责无旁贷的终极风险管理者——读《别无他法——作为终极风险管理者的政府》有感
研究局 储昭霁
崇尚“自由市场”原则的美国，尽管饱含着对扭曲激励、道德风险的恐惧和对“大政府”的极度不信任，面对“赫然耸立”的宪法限制，仍然逐步建立了股东有限责任制度，在联邦范围内统一了货币制度，制定并通过了破产法；建立了工伤赔偿法、失业保险制度和老年保险制度；并制定了产品责任和环境保护相关政策法规，成了当之无愧的“终极风险管理者”。
哈佛大学商学院教授戴维·莫斯的著作《别无他法——作为终极风险管理者的政府》，从风险管理这一角度介绍了美国不同历史阶段的立法和政策重心的转变，描绘了美国从“小政府”逐步成长为“终极风险管理者”的政治图景，并解释了其背后隐含的经济学原理和现实驱动力。
我国正处于全面深化改革关键时期，如何更好地履行政府责任，同时有效利用“看不见的手”进行资源配置，是必须审慎对待的课题。而作为国资监管机构，如何进一步完善监督管理制度，实现风险控制和效率提升的有效平衡，同样是一个值得重点关注的问题。
一、美国风险管理政策的历史演进
戴维·莫斯教授认为，尽管不如政府其他职能那么清晰明确，但风险管理政策实实在在影响着美国每一个人的生活，产品责任法使得权益受损的消费者可以通过提起诉讼将部分风险转移给制造商；工伤赔偿法将车间事故的风险从雇工转移给了雇主，并在大部分情况下转移到雇主所投保的保险公司；联邦保险银行将银行破产所带来的风险化整为零，分散到每一位存款者身上。
19世纪晚期，英国观察家詹姆斯·布赖斯曾经这样形容美国，“在一个没有理论而获得成功的国家，在这个领域如果说有什么理论的话，那就是自由放任，它成了联邦和州两级立法领域都普遍接受的正统原理”。美国历史学家莫顿·凯勒也指出，美国的传统价值观具有“对积极的中央集权的敌意，对社会个人主义和经济竞争的根深蒂固的承诺”。 1996年进行的一项跨国调查更发现，美国人认为政府拥有“过大权力”的倾向明显强于法国、德国、瑞典和日本等国。那么问题在于，在如此推崇“自由主义”精神的美国，政府是如何实现权力扩张并一步步渗透到民众的生活日常？戴维·莫斯教授拨开美国200多年风云变幻的历史迷雾，清理出一条关于风险管理政策产生、发展和演进的主线，并创造性地将美国风险管理政策的历史划分为三个阶段。
从美国建国至19世纪末为第一阶段，这一阶段美国法律和政策制定的主旨在于促进贸易和投资，为企业成长和经济发展创造积极环境。这一时期最具代表性的风险管理政策是有限责任制度、货币制度和破产法。有限责任制度的建立，通过免除公司破产时的股东个人责任，将一部分投资风险从股东转移给债权人，保护了积极投资者的投资积极性，释放了消极投资者的投资需求。统一货币制度的建立，通过推行联邦保险计划，在全国范围内分散风险，大幅消除了持续一百多年的银行挤兑恐慌祸根，为实体经济发展提供了相对稳定的金融环境。而破产法的建立，则通过免除破产债务人的债务，将部分风险从债务人转移至债权人，解放了珍贵的企业家人力资本，不断为经济发展注入活力。
第一阶段的风险管理政策使得美国工商业快速发展、经济持续增长，然而快速工业化为企业家积聚财富的同时，大大增加了工人受到工伤的风险，而不断加快的城市化进程又扰乱了传统的家庭救济网络。因此，从20世纪初至20世纪60年代，工人保障逐渐成为美国社会优先考虑的问题，这一时期也被戴维·莫斯教授称为美国风险管理政策发展的第二阶段，期间通过的工伤赔偿、失业保险和公共养老法案是这一阶段风险管理政策的巅峰之作。由于第一阶段一系列“保护雇主”原则法规的存在，不幸遭受工伤的雇员很难获得相应赔偿，而工伤赔偿法的建立，迫使雇主为所有工人购买事故保险，在实现风险转移的同时，给雇主预防工伤事故创造了强有力的激励。值得关注的是，在失业保险法的制定过程中，为失业工人提供补偿以保持社会总购买力的专项资金，是采用由每位雇主分别建立准备金账户的形式？还是采用由工人和雇主缴纳共同基金的形式？出现了以威斯康星州和俄亥俄州为代表的两大派别的分歧，实际上，前者是风险转移理论的真实信奉者，后者则是风险分散政策的有力支持者。最终，融合了经验费率（风险转移）的共同基金（风险分散）方案在大部分州获得推行。按照同样的逻辑，为解决退休工人的生活保障问题，20世纪30年代前后，美国逐步建立了联邦老年保险制度，“老无所依”的风险也因此得到最大程度的分散。值得一提的是，在建立联邦老年保险制度时，民间年金计划被彻底排除在“规则”之外，因为议员们认为，民间基金的退出条款使民间计划将只覆盖风险较低的工人，而留给政府管理的将是平均风险水平更高的群体，这必然导致政府计划的最终“破产”。
随着富裕程度的提高，公民对财务和人身安全的关心显著增强，风险管理政策的目标继从工商界人士到工人的转变之后，顺其自然地转向了更广大的消费者以及每一位公民。因此，20世纪60年代美国风险管理政策迎来了发展的第三阶段，这一阶段的标志性政策是产品责任法。产品责任法的建立基于这样的表述：“无论有无过失或者有无当事人的直接合同关系，让所有制造商和经销商对他们售出的任何缺陷产品引起的伤害承担严格责任。”与失业保险制度不同的是，产品责任法的建立基于风险转移而非风险分散策略，因为与分散风险相比，寻求更优资源分配的目标在这个问题上显得更为重要。同一时期制定的联邦灾害政策、州保险基金制度和环境保护法等政策法规，通过风险转移或在联邦、州一级进行风险分散的方式，同样有效地降低了消费者和公民所承担的风险。
综上所述，戴维·莫斯将美国风险管理政策划分成三个历史阶段——为企业创造安全环境的阶段、为劳动者创造安全环境的阶段以及为公民创造安全环境的阶段。尽管这三个阶段的框架存在着许多例外，但其显露特征仍然比隐藏的例外要多得多。一个典型的例子来自事故伤害案件，19世纪的大多数时间里，美国责任法在事故伤害案件中表现出支持企业的强有力的偏向；然而在1910—1920年间，各州通过工伤赔偿法的颁布扩大了对工人的特别保护；到20世纪六七十年代，制造商严格责任法则最终大大增强了对消费者的保护。
美国公共风险管理政策的建立，是不同社会目标的转换过程，是不同经济理论和法律制度的更替过程，同时也是不同风险管理策略的碰撞过程。
二、公共风险管理的经济学原理
美国政治学家西摩尔·李普塞特曾经说过，美国是施行“自由放任政策”“反集权主义”和“市场导向”的国家。本书作者戴维·莫斯教授也认为美国是“以反集权的精神和坚持有限政府的信念而广为人知的一个国家”。然而，在这一背景下，美国却发展出类别如此之多、范围如此之广、影响如此之深的公共风险管理政策，戴维·莫斯教授认为这主要归因于民间风险管理市场的失败，而造成民间方法失败的原因是多方面的。
在造成民间失败的主要原因中，最为经济学家们所熟知的是不对称信息问题的存在。具体而言，包含逆向选择和道德风险两类问题。关于逆向选择，以人寿保险为例，如果完全依赖民间保险计划，身体更健康的人往往有更强烈的意愿购买保险，而保险公司相对投保人缺乏关于其身体状况的详细信息，因此只能按照预估平均寿命为保单定价，这将导致高风险投保人（此例中即更可能长寿的人）在整体风险池中所占的比例超过预期，从而大大增加保险公司入不敷出的可能性。关于道德风险，最为人熟知的例子是火灾保险，因为不道德的投保人有不救火甚至纵火的动机，所以保险公司的赔付比例也将大幅提高。无论是逆向选择问题还是道德风险问题，都使得带有自由申购及退出机制的民间保险计划在面对某些风险管理问题时束手无策。
第二个原因是认知问题。因为精确概率的不确定性，人们往往用主观概率加以替代，这可能导致他们在民间市场进行风险交易时作出错误决策。举例来说，当一个人看到一场车祸时，他所认为的自己发生车祸的可能性（主观概率）一般会暂时上升，从而产生购买更高额度车险的倾向；另一方面，人们往往将极小的概率等同于0，例如，人们往往认为巨大自然灾害或工伤事故不会发生在自己身上，从而不会购买相应保险。以上错判造成的结果是，人们对于风险往往没有投保或过度投保，换言之，因为认知问题的存在，在完全依赖民间市场的风险管理机制下，系统性风险在所难免。
第三个造成民间方案失效的原因是承诺问题。一方面，在很多情况下，风险是系统性的，而民间风险管理系统对此往往难以抵御，从而导致违约问题的广泛存在。一个典型例证是，如果没有国家信用作担保，鲜有民间银行能够应对大规模的挤兑。另一方面，在一个特定的风险事件中，当政府无法承诺不去干预时，民间风险管理政策同样可能失效。例如，如果强大的公众压力总是迫使政府在巨灾后接济灾民，那么任何一个理性的人都不会去购买巨灾保险。因此，承诺问题也成为民间方案难以逾越的障碍之一。
第四个给民间市场带来困难的是外部性问题。这一问题基于对社会整体效益的考虑，经济学家庇古在1912年指出，“一个特定经济活动的损失或利益外部化，并因此没有完全反映在产品价格上的时候，自由市场就不可能使社会福利最大化”。一个经典的例证来自环保领域，如果工厂不必为其所带来的污染负责，那么即使在其污染所造成的社会损失高于其生产的产品所带来的最终社会效益时，工厂也不会因此停产。因此政府有充分理由制定法律，让污染排放者承担相应治理责任，使外部性问题内部化。
认识到民间市场的以上缺陷，支持者们相信政府能够在民间市场失灵的领域取得成功，因为作为风险管理者，国家拥有一项最重要的优势，那就是强制力——具体包含制定法律和收取税收等权力。正因如此，在美国我们可以看到这样的结果：通过强制性老年保险制度的建立，不对称信息问题得以规避，老年生活保障问题得到基本解决；通过工伤赔偿法的制定，工伤事故认知问题得到避免，工人基本权利得到保障的同时，对雇主提高安全生产能力的激励也大大增强；通过统一联邦货币制度、以国家信用为货币“背书”，工商业发展获得相对稳定的金融环境；通过制定一系列环境保护政策法规，使外部性问题内部化，社会环境和民众生活质量显著提升。
不能回避的是，政府公共风险管理政策同样有其弊端。首先也是最为重要的一点，是扭曲激励和道德风险问题。例如，破产法的债务免除条款可能会诱导债务人进行疯狂的投机，并在一定程度上降低市场资源配置的效率。其次，政府计划仍然无法根除系统性风险。即使是基于联邦范围内的风险分散政策，也无法完全规避系统风险，反而可能增强风险的隐蔽性，使其最终的爆发过程进行得更为猛烈，始自2008年席卷全球的经济危机就是最新的例证之一。此外，随着经济社会的快速发展，风险监管复杂性急剧上升，这给国家公共风险管理带来全新挑战。以基因识别技术为例，如果将其应用于保险领域，那么基因上更容易得病的人将大量购买医疗保险，从而不可避免地导致保险共享基金的扭曲。目前美国采用基因技术“不公开原则”暂时消除这一风险，但这一做法无异于因噎废食，势必阻碍医疗和健康保险市场的发展。
尽管远不是一个完美的风险管理者，但作为“终极”责任承担者，“别无他法”的美国政府终究探索出了一条与其基本价值观念相去甚远的解决公共风险问题的路径。
三、对我国国资监管工作的启示
本书通过介绍美国公共风险管理政策演变的历史及其背后的原因，提供了一个关于政府履行风险管理职能的独特视角。我国改革已经进入攻坚期和深水区，而国有企业改革是整个经济体制改革的中心环节。他山之石，可以攻玉。是否可以从风险管理的角度，思考我国国企改革和国资监管的存在问题、政策法规以及下一步前进方向？透过这一问题，笔者收获了以下几方面的启示。
1.始终坚持国有企业重要地位
被自由放任和“小政府”的感情承诺浸透着的美国，在面对一个个具体而强烈的社会改革目标时，逐渐将“自由市场”原则抛诸脑后，建立起一系列公共风险管理制度，设立了强有力的监督管理机构，并积极运用国家权力解决各类社会问题。用作者戴维·莫斯教授的话说，“这个事实本身表明，公众在控制风险方面——并且为了这个目的在利用政府方面——的意图是很强有力的，明显地胜过对‘大政府’危险性相当严重的忧虑”。这样的事实从一个侧面说明，政府处于公共风险管理无可替代的位置，而了解这一点对于深刻认识我国国有企业的重要地位不无启示。
确保经济平稳发展、完善收入分配体系、建立医疗健康保险制度、落实环境保护政策等等，公共风险管理的需求遍及我国经济社会生产生活的方方面面。实现公共风险的有效管理，既需要物质基础，也需要路径保障，而在这两方面，国有企业都起着举足轻重的作用。习近平总书记在全国国有企业党建工作会上指出，“国有企业是中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础，是我们党执政兴国的重要支柱和依靠力量”。从性质上看，我国国有企业是全民所有制的具体实现形式，其营利性体现为追求国有资产的保值增值，这为我国各类风险管理政策的落实提供了物质基础；其公益性体现为实现国家调节经济的目标、调和国民经济各个方面发展，国有企业在关系国家安全和国民经济命脉的主要行业和关键领域占据支配地位，这为我国各项风险管理政策的推行提供了路径保障。因此，要落实各项公共风险管理政策，必须始终坚持国有企业的重要地位，坚持做强做优做大国有企业。
2.着力推进供给侧结构性改革
统计学家雅各布·伯努利证明的大数定律表明，当样本量不断增大时，一个样本的均值将逐渐接近理论均值，最终达到无穷小的水平。将其应用于风险管理问题，大规模的风险均摊可以在总体风险不变的情况下，将个人的风险减小到接近于0。这正是美国历史上频频采用风险分散策略的原因。不过这一结论有一个前提，那就是这一风险的理论均值本身就接近于0，对于系统性风险而言，单纯的风险分散策略几乎没有意义。2008年爆发于美国、而后席卷全球主要经济体的金融危机就是系统性风险爆发的结果，当贷款市场特别是次级贷款市场迅速发展，而金融监管制度严重缺失时，系统性违约风险悄然形成并不断增长，最终达到美国甚至全球金融系统无法平稳消化的阈值，危机随之爆发。以上事实说明，即使采取了一系列风险转移或风险分散的政策措施，在全国范围内进行经济发展态势的密切关注并实施宏观经济的有效调控，仍是十分必要的。
我国经济发展进入“新常态”，供需关系面临着不可忽视的结构性失衡，一方面，过剩产能已成为制约中国经济转型的一大包袱；另一方面，总体上存在中低端产品过剩、高端产品供给不足的问题，这两方面构成了中国经济的系统性风险。供给侧结构性改革刻不容缓，而国有企业在其中再次扮演着关键角色。习近平总书记指出，“国有企业要按照创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念的要求，推进结构调整、创新发展、布局优化，使国有企业在供给侧结构性改革中发挥带动作用”。国有企业为推动经济社会发展、提升综合国力作出了重大贡献，然而国有企业布局结构有待优化、国有资产质量效益有待提高的问题也日益凸显。推进供给侧结构性改革，将目前粗放的供给、无序的供给和失灵的供给转变为集约的供给、有序的供给和有效的供给，实现供给与需求的再平衡，国有企业担负着重要责任。为消化现有经济运行系统性风险、确保市场供需平衡、优化产业结构、促进国民经济持续健康发展，推进国有企业供给侧结构性改革势在必行。
3.分类推进国有企业改革
上文中已经提到，尽管风险管理的目标一致，但美国法律界或学术界历史上却对风险管理的具体方法和措施有着不同的认识，一部分人倾向于运用风险转移的方式，将风险转移到最优风险管理者身上，用市场化的方法解决风险问题；另一部分人则倾向于运用风险分散的方式，尽管没有减少总体风险，但通过在更大范围内分散风险，客观上保护了风险“最先关顾”的人。而辩论的结果，往往是针对不同的社会目标和风险问题适用不同的风险管理政策，有时也会通过两类政策相结合的方式加以解决。在失业保障问题上，美国大部分州政府采用以共用基金（风险分散）为主、经验费率（风险转移）为辅的管理组合，建立起失业保险制度；而在消费者保护问题上，产品责任法使消费者可以将大部分风险转移给“处于管理产品伤害风险最好位置”的生产者（风险转移），而生产者则可以用稍微提高产品价格的方式（风险分散）对这些风险加以消化。这给我们带来的启示是，根据国有企业不同功能界定，采用不同的风险管理方法，因企施策，无疑是更为科学和有效的一种监督管理方式。
对国有企业因企施策的关键性工作是进行国企分类，使国有企业分类改革、分类发展、分类监管和分类考核成为可能。《关于深化国有企业改革的指导意见》和《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》中明确规定，“立足国有资本的战略定位和发展目标，结合不同国有企业在经济社会发展中的作用、现状和需要，根据主营业务和核心业务范围，将国有企业界定为商业类和公益类”。其中商业类国有企业按照市场化要求实行商业化运作，以增强国有经济活力、放大国有资本功能、实现国有资产保值增值为主要目标，依法独立自主开展生产经营活动，实现优胜劣汰、有序进退。而公益类国有企业以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标，引入市场机制，提高公共服务效率和能力。从风险管理的角度看，商业类企业的风险主要在于国有资产是否能够保值增值，而公益类企业的风险则在于公共服务和社会保障职能是否能够得到有效履行。这样的划分有助于我们更好地认识风险、管理风险，是国企改革经验的重要结晶，也是国资监管科学化、有效化的重要标志。
4.不断完善国资监管法律法规
阅读此书的一个重要体会是，美国风险管理政策的演进历史，实际上也是其风险管理法律法规不断制定和完善的历史。风险管理政策的每一个进步，都离不开议会、立法协会、法官等组织或个人的提倡、研究、讨论及决议。尽管在社会目标发生转变的初期，政府的直接干预相当普遍，然而当法律得到确立并不断完善后，国家的扶持政策和干预措施大都有逐步退出的趋势。作者在书中不无指摘地这样写道，“在世界上其他地方，允许更多干预的更多激进主义的国家经常选择将风险管理工具融入更加广泛和更加激进的政策操作中，包括特定产业重点扶持计划和影响深远的收入再分配，而这种操作在美国相对来说已经很少了”。尽管作者带有强烈的个人偏见，而且美国政府对所谓“自由市场”的干预实际上也许不比其他任何一个国家更少，但不断完善法律法规，的确是解决风险管理问题的重要方式，也是我国完善国有资产监督管理体制机制的重要路径。
一定程度上，政府与国有企业实际经营者之间存在信息不对称、契约失效和激励不相容、约束不到位等问题，进而带来国有企业风险管理的逆向选择、道德风险和承诺问题，而制定相关政策法规加以限制和规范，是解决这类问题最有效的方法之一。2015年8月，党中央、国务院印发《关于深化国有企业改革的指导意见》，为新时期指导和推进国有企业改革提供了纲领性文件。按照文件要求，国资委会同有关部门持续推进有关重要配套文件的制定出台，截至目前，“1+N”政策体系基本建立。“1+N”政策文件的出台，对国有企业经营管理者的经营行为具有正面导向和正向激励作用，为完善国有企业管理提供了重要法律依据。
5.积极开展深化国企改革理论研究
美国风险管理制度的建立和完善过程，离不开理论研究者的不懈努力，用本书作者的话说，从理论研究上升到法律制度是一个“缓慢而激励人心”的过程。一个典型的例子是美国产品责任法的确立，在前人研究成果的基础上，美国法律专家普罗塞编写了《第二次侵权法重述》的产品责任部分，这一文件本身没有法律效力，但却在促进全国各地接受严格责任法的过程中扮演了至关重要的角色。在普赛罗的最终稿完成后第3年，已经有18个州通过高等法院判决采用了严格责任法，而到第13年，已有41个州采用严格责任法。同样地，理论研究对于我国推进国企改革和完善国资监管的作用也不容忽视。
理论研究通常包含以下过程：发现问题并理解问题、考虑问题产生的原因、思考解决问题的方法并构建初步理论、结合实际对初步理论进行验证，最终对经过验证的理论进行推广实施，以解决更大范围内的共性问题。国企国资改革是一个系统性大工程，涉及的问题纷繁复杂、数量众多，因此更需加强理论研究工作。国企“十项改革试点”，就是对改革理论和改革措施的验证过程，目的就在于以点带面、以点串线、形成经验、复制推广。不断加强理论探索，进行试点研究，对经过实践检验的改革方案加以推广和运用，对试点中发现的问题进行深入思考并研究解决，这一理论构建、实践检验、推广运用的螺旋上升的过程，就是国企国资改革不断前进的过程，同时也是国有资产风险管理能力不断提升的过程。
戴维·莫斯教授独辟蹊径，将风险管理看作政府基本职能，并据此将美国政策法规发展的历史划分为三个阶段：为企业创造安全环境的阶段、为劳动者创造安全环境的阶段，以及为公民创造安全环境的阶段。自改革开放以来，我国经济在长达30多年的高速增长后，进入发展新常态，这是一个重要战略机遇期，同时也是诸多风险和挑战集中出现的时期。把握好风险管理这条主线，对于我们更好地了解美国历史，更好地理解我国自新中国成立以来尤其是改革开放以来的经济社会发展历史，更好地认识国有企业当前存在的问题、推动国有企业改革发展、完善国资监管制度都具有十分重要的意义。
回到最初的问题，“自由主义”盛行的美国为何能够逐步建立起强而有力的公共风险管理制度？本书作者戴维·莫斯教授给出的回答是：别无他法——政府作为终极风险管理者，当民间计划的失败不可避免时，政府权力必须得到扩充并承担起风险管理者的责任。而一个更值得我们思考的问题是，对我国的国企改革和国资监管工作，讨论风险管理的意义是什么？
我国是工人阶级领导的，以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家，国有企业是全民所有制的具体实现形式，是中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础。促进国有资产保值增值，推进国有企业改革，完善国有资产监督管理制度，是我们义不容辞的责任和使命。风险管理这一视角，将经济理论与发展实际有效联系起来，将我国过去几十年的经济发展历史有效串联起来，将我国国有企业深化改革完善监管的各项政策措施有效联结起来。如果说美国迫于民间市场的失灵而制定公共风险管理政策是“别无他法”，那么我们立足风险管理这条主线，为始终坚持国有企业重要地位、着力推进供给侧结构性改革、分类推进国有企业改革、不断完善国资监管法律法规、积极开展深化国企改革理论研究所付出的努力，则可以说是——责无旁贷。