反洗钱和反恐怖主义融资

什么是反洗钱和反恐怖主义融资

洗钱是把非法所得的钱财通过各种手段变得看起来合法的过程。与金融制裁中由政府确切指定的打击目标不同，金融系统的反洗钱和反恐怖主义融资是针对已知或潜在的违法犯罪行为所涉及钱财的运转而展开的立法、机构设置和法律实施，目的是确保金融机构免受洗钱犯罪、恐怖主义融资和其他非法或犯罪行为的滥用。如果撇开与制裁的关系，反洗钱/反恐怖主义融资（以下简称为反洗钱）的正义性在世界范围内受广泛认同。

案例

传统洗钱案

下面介绍一个由银行的反洗钱监控而引出的重大案件。

2017年，纽约警方破获了一系列涉及100多人的团伙毒品走私、倒卖武器、黑社会行为甚至谋杀的重大案件。引发纽约警方调查的是一家银行。这家银行向财政部有关部门报告“哈德森河地区发生的一连串可疑交易，有严重的洗钱嫌疑”。这家银行发现了一个异常的存款模式，并认为其现金来源于大麻的非法销售。而这些现金在该行美国各地的分理处，被不同的人迅速取走。这种行为模式似曾相识，一年前也发生过。这个过程很有可能是利用金融系统为毒品走私转移支付。

经过初步调查，纽约警方发现涉案的人果然跟一个很大的犯罪组织有联系，其规模大到可以被考虑为一个组织性犯罪，适用于《有组织犯罪取缔法》（the Racketeer Influenced and Corrupt Organizations Act）的刑事指控。

通过进一步调查，发现这个组织多个成员有广泛的犯罪历史。因此，警方特别调查组同时发起了多项刑事调查，结果发现多个犯罪团伙将大量的毒品走私到当地、做假生意洗钱、贩运武器、走私大量现金以及其他黑社会犯罪，包括谋杀。调查认定了100多个成员分别隶属于不同的街区和监狱团伙，以及他们的住所和车辆。最后，纽约警方逮捕和起诉了55个成员，缴获了16件武器、14公斤可卡因、12磅大麻、153克海洛因、20万美元现金以及多辆用于犯罪的汽车。

以规避金融制裁为由的洗钱案件

并不是所有打击反洗钱的行为在世界范围内都被广泛认同。相反，有的案件甚至引起举国愤慨。下面这个案件是因规避金融制裁而起的洗钱案件。

根据美国司法部文件，2012年到2013年，土耳其知名人士Zarrab与土耳其国有银行Halk Bank的副行长Atilla共谋，通过运送黄金、虚假人道主义物资贸易，利用多层嵌套的掩护公司，将伊朗被冻结的价值数百亿美元的“石油交易款”输送给了伊朗境内多家国有银行。

美国司法部门认为，Zarrab使用了上百个虚假发票，以购买人道主义物资（食品、医疗品，在经济制裁中被豁免）为名，将伊朗的石油款通过土耳其国有银行转移给多个掩护公司。这些掩护公司有的在土耳其境内，有的在境外。然后从多层掩护公司，经由迪拜的“资金转账服务公司”等机构将资金洗白，最后转移到伊朗当时尚未被SWIFT除名的银行。并在最终涉及伊朗的支付时，掩去地名等可能引起美国清算银行警戒的信息。然而遗漏信息本身就让此交易成为可疑性交易，引发金融机构的可疑性报告。最后，美国检察机构在收集足够情报以后，在Zarrab带着全家去美国佛罗里达度假时将其拘捕。

这个案件，是在土耳其急需伊朗石油，伊朗急需国际性货币向西方世界购买技术和核研发材料的情况下发生的。土耳其政府高度卷入，其总统Erdogen也涉嫌其中。Zarrab被捕一事被土耳其社会当作一个政治事件，他被称为“是在美土关系恶化时被美国扣留的人质”。

土耳其政府高度喊话谴责美国拘押Zarrab。然而，Zarrab在众多证据面前，为了减刑决定成为污点证人。随即土耳其政府视之为叛徒。Zarrab指认了多个高级官员的卷入以及总统的支持。土耳其政府因此跟美国政府进行协商，此事正式升级为政治事件。最后，Zarrab和Atilla因洗钱和违反制裁法IEEPA被判有罪，土耳其多个高级官员辞职。

虚拟货币洗钱案

今天，全世界至少有2130种虚拟货币在上市交易，市值超过1400亿美元，有2万多个商家接受虚拟货币支付。那些具有实际购买功能、又可与主权货币互换的加密币被奉为挣脱任何主权束缚的“自由货币”。但问题是，毫无管制的自由带来的负面后果有很多，最明显的便是被违法犯罪者滥用。

近年来，加密币成了网络犯罪者洗钱的天堂。在缺乏管制的情况下，加密币交易平台上的资金转移通常是匿名的。对想掩盖资金来源和用途的用户来说，这简直是梦寐以求的。在有的交易系统中，建立账户只需要一封电子邮件，交易所不进行任何尽职调查，不认证身份，也不管到底是谁在背后腾挪资金。一旦账户建立，就可立即与全球任何地方的其他用户转移资金。

匿名性和快捷性使得加密币成为经营“非法交易”的网站的新宠。这些网站卖的服务可以是“盗取个人信息”，如银行账户信息和密码；这些网上市场还可能出售能袭击金融机构网站的、极具破坏性的恶意软件，以及成千上万已经被盗的账户信息。使用加密币进行支付，似乎不用担心真实身份暴露；非法所得钱财也可以通过在加密币账户之间的转换而洗白。

但是，美国财政部和警方最近还是破获了多起加密币洗钱案。

2017年7月，由俄罗斯人Alexander Vinnik操作、世界上最大的几个加密货币交易所之一的BTC-e被美国加州北区法院刑事起诉。美国财政部对BTC-e处以1.1亿美元罚款，对Vinnik本人量以1200万美元的罚款。而BTC-e自此被关闭。现在，如果任何人试图打开BTC-e交易所的网页，看到的是这个“封条”（见图1-2）。

这个封条上的内容是：

根据美国新泽西地区法院的逮捕令，BTC-e的域名已被截获。根据美国相关法律授权，以下部门联合执行了相关操作。

·美国司法部——加州北区法院及其电脑犯罪和知识产权部

·税务办公室——犯罪调查部门

·国土安全部调查中心

·联邦调查局

·美国机密事务部

·联邦存储保险公司——审查办公室

BTC-e被指控的罪名有：涉足大量美国业务却没有美国的金融运营执照（License for Money Service Business）、没有按联邦法律建立反洗钱方案和系统、故意支持犯罪行为并为之提供结算服务等。

根据美国财政部的指控书，BTC-e利用散布在全世界的多个空壳公司（Shell Companies）来实现主权货币与虚拟货币之间的转换。这些公司也没有注册获取金融运营执照。BTC-e允许用户在交易所的交流平台上公开讨论犯罪活动；BTC-e的客户代表在多个网络犯罪的平台上，指导客户如何将非法所得的毒品收益处理为看似合法的收益；BTC-e还涉嫌为多项毒品洗钱、盗窃身份、税务诈骗和电脑入侵行为的销售提供支付；另外，BTC-e还涉案于Mt. Gox（另一个比特币交易所，现已因为被黑客攻击而倒闭）的30万比特币被盗，以及为多个敲诈勒索的恶意软件的销售提供支付服务。

BTC-e创建于2011年，该平台允许用户在交易大量的加密币时享受极大的匿名性。只需要用户名和电子邮件就可以建立一个账户。根据加州北区法院发布的新闻，BTC-e建立之初，Vinnik和其他操作人员就发展了一个严重依赖犯罪分子的客户基础，为全世界各种网络犯罪提供资金转移支付，获取价值超过40亿美元的比特币。Vinnik本人则被指控跟Mt.Gox的比特币被盗有关，其通过多个渠道将所盗比特币洗白。

由于美国司法部门的指控，Vinnik于2017年7月在希腊被逮捕，美国仍在启动引渡程序试图将其引渡。但半路上出现了一个插曲：2019年2月，俄罗斯游说希腊，希望将Vinnik引渡到俄罗斯继续审理。

虚拟货币对反洗钱和金融制裁造成了巨大挑战，在本书第三章中会详细讨论。

美国反洗钱和反恐怖主义融资的法律法规背景

《银行保密法》（Bank Secrecy Act）是最重要的反洗钱/反恐怖主义融资（以下简称反洗钱）的法律依据。自从1970年《银行保密法》制定以来，多个法律补充和改善了既有法律条文。这些法律包括《洗钱控制法案》（Money Laundering Control Act）、《反毒品滥用法案》（Anti-Drug Abuse Act）、《洗钱的金融犯罪对策法案》（Money Laundering and Financial Crimes Strategy Act），以及本书已经提到的《爱国者法案》。这些增补中，比较重要的是1986年通过的《洗钱控制法案》，将洗钱定为“联邦罪”。

《银行保密法》要求美国的金融机构建立完善的“合规方案和体系”，鉴别货币和其他货币类资产在金融机构之间的流动，搞清楚其来源、流量和流动方式，保留超过一定数额的转移支付的详细信息，并及时向美国财政部下辖的美国金融犯罪监控实施办公室报告超过一定数额的现金交易（CTR）、其他可疑交易（SAR）等。金融机构有法律义务在政府部门发起的反洗钱调查过程中提供信息和便利。

《爱国者法案》除了赋予财政部认定“主要洗钱网点”的权力从而为“二级制裁”提供基础以外，还对《银行保密法》有以下重要增补。

1.扩大了必须执行反洗钱措施的金融机构范围；将恐怖主义融资定为重罪。

2.赋予财政部权力，即可以传唤“外国”金融机构、索要与美国银行的关系银行账户交易的相关信息。如果外国银行在被传唤时不遵守此规则，美国银行必须切断和这家外国银行的资金来往。

这是在汇丰银行配合华为案调查时适用的法规之一。

3.改善银行与政府间信息互通；加强政府对银行记录的可及性，要求银行在被政府传票问询120小时内答复。

这个120小时的规定给政府及时掌握案情提供了便利，也限制了信息提供人操纵的空间。

4.要求金融机构对客户进行尽职调查（Due Diligence），尤其是对国外的私人银行账户和关系银行账户进行彻底的尽职调查；禁止金融机构与外国空壳公司进行业务往来。

5.在评估金融机构的“并购”申请时，要求联邦金融管制机构考虑其“反洗钱”记录。

这是为了围堵有洗钱嫌疑和固定洗钱顾客的金融服务公司的漏洞。他们可能混进反洗钱记录良好的大型综合性金融服务公司中，然后在其卵翼之下继续兴风作浪。

适用对象

首先，“金融机构”的范围非常广泛，包括任何经手货币交易的机构、各种转账支付服务机构、车行、房产结算行、赌场以及地下钱庄等。

由于金融机构业务的多样性，庞杂的反洗钱法律对不同类型的报告有不同的要求和适用对象。一般而言，需要遵守美国的反洗钱法律的“美国金融机构”除了物理地址在美国的金融机构（包括外国金融机构在美国的分支），还包括物理地址在美国以外，但服务对象在美国的机构。如果这个金融机构仅仅在美国有一个账户，那不足以适用“美国金融机构”的身份；但如果美国境内的顾客使用了该机构的服务，无论是直接的还是通过第三方支付，根据“效果原则”，这个金融机构就构成“美国金融机构”，需要像美国国内金融机构一样建立反洗钱方案和体系。

这是美国财政部为了应对网络商务逐渐接管和蚕食各种金融业务而提出的新举措，也将其管辖权延伸至海外，并且在海外的虚拟货币交易所的多个案件中得以体现。

美元延伸了美国反洗钱法律的管辖权

《洗钱控制法案》（Money Laundering Control Act）将“涉及美国的金融交易”置于美国法院的管辖之下，赋予美国法院对“涉及美国的金融交易”的外国人或实体的管辖权，这包括：

1.如果金融交易完全或者部分地发生在美国境内，将受到美国法院的管辖；

2.如果外国人将美国法院要收缴的外国资产变现，将受到美国法院的管辖；

3.在美国银行拥有代理银行账户的外国金融机构也受到美国法院的管辖；

4.美国的权威机构有冻结外国金融机构在美国银行的账户资金的权力。

如前面讨论过的，美元借由其中心地位扩张了美国制裁法律的管辖范围；同样，美元也扩张了美国反洗钱法律的管辖范围。例如，国际行贿案中，行贿人和受贿人均非美国人，却因为使用美元账户转账，美元传输经过纽约，而建立了美国联系“US Nexus”，可被美国法庭裁定犯了洗钱罪。

制裁和禁运法律扩大了反洗钱法律管辖的边界

在美国的法律体系下，违反美国制裁和禁运法律的行为构成违法，而违法行为涉及的资金流动一般性地归属反洗钱法律管辖，因此，美国的反洗钱法律的管辖范围也随着美国制裁和禁运的法律管辖权的扩张而扩张。

根据《洗钱控制法案》关于洗钱的犯罪构成规定（18 U.S. Code §1956.Laundering of monetary instruments），外国人如果将违法所得的钱财进行涉及美国的资金转移（将赃钱转移或洗白），或为了支持、促成某违法行为而进行的涉美资金转移（资金来源可能无碍，但是转移的目的是“特定违法目标”的达成），都构成洗钱罪，受美国法院管辖。

确定违反制裁法律《国际紧急经济权力法》（IEEPA）不需要证明违法事实真正发生，而只需要证明以违反制裁为目标的“外在行为”（Overt Act）的故意性。任何支持违反美国制裁法律的涉美资金转移，都可以作为美国检察机构指控“洗钱罪”的依据。

违反美国制裁法律的很多重大案件的主体在美国之外，基于制裁法律在全世界的延伸管辖权，美国反洗钱法律的管辖权也进一步扩张。例如，2003年，丹东银行虽然既不是美国境内的金融机构，也几乎不为美国人提供服务，但因为为朝鲜转移大量资金，涉嫌触犯IEEPA，美元清算经过纽约，因此涉嫌洗钱罪，被指定为“主要洗钱网点”，排除在美元交易系统以外，受到实质上的“二级制裁”。孟晚舟受到的指控中有洗钱罪一项也是因为使用了美元转账系统。

反洗钱法律扩大了美国其他法律的实际管辖范围

因为“非法所得”的种类繁多，反洗钱法律的管辖范围非常广泛。这一方面加剧了反洗钱工作的挑战性，另一方面却也给美国的司法部门创造了很大的操作空间。

例如，通过反洗钱法律，美国的法院可以管辖国外的被动受贿者。虽然美国的《海外反腐败法》（Foreign Corruption Practices Act）对主动索贿和行贿的管辖范围非常广泛，包括在美国发放股票、债券等融资产品的主体、美国人以及贿赂的转移涉及美国的主体等，但是没有对“非主动”受贿的外国人的管辖权，这在1991年的判例中已设了先例。然而，这不妨碍美国司法部门以违反反洗钱法律的名义来起诉这些外国人。根据《洗钱控制法案》，任何人，不论国籍，如果在明知的情况下故意将“特别违法行为”非法所得的资金进行“涉及美国”的金融交易或转移，都将受到美国反洗钱法律的管辖。由于受贿的资金是非法所得，当该资金的转移涉及美国时，便将提供账户信息等便利的受贿人置于美国法院的管辖之下。

美国反洗钱和反恐怖主义融资的政府设置

FinCen——金融犯罪法律制裁实施中心

财政部的金融犯罪法律制裁实施中心（Financial Crimes Enforcement Network，以下简称FinCen）是负责反洗钱的政府机构中最重要的机构。FinCen是《银行保密法》指定的实施部门，其主要职责有根据反洗钱法律制定法规和政策。

例如，2001年《银行保密法》将虚拟货币纳入管辖范围，2013—2014年FinCen发文明确了反洗钱法律对使用“虚拟货币”的金融机构的适用性说明，将虚拟货币交易所、使用虚拟货币的“资金转账服务”公司（Money Service Business）等金融机构纳入管辖范围，要求这些机构承担其他金融机构承担的反洗钱义务。

FinCen负责制定和完善《客户尽职调查细则》。最近提出的一个重要举措是，2016年FinCen的新规定要求金融机构收集账户“受益拥有者”的信息，以及对占股份25%或以上的受益人的自然身份识别，此规则于2018年实施。

另外，FinCen协助并依靠各个联邦金融管理机构对银行、保险业等金融行业进行检查，以及施行民事惩罚。FinCen也是金融机构汇报可疑行为的接收方，为司法机构提供调查信息，发现金融犯罪的趋势；为反洗钱和反恐怖主义融资寻求国际合作。

其他联邦管理机构

多个联邦金融管理机构督促金融机构建立和执行反洗钱方案。其中，具体分管银行业的是国家信用联合会管理机构，以及货币管控办公室（Office of Currency Comptroller，OCC）；分管保险业的是联邦存储保险公司和国家信用联合会管理处。这些机构会对银行等金融机构进行定期视察，对不符合期望的监控体系提出尖锐的批评，对不达要求的金融机构下达命令，要求该机构在规定期限内完成补救措施，并以行政惩罚或经济损失相威胁。

例如，OCC派出的督察人员有时会进驻金融机构，对金融机构监控系统的有效性评估方案进行彻底审查。从机构设置的合理性、责任落实性、报告通道的畅通性和透明性，甚至监控智能系统的各种漏洞和隐患，到高度复杂的量化评估模型的检验，美国政府都有相应资质的督察人员进行全面、持久的评估和验证。检验不合格的后果很严重。金融机构可能会被勒令在一定时间内改善监控系统。政府管理机构会直接提出改善的具体举措，规定每一条在既定时间内完成。之后，金融机构合规官员需要向政府机构定期汇报执行情况、达标情况。对于不按照《银行保密法》合理运行合规方案的金融机构，政府部门有各种方式来惩罚他们，包括刑事诉讼、行政罚款、吊销执照等。

另外，美联储、证监会、司法部、联邦调查局、国土安全部、财政部特情组、美国机密事务部、税务中心犯罪调查部等都对反洗钱制定了管理细则和具有调查惩戒职能。

2013年，美国最大的银行——摩根大通银行因反洗钱工作的缺陷，被OCC指责缺乏有效的反洗钱政策和程序、内部评估形同虚设、缺乏独立检验机制等，被勒令改善其合规方案。2018年3月，中国最大的银行——中国工商银行及其纽约分行与美联储达成禁停令。美联储要求工行纽约分行在限定时间内改善反洗钱和制裁方案设置的缺陷。

反洗钱反恐怖主义融资的操作前线——金融机构

建立合规体系

美国的银行、保险公司、证券公司等金融机构是反洗钱反恐怖主义融资的操作前线。根据《银行保密法》，金融机构建立的反洗钱合规体系至少要有以下要素：

1.监控洗钱行为和恐怖主义融资的合规政策、程序和机构设置；

2.任命独立的合规官；

3.对从业人员进行持续性的合规训练；

4.设立独立的机构来检验和评估整个合规方案。

虽然《银行保密法》对银行、保险公司和证券公司的反洗钱体系的要求有所不同，但在重要的方面是保持一贯性的。

了解客户和监控可疑行为

合规体系中最重要的一环是“了解你的客户”（Know Your Customer，KYC）。首先是客户身份信息收集（Customer Iden tification Program，CIP），要求银行搜集客户的姓名、生日、地址和身份证件。美国的银行客户来自世界各地，因此没有一个统一的像身份证一样的证件来证实一个人的身份，而是要通过各种证件相互验证，而这个过程还不能让客户太头疼。这是一个开放的金融体系面临的起码挑战。

客户尽职调查

KYC最重要的一环是客户尽职调查（Customer Due Dilig ence，CDD）。2016年制定、2018年开始实施的《银行保密法》的尽职调查的要求有：

1.对所有开户的公司的受益拥有者和控制人结构、利润来源进行调查了解，识别这些结构后面的自然人；

2.对于公司的受益拥有者的结构，《银行保密法》要求银行查出所有持有25%以上股份的受益拥有者，并对持股人和控制人的身份进行调查验证；

3.识别客户之间关系的性质，并对客户进行整体性洗钱风险评级；

4.对客户的交易行为进行持续性的监控，更新客户信息，及时上报可疑行为和模式。

客户加强性尽职调查

金融机构的反洗钱监控体系必须根据各种地域风险、产品风险、非银行金融机构性质风险来设计。根据经营行为、所有者结构、贸易量、是否涉及高风险地区，金融机构必须对客户进行风险评估。对于高风险的客户，要进行“加强性尽职调查”，包括了解以下内容：

1.账户目的；

2.账户资金来源；

3.账户的拥有者、控制人、资金保证人等；

4.经营行业、经营位置、贸易地点，是否有国际贸易的可能性；

5.正常销售数量和销售额；

6.是否对反常的账户行为有合理解释。

了解国外金融机构

认证

对于在美国银行有关系银行账户的国外金融机构，美国金融机构要保存其所有者的信息，并进行“认证”。这个认证过程包括跟这个外国金融机构在美国的代理人建立联系，并收集其物理地址。如果开户30天以内没有进行此认证，金融机构须关闭该外国银行的代理账户。这是为了预防和空壳银行打交道。空壳银行指的是在世界上任何地方都没有真实的物理地址和人员的银行和其他金融机构。美国的金融机构有义务识别空壳银行，以避免直接或者间接地和这样的空壳银行有交易。根据《银行保密法》，美国以外的空壳银行有不可控的风险，美国的银行和其他金融机构被禁止和任何空壳银行保持关系银行账户以互通资金。

传票和信息分享

如果国外金融机构不配合美国财政部或者总检察长的传唤要求——提供跟关系银行账户有关的记录，财政部或司法部可以要求美国银行关闭该关系银行账户。

加强性尽职调查

如果外国金融机构在有“洗钱嫌疑”的地区，或是离岸银行，或在国家政权对反洗钱持不合作态度的地区，美国的金融机构则要对其进行加强性尽职调查，内容包括：

1.了解外国金融机构是否有反洗钱合规体系；

2.监控自身与外国金融机构的“关系银行账户”中涉及的主体及其交易行为；

3.识别自身与外国金融机构的“过渡账户”的使用人并监视其交易行为；

4.了解外国金融机构的股份结构；对没有上市的外国金融机构，了解拥有或掌握该机构10%以上股份的实体；

5.了解外国金融机构与其他外国银行建立的关系银行账户；如果外国金融机构的其他关系银行账户有风险，美国金融机构应该酌情采取措施来控制风险。

最后一条是为了堵住“嵌套”账户。这种账户不通过与美国金融机构有直接关系的银行（A）来腾挪资金，而是在另一家当地的金融机构（B）开户，通过B与A的关系银行账户相连接，最终通过A将资金流通到美国金融系统中。由于了解外国金融机构的其他关系银行账户很难，很多美国金融机构为了规避风险，干脆关闭了一些风险大的外国金融机构的关系账户，从而切断美元流通渠道。

常规报告

金融机构发现可疑行为，在规定时间内报告管理部门（Suspicious Activities Repors）：

1.内线交易，无论涉及金额的大小；

2.发现嫌疑人且涉及金额超过5000美元；

3.没有发现嫌疑人，但是涉及金额超过25000美元。

除了可疑行为报告以外，金融机构还要履行《银行保密法》规定的其他各种报告义务，包括：

1.现金交易报告（Currency Transaction Report）；

2.国际汇款和凭证报告（Report of International Transpo rtation of Currency or Monetary Instruments）；

3.外国银行和金融账户报告（Report of Foreign Bank and Financial Accounts）；

4.豁免法人认定单（Designation of Exempt Person Form）。

为建立达标的反洗钱方案，银行雇用大批调查人员来做“了解你的客户”的调查工作。很多银行购买外部运营商的身份识别服务，系统、有效地识别客户身份，并开发或购买先进的技术和软件，利用学习机器、人工智能等工具对账户交易进行严密监视和分析，以及独立的内部评估。

以上主要是法律和制度设置，本书第二章会着重介绍金融机构在履行制裁和反洗钱义务时其他的激励因素和制约力量。