比较典型的如英国著名法学家H. W. R．韦德认为：“行政法的定义，首先，可以概括地说，它是关于控制政府权力的法律，这是问题的中心，行政法的主要目的就是控制政府的权力不越出它们的法律规范，以此来保护公民不因权力滥用而受到侵害，强有力的权力机器必须防止走向乱砍乱杀。”

美国当代行政法学家伯纳德·施瓦茨（Bernard Schwartz）则认为：“行政法是管理政府行政活动的部门法。它规定行政机关可以行使的权力，确定行使这些权力的原则，对受到行政行为损害者给予法律补偿。”这个定义把行政分为三部分：①行政机关所具有的权力；②行使这些权力的法定条件；③对不法行使行政权力的救济。

总之，英美法系行政法在其发展过程中形成以下主导性特点：一是行政法为控权法；二是行政法为程序法；三是行政法主要是对行政行为进行审查的法。

3．日本的行政法概念

日本行政法以德国行政法为蓝本，又积极学习法国行政法的判例政策、国家责任和无过失损害赔偿等内容，第二次世界大战后又深受美国行政法的行政程序、司法审查等制度的影响，所以具有吸取各家之长的特色，且因被较多地译介进来以及与中国文化传统相近，而对中国行政法具有特别大的影响。

日本著名法学家美浓部达吉认为行政法“为国内公法之一部，规定行政权之组织及行政权主体的国家或公共团体与其所属人民的关系之法”，简言之，“行政法就是关于行政的国内公法”。此观点对早期日本行政法概念的影响很大。第二次世界大战以后，日本行政法学家在认识上发生了一些变化。例如，原日本北海道大学校长今村成和认为行政法“是指专门关于行政的法”，“除了有关行政的组织和活动的法之外，也包括关于行政行为造成损害时的补偿的法，以及解决行政纠纷的程序的法”。由东京大学名誉教授杉村章三郎等主编的《行政法辞典》所下的定义为：“行政法在广义上是指关于行政的组织、作用及争讼的法（但传统观点则仅指其中形式意义上的行政），是行政组织法、行政作用法、行政争讼法及行政处罚法的总称。”

4．两大法系学者对行政法认识的差异

（1）大陆法系国家行政法的概念较英美法系行政法的概念要宽泛。大陆法系国家的行政法是关于公共行政的法律，其范围不仅包括行政权、行政权的行使及其行政救济，还涉及行政机关的组织、法律地位、行政规章制定权的行使及其限制，公务员法、公共财产的征用和管理、公共事务和行政责任（分为合同责任、准合同责任和侵权责任）等方面。

英美法系学者则认为，有关行政机关的组织、公务员制度等属于政治学、行政学研究的范畴，他们从传统的控权理念出发，将行政法定义为控制政府权力的法律，在内容上多将行政法理解为行政程序和司法审查的法律，而不是实体法律，因此英美法意义上的行政法实际上是一种管理管理者之法而不包括管理法。

（2）大陆法系在公私法划分的基础上将行政法界定为公法的一个法律部门，而英美法系因为没有公私法的明确划分，因而，行政法不构成一个区别于普通法的特别的法律部门。

（3）两大法系在法律适用上的不同。大陆法系国家，由于存在严格的公私法的划分，因而审理公法案件的法院系统和审理私法案件的法院系统是分立的，以法国为代表的大陆法系国家行政法的最大特点是行政诉讼不是由普通法院而是由与普通法院相分离，并自成体系的行政法院审理。行政法院在审理行政纠纷案件时也是根据行政上的要求而适用与普通法不同的特别法，即适用专门的行政法规则。

而在英美法系国家，由于不存在公私法的划分，因而公民与政府之间的关系，以及公民之间的关系受同一法律支配，受同一法院管辖。英美法系行政法的最大特点是行政诉讼像民事诉讼一样都由普通法院管辖，适用同样的法律规则，没有独立的行政法院体系，行政法也不构成一个和普通法律相独立的法律体系。

（二）我国有代表性的行政法概念

我国关于行政法的概念，经历了一个不断深入认识的过程，现对这一过程进行简单梳理。

1．学界对行政法的不同定义

由于种种原因，我国的行政法经历了漫长而曲折的发展过程，行政法学也长期处于近乎空白的状态，教训极为深刻。1978年中国共产党第十一届三中全会召开后，我国进入改革开放的新时期，法制建设重新起步，行政法和行政法学也迎来了难得的发展机遇。在此背景下，我国行政法学在20世纪80年代中前期开始创立起来并得到初步发展。这一初创时期所提出的行政法概念还不够完善，但为此后行政法学界对行政法概念的深入研究奠定了基础。这一时期有代表性的行政法定义有：

1980年出版的《法学词典》的定义为：“有关国家行政管理活动的各种法规，在法学上总称之为行政法。散见于宪法、法律、法令、决议、命令和其他各种规范性文件中。内容包括国家行政机关活动的一切方面。……主要是调整国家行政机关之间及其在行政管理活动中同其他国家机关、社会团体和公民间发生的社会关系。”

1983年出版的新中国第一部行政法学教材《行政法概要》认为，行政法“是一切行政管理法规的总称。……行政法是规定国家行政机关的组织、职责权限、活动原则、管理制度和工作程序的，用以调整各种国家行政机关之间，以及国家行政机关同其他国家机关、企业事业单位、社会团体和公民之间行政法律关系的各种法律规范的总和”。

我国学者在20世纪80年代后期以来提出的较有影响的行政法概念主要有：

（1）单一关系调整说。此说认为，行政法“是指有关国家行政管理法律规范的总称，是以行政关系为调整对象的一个仅次于宪法的独立法律部门”。此说指称的行政关系，从语义上看并不包括监督行政关系。

（2）两种关系同时调整说。此说以1996年10月出版的高等政法院校规划教材《行政法学》的表述为代表，认为行政法“既调整行政关系，又调整监督行政关系，是调整这两类关系的法律规范和原则的总称”。此定义有一个值得注意的特点在于，它将相应的法律原则也纳入行政法的概念之中，具有丰富而深远的意义。

（3）行政权力双向规范说。此说以1997年7月出版的高等政法院校规划教材《行政法学》（修订版）的表述为代表，提出“行政法是关于行政权力的组织分工和行使、运作，以及对行政权力进行监督并进行行政救济（或补救）的法律规范的总称”。

应当指出，上述第二种和第三种定义尽管强调的重点不同，即前者着眼于行政法的调整对象，强调的是行政法所调整的两种社会关系（行政关系和监督行政关系）；而后者着眼于行政法的权力源流，强调的是与行政法有关的两种权力过程（行政权力的行使过程和对行政权力行使的监督过程）。但由于在相互关联的两种过程中分别形成了相互关联的两种社会关系，所以看似不同的两种定义实则有相通之处，即从不同的角度和环节强调了现代行政法不仅应关注“如何行政”这一面，而且应关注“如何监督行政”这一面，行政法概念应包容这两个方面。可以说，此点认识正是我国行政法学者在对行政法概念的长期探索和学习借鉴过程中取得的重要进步，是在行政法概念的既往研究成果基础上的新发展。

2．行政法的理解与界定

概括和借鉴上述理论观点，我们认为，若从行政权与行政法关系的角度去定义行政法更能予行政法以本质的认识，为此，将行政法定义为：行政法即规范行政权的法，是调整国家行政权运行过程中发生和形成的社会关系的法律规范的总称。具体来说，它是规范行政权主体、行政权内容、行政权行使以及行政权运行法律后果的各项法律规范的总称。

行政法具有以下四个特征：第一，行政法规范的重点和核心是行政权。第二，行政法调整的是因行政权的行使所引起的各种社会关系，包括行政管理关系和监督行政关系。第三，行政法规范的内容包括行政权主体、行政权内容、行政权行使以及行政权运行的法律后果等方面。第四，行政法形式上的重要特征是没有、也不可能有一部包含行政法全部内容的完整法典。这是由行政活动范围的广泛性、行政活动内容的变动性以及行政关系的复杂性、多层次性决定的。因此，行政法只能是各项法律规范的总和。

（三）行政法的调整对象

行政法的调整对象包括行政关系和监督行政关系。

行政关系又称行政管理关系，是指行政主体在行使行政权过程中与行政相对一方当事人所发生的各种社会关系，它分为两大类：一类为内部行政关系，包括行政机关相互之间的关系和行政机关与公务员之间的关系；另一类为外部行政关系，即行政机关与公民、法人及其他组织之间的关系。

监督行政关系是指行使监督行政权的国家机关和组织等监督主体在运用监督权对行政管理权的行使进行监督和制约过程中与行政机关之间所形成的各种社会关系。我国对行政权的监督主要包括立法监督、监察监督、行政监督和司法监督四个方面，由此形成的监督行政关系也主要包含四个方面：一是立法监督关系；二是监察监督关系；三是行政机关的内部监督关系，包括审计监督、行政复议等形成的监督关系；四是司法监督关系，其核心是因行政诉讼所产生的监督关系。

【案情介绍】

溆浦县中医院诉溆浦县邮电局不履行法定职责案

湖南省溆浦县中医院（以下简称县中医院）根据上级文件的规定和主管部门批准，向溆浦县邮电局（以下简称县邮电局）申请开通“120”急救电话，县邮电局拒绝开通，致使县中医院购置的急救车辆和其他设施不能正常运转，而遭受损失。

县中医院遂以县邮电局为被告向县法院提起诉讼，请求判令县邮电局立即履行开通“120”急救电话的职责，并赔偿县医院的经济损失。

县邮电局辩称：“120”急救电话属于全社会，而不属于县中医院。根据文件的规定，县邮电局确对本县开通“120”急救电话承担义务，但是，不承担对某一医院开通“120”急救电话的义务。原告申办“120”急救电话，不符合文件的规定，请求法院驳回县中医院诉讼请求。

县人民法院经审理查明：医疗机构申请开通“120”急救电话的程序是，经当地卫生行政部门指定并提交书面报告，由地、市卫生行政部门审核批准后，到当地邮电部门办理“120”急救电话开通手续。原告县中医院是一所功能较全、急诊科已达标的二级甲等综合医院，具备设置急救中心的条件。县卫生局曾指定县中医院开办急救中心开通“120”急救电话。县中医院向被告县邮电局提交了开通“120”急救专用电话的报告，县邮电局也为县中医院安装了“120”急救电话，但是该电话一直未开通。县中医院曾数次书面请求县邮电局开通“120”急救电话，县邮电局仍拒不开通。

【法律问题】

本案中，县中医院和县邮电局之间的争议，属于民事争议还是行政争议？

【参考结论】

虽然邮电局是公用企业，不是行政机关，但是《湖南省通信市场管理办法》规定湖南省邮电局可以授权县级邮电局负责本行政区域内通信市场的管理工作，湖南省邮电局通过文件方式把“120”医务急救专用电话的安装和管理权授予了各级邮电局，所以县邮电局是行政主体，行使对“120”急救电话的开通的行政管理职权。因此，邮电局执行这个文件时与被审查的医疗机构之间发生的是行政管理关系，产生的是行政争议。

【要点集成】

本案主要涉及的是行政法的调整对象问题。

划分部门法的主要依据，就是法的调整对象的特殊性。行政法调整对象是行政关系和行政监督关系。行政关系和行政监督关系经过行政法的调整后就形成了行政法律关系和行政监督法律关系，二者共同构成良好的行政法秩序，其目的在于确保依法行政，实现行政法治。

厘清本案纠纷的性质，要看县中医院和县邮电局之间是行政关系还是民事关系。行政关系是指行政主体在行使其职权过程中与行政相对人之间发生的权力与权利的关系。民事关系是指平等主体的公民、法人和其他组织之间形成的权利义务关系。因此，本案的关键是弄清县邮电局是否为行政主体，它是否享有行政职权，它和县医院之间的纠纷是否在其行使职权的过程中发生。

在我国，行政主体包括行政机关和法律、法规、规章授予行政权的组织。依据《中华人民共和国邮政法》，县级邮电局是公用企业单位。显而易见，县级邮电局不是行政机关，因而，问题的关键就在于考察县级邮电局是否是法律、法规、规章授权的组织。《湖南省通信市场管理办法》第六条规定：“省邮电管理局负责全省通信市场的管理工作。地、州、市、县邮电局经省邮电管理局授权，负责本行政区域内通信市场的管理工作。其他有关部门应当按照各自的职责、协同省邮电管理局或者其授权的单位，做好通信市场的监督管理工作。”这一规定说明，如果有省邮电管理局授权，县邮电局就可以独立作出行政行为。而湖南省卫生厅和湖南省邮电局联合下发的《关于规范全省“120”医务急救专用电话管理的通知》，把“120”医务急救专用电话的安装和管理权授予了各级邮电局，所以，县邮电局是行政主体，行使对“120”急救电话的开通的行政管理职权。因此，邮电局执行这个文件时与被审查的医疗机构之间发生的关系，不是平等的民事关系，而是特殊的行政管理关系。它们之间因此发生的争议是行政争议而不是民事争议，受行政法的调整。

二、行政法的特征

1．行政法在形式上的特征

（1）缺乏统一完整的实体性法典。这主要是因为行政关系过于广泛且差别较大，难以统一规范；另外，行政活动内容的变动性以及行政关系的复杂性，使得行政法只能是各项单行法律规范的总和；此外，部分行政关系稳定性差，不宜由统一法典进行规范。该特征是由行政活动范围的广泛性、复杂性决定的。

（2）立法主体的多样性。根据《立法法》规定，我国行政法主要有行政性法律，由全国人大及其常委会制定；行政法规，由国务院制定；部门规章，由国务院组成部门即各部委制定；地方政府规章，由省、自治区、直辖市人民政府和设区的市的人民政府制定。由此，我国行政法的立法主体呈现多样性。

（3）行政法文件效力等级的多层次性。正由于我国行政法规范制定主体的多样性，才决定了行政法文件的效力等级是多层次的。全国人大及其常委会制定的行政法律效力高于行政法规、部门规章和地方政府规章；在行政法律之下是国务院行政法规，行政法规的效力高于部门规章和地方政府规章。

（4）实体法与程序法的融合。我国没有制定统一的行政程序法，对行政实体法与行政程序法采用的是融合的立法体例，即一个行政法文件里同时规范行政实体法与行政程序法内容，如《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）、《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）、《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）等。

2．行政法在内容上的特征

（1）调整社会关系的广泛性。行政法是调整行政关系的，行政关系因行政权力的广泛，以及行政权对公民、法人和非法人组织的权利义务的影响的深度与广度，而具有广泛性。公民从出生到死亡，从摇篮到坟墓都要受行政权的影响；公民的日常生活也都与行政权密切相关，如食品的安全性要受行政权监管等。行政关系是相当广泛的，而行政关系为行政法的调整对象，故行政法调整对象，由行政权行使所产生的社会关系具有广泛性。

（2）调整对象的确定性。行政法是调整行政关系的，而行政关系是由行使行政权力的行政主体和接受行政权管理的行政相对人通过彼此行为结成的一种社会关系，所以，行政法调整对象就是行政主体与行政相对人之间的关系，行为主体是确定的。

（3）行政法规范的重点和核心是行政权。行政法是规范并制约行政权力的行使的，目的是保障公民、法人及非法人组织的合法权益，防止行政权力对公民、法人及非法人组织权益的侵害。