二、纽约市政府危机管理组织系统

纽约市危机管理办公室是纽约市进行危机管理的常设机构。但是，对各种危机事态的有效应对，并不是危机管理办公室所能独立完成的，而是依赖于以危机管理办公室为核心的一个组织网络的保障。更为准确地说，危机管理办公室是纽约市进行危机管理的最高指挥协调机构。首先，危机管理办公室与纽约市警察局、纽约市消防局以及纽约市医疗服务机构通力合作，共同设计并组织实施对各种危机事态的应急方案。其次，纽约市危机管理办公室与许多州和联邦一级的政府机构，有日常的合作关系。这些机构包括纽约州危机管理办公室、联邦危机管理署（FEMA）、国家气象服务中心（NWS）、公平和正义部（DOJ）以及能源部（DOE）。危机管理办公室与这些机构互通信息，协调彼此的规划方案，共同进行培训和演习活动等等。最后，危机管理办公室还与私营部门如爱迪生电力公司，以及非营利机构如美国红十字会通力合作，以保证纽约市的商业活动和居民生活能够在各种可能的危机中尽快恢复正常。

下面集中介绍纽约市危机管理办公室的机构设置和工作职责，而不打算对所有在危机处理过程中发挥作用的各级政府机构作面面俱到的介绍（对于各个机构在危机处理中的基本职责和相互关系，请参见第四部分）。纽约市危机管理办公室是纽约市应对和处理危机事态的组织网络的“大纲”，把握了这个大纲，就把握了危机管理的主线。

1．纽约市危机管理办公室的历史和使命

危机管理办公室的前身可以追溯到第二次世界大战期间。1941年，罗斯福总统成立联邦市民防御办公室，并委任纽约市当时的市长兰瓜蒂为该办公室的主任。与联邦市民防御办公室相对应，纽约市成立了纽约市市民防御办公室。“冷战”开始之后，它演变成为组织市民逃避空袭，在受到原子武器攻击时减少生命财产损失，并在必要的时候帮助政府进行防御的机构。几经演变，1984年该机构正式更名为纽约市危机管理办公室，受纽约市警察局的直接管辖。1996年，危机管理办公室成为一个市长直属的机构，该机构负责人直接向纽约市市长汇报工作。在2001年底举行的纽约市全民公决中，压倒多数的选民赞成将危机管理办公室由一个市长直属的工作机构，升格为一个正式的职能部门。

纽约市危机管理办公室的主要目标是使纽约市市民充分认识潜在的危机事态，并对其做好最充分的准备。无论是自来水管的破裂还是像“9·11”这样的灾难，危机管理办公室都要确保各个职能机构在危机爆发之前、过程之中和平息之后进行有效的合作。具体来说，危机管理办公室的使命包括：（1）为潜在的可能发生的危机事态做好准备，减轻危机可能造成的损失；（2）教育公众，使其充分认识潜在的危机事态，并做好最充分的准备；（3）支持和协调各种有利于城市在危机之后尽快恢复正常运作的努力；（4）收集并传播重要的信息；（5）寻求基金和其他支持，帮助纽约市为可能来临的危机做好准备。

为了完成这些使命，危机管理办公室共雇用了100多名员工，包括危机现场的指挥协调人员、危机处理的规划人员、危机事态的监测人员、行政和支持人员等等，这些人员训练有素，负责发现各种各样的危机，并对其作出快速有效地反应。

2．危机管理办公室下属的工作单元

纽约市危机管理办公室下属以下几个工作单元，这些工作单元是根据工作职能的不同来设计的：

（1）健康和医疗科。健康和医疗科的主要职责是，对影响到纽约市市民生命和健康的各种危机事态进行充分的准备。这些职能既包括组织应对生物恐怖袭击的演习，也包括在酷暑到来的时候实施纽约市的防暑计划。

在危机管理办公室，对各种危机事态进行准备的一个重要工具是地理信息系统（Geographic Information Systems，GIS）。地理信息系统是一个非常有力的地理分析工具。该系统可以帮助危机管理办公室对各种危机事件在不同地区的潜在影响进行快速准确的分析。地理信息系统现在已经成为危机管理办公室对各种自然和技术灾害进行预测、分析和准备的不可或缺的工具。

（2）人道服务科。人道服务科，与其他政府部门和非营利机构通力合作，为危机事件中的受害者提供人道主义服务。人道服务科负责以下事项：①为受危机事件影响的人群提供看护服务（比如，提供救护所和食品供应），管理对受害者的民间捐助和政府的财政救济；②制定有害动物控制方案；③组织志愿者的行动，协调各种志愿机构的活动。除此之外，危机管理办公室还要确保在危机爆发的时候，高危人群能够及时得到他们所需要的援助。

（3）危机复苏和控制科。危机复苏和控制科负责与危机复苏相关的事务，比如废墟处理、损失评估以及基础设施的重建等。在危机控制方面，危机复苏和控制科通过回顾性和前瞻性的研究，寻求有助于在将来减少危机事态影响的方法。它与其他政府机构一块，共同采取措施，尽量避免危机事态对工厂和其他设施所可能造成的损坏。

（4）国土安全委员会。“9·11”事件之后，危机管理办公室从警察局和消防局抽调一些负责人员，组成国土安全委员会，以协调市政府、州政府和联邦政府在国土防卫和反恐怖等方面的计划和行动。

3．危机管理办公室的日常运作

纽约市危机管理办公室日常的工作内容主要包括以下三个方面：

（1）危机监控。危机监控中心是危机管理办公室的信息枢纽。危机监控中心一天24小时有人值班。危机监控人员通过广播和计算机支持的网络，时刻注视着涉及公共安全的众多机构所接收到的信息。并负责将这些信息传递到市政府、邻近的县、州政府、联邦政府的有关机构、有关的非营利组织、公共设施的经营方以及医院等医疗机构。危机监控人员的目标是将监测到的与危机事态有关的信息通知给各个职能机构，从而确保能够及时地动员起足够的资源应对危机。除此之外，危机监控人员还负责监测天气状况，以及时地发现可能对纽约市造成灾害性影响的恶劣天气。

（2）危机处理。危机管理办公室负责在危机或者灾害事件爆发时，通过以下方式，协调各个机构之间的活动：在第一时间赶到发生危机事件的地点；对危机事件的情形进行评估；调配资源，协调满足各个方面的需求；充当危机处理指挥员的角色，作为协调参与处理危机的各个机构之间的联系中介。

从2002年1月1日到2002年6月21日不到半年的时间里，危机管理办公室共对210起危机事件作出反应。这些事件包括火灾、建筑物崩塌、爆炸、自来水管道破裂和有毒物质泄漏。危机管理办公室还负责协调管理一个联邦危机管理署城市搜索和救援队。在联邦范围内，有28个这样的队伍。

当小规模的危机发生时，危机处理室（The Situation Room）被启动使用。在那里，危机管理办公室的决策人员和执行人员通过一系列的工具，对危机发展的情形进行评估，听取现场危机处理人员的报告，并负责调配资源以更好地处理危机。当比较大规模的危机爆发时，危机指挥中心（Emergency Operations Center，EOC）被启动。当危机指挥中心被启动的时候，纽约市的高层官员，以及州、联邦和私营机构的有关人员会齐聚在指挥中心，协调危机处理工作。危机指挥中心装备有最先进的通讯设备和危机控制系统。1996年之后，危机指挥中心被启动的次数超过50次，所处理危机的情形包括：“9·11”世贸大厦被袭击、冬季严寒天气、炎夏酷暑天气、海岸风暴、电力中断、和劳工集会。

（3）与公众进行信息沟通。危机管理办公室与公众之间的信息沟通包括两个方面，一是在危机发生之前教育公众，帮助他们为可能出现的危机事态做好准备，从而使得他们在危机发生的时候从容应对，减少损失；二是在危机发生的时候，向公众传递重要的信息。

危机管理办公室充分利用它的网站，提高公众对当前和潜在的各种危机事态的认识，告诉他们这些危机事态怎样可能影响到市民的生命财产安全，怎样才能减小这些危机事件的影响。为了这个目的，危机管理办公室发展了危机管理在线定位系统（Emergency Management Online Locator System，EMOLS）。利用这个系统，纽约市的居民可以通过网络，查找到他们家附近的安全区域，得到详细的指示怎样到达并利用这些安全区域。危机管理办公室开展了许多活动，比如，散发用多种语言印制的宣传册、张贴海报等，以引起纽约市民对各种危机的注意和警觉。

当在整个城市的范围内发生危机事态时，以正确的方式向公众传递准确的信息是非常重要的，这是减小危机事件影响、避免恐慌、方便现场指挥人员工作、实现安全转移的关键。危机发生时，危机管理办公室负责协调与市长办公室和其他职能机构的沟通，以保证各个机构能够以统一的口径向公众传递有关的信息。危机管理办公室在各种危机事态（比如酷暑炎热天气）爆发时，通常会开通服务热线，向公众提供信息咨询。