美国是个灾害频发的国家，各种自然灾害均有发生，大多数国土遭受部分或多种灾害危害。1900年以来，由于灾害预报、预警和疏散措施的完善，美国因灾死亡人口在不断减少。但是，因灾造成的社会、经济和环境破坏及保护费用在急剧增加。例如每年因洪水造成的财产损失(建筑和基础设施)每年超过200亿美元，农作物损失超过100亿美元。单个灾害事件造成的损失就超过几百亿美元，如1992年的Andrew飓风、1993年的中西部大洪水、1994年的Northridge地震和1999年的Floyd飓风。而2005年9月的Katrina五级飓风导致大水淹没新奥尔良市，死亡1069人，经济损失1500多亿元。预计未来的大飓风损失会达250亿～550亿美元，加州的大地震损失会达850亿美元。一场灾害事件可能会使50多万人需要转移安置。所以，美国高度重视灾害应急救援与管理。

美国的灾害含义指的是由于极端的自然、人为因素或者它们的共同作用，超过了当地的承受能力而演变成为灾害。灾害的应急管理指的是对即将出现或者已经出现的灾害而采取的救援措施，这不仅包括紧急灾害期间的具体行动，如紧急转移到安全地区、防洪抢险、消防灭火等等，更重要的是，包括灾害发生前的各种备灾措施，灾害发生后的救灾工作，防止避免和减少可能由于自然灾害和社会相互作用而导致灾害出现的减灾措施等。所以，灾害应急管理是一个有效地组织协调可利用一切资源应对灾害事件的过程。这不仅包括紧急灾害期间的行动(如消防灭火、用沙袋修建防洪坝、撤退到安全区等)，更重要的是，还包括灾害发生前的备灾措施和灾害发生后的救灾工作。其根本目的，就是尽最大可能通过科学地有效组织协调，来保护并挽救公民生命，使他们免受灾害的危害，并将经济财产损失降到最低程度。

美国政府主要的灾害政策是建立在一系列的法律基础上。这些法律最先是在1950年制定的《灾害救援法》，然后是《国家紧急状态法》、《灾害恢复紧急救援计划法》、《国际紧急状态经济权力法》、《紧急事件管理与救援法》、《联邦公民防御法》、《紧急机构信息法案》、《联邦储备条例》、《国家防御授权法》、《紧急状态医疗服务法》、《紧急计划与公民知情权法》等一整套防灾救灾法律和实施细则，特别是1988年专门制定了一部关于授权和规定联邦政府提供灾害救援的《斯塔福特救灾与紧急援助法案》，对各级政府灾害管理工作进行了详细制定。2001年发生“9·11”事件后，为了适应反恐的需要，美国又颁布了《国土安全法》等反恐法律。最近几年，又采取措施减少联邦政府的财政支出比例，把部分灾害救援的负担转为私人机构承担。这就导致了对保险的重视，通过这一机制调整损失负担和转移风险。这也增加了非政府组织和私人机构在制定灾害管理政策和项目中的发言权。

美国的紧急救援管理体系分为联邦、州和地方政府三级。应急救援一般采用属地原则和分级响应原则。美国的灾害应急管理由国土安全部负责，具体由紧急事务管理局(FEMA)负责全面协调灾害应急管理工作。FEMA还在全国设立了10个应急管理分局。其中国家级主要负责制定灾害应急管理方面的政策和法律，组织协调重大灾害应急救援，提供资金和科学技术方面的信息支持，组织开展应急管理的专业培训，协调外国政府和国际救援机构的援助活动等等。

联邦政府的地质调查局、国家海洋与大气管理局、林务局、美国陆军工兵、农业部等部门，也承担着自然灾害应急管理等方面的管理职能。如美国地质调查局负责开展水利—地质灾害的监测研究，发布火山爆发、地震和滑坡灾害警报，国家海洋和大气管理局负责气象灾害、海洋灾害、洪水等灾害的监测预报管理；美国林务局负责减少森林火灾风险管理；农业部负责农业上的干旱、冰冻、暴风雪的监测和应急管理等；美国陆军工程兵在修复灾害损坏工程、监督跨州飓风疏散计划实施等方面发挥重要作用。

州政府主要负责制定州一级的应急管理和减灾规划；建立和启动州级的应急处理中心(Emergency Operations Center)，监督和指导地方应急机构开展工作；组织动员国民警卫队开展应急行动；重大灾害及时向联邦政府提出援助申请。地方政府(主要县、市级)承担灾害应急一线职责，具体组织灾害应急工作。

根据灾害应急管理职责和运作程序，由灾害发生地或可能发生地的政府首先开展灾害应急工作，当灾害发展到超过其应急管理权限和应对能力时，逐级由上一级政府负责接管灾害应急工作。如果灾害威胁大、影响面广，可直接由高层组织机构启动应急行动。

1.美国总统是政府首脑和应急管理的最高行政首长，负责对国家防灾救灾工作进行统一领导，在发生重大灾害时，通过国家安全委员会对政府应急处置实施统一指挥和协调。

2.国家应急综合协调机构　美国紧急救援管理的最高行政机构是美国联邦紧急事务管理局(FEMA)，成立于1979年，总部设在华盛顿。由国家消防管理局、联邦洪水保险管理局、民防管理局、联邦灾害救济管理局和联邦防备局等机构合并而成，主要负责联邦政府对大型灾害的预防、监测、响应、救援和恢复工作。紧急事务管理局在全国常设10个区域办公室和2个地区办公室，每个区域办公室针对几个州，直接帮助各州开展救灾计划和减灾工作。紧急事务管理局组织建立和管理28支城市搜索与救援队，分布在美国16个州和华盛顿特区，其中有2支国际救援队。“9·11”事件后，美国政府建立了国土安全部将海岸警卫队、海关、移民归化局、交通安全管理局及联邦紧急事务管理局等22个联邦机构纳入这个内阁部中，直接对总统负责，成为联邦政府中仅次于国防部、卫生与人力服务部的第三大部，职员有17万人，以保证对紧急情况迅速有效地做出反应。政府实现“4R”思路，即：减轻(reduction)、就绪(readiness)、响应(response)、恢复(recovery)。现在，国土安全部是美国灾害管理特别是反恐活动的主要协调机构，主要任务是：防止国内遭受恐怖袭击；减少美国受到恐怖袭击的可能性；最大限度地减少恐怖袭击和自然灾害带来的损失。主要职责包括：负责紧急事件的处理和迅速反应；通行与交通安全；移民与边境安全；调查与信息综合分析；防止生化和放射武器的袭击和威胁。国土安全部所属的22个联邦机构，有相对大的独立性，实行“一头领导，分头运作”的运作模式，如联邦紧急事务管理署仍然负责自然灾害的预防、准备、响应和恢复工作(见图2-2-1，图2-2-2)。

3.国家应急管理工作机构　美国联邦政府各部门负责职责范围内的防灾救灾工作，对各自主管领域发生的灾害事件进行应急处置。联邦政府主要通过提供技术和资金援助，来帮助州和地方应付灾害。发生灾害时，州长可以要求美国总统宣布该州进入了紧急状态，然后由总统要求国会拨资金来帮助该州。根据2002年制定的《美国联邦反应计划》，如果发生的灾害超越了受灾州的应对能力，州长可以向联邦政府请求援助，由联邦紧急事务管理署、受灾州和地方机构联合进行灾害评估，如果评估结果确定灾害的破坏程度和级别达到了《斯坦福法案》规定的标准，总统将批准发布重大灾害或紧急状态声明，并提供联邦支援。

美国各州依照宪法规定独立行使职权。在防灾救灾方面，当地方政府遇到无法应付的重大灾害时，州政府有责任和义务给予帮助。州政府各职能部门，如警察、消防、医疗卫生、环保等部门，负责各自职责范围内的防灾救灾工作，发生灾情时负责进行应急处置和救援。为了加强对防灾救灾的综合管理和统一指挥，州政府都设有应急管理办公室作为常设办事机构，负责州防灾救灾工作的日常管理和综合协调，主要职责是协助州长处理州应急管理事务，协调州政府各部门、公立机构和私人机构的关系，指导地方政府应急管理工作，协调联邦与地方政府之间的关系。

美国地方政府在防灾救灾方面，一般性灾情由当地政府自己处置和应对；如果遇到无力应付的重大灾害时，可请求州和联邦政府提供帮助。地方政府行政首长是所辖区域内应急管理事务的最高领导，负责领导和协调本地防灾救灾工作。地方应急管理办公室由行政首长直接领导，负责地方应急管理事务的日常管理和组织协调。地方政府各职能部门对各自主管业务范围防灾救灾工作负责。例如：自然灾害有应急管理办公室、气象局、交通局、卫生防疫局、国民卫队参与；公共工程事故有公共建设工程局、消防局负责；火灾爆炸有消防局、警察局；公共卫生和健康事件由紧急医疗救护中心、卫生防疫局负责；社会安全事件由警察局、紧急医疗救护中心参与处置。

地方应急管理中心是地方政府和部门组成(有的城市建有911中心)，作为直接受理和处置各种突发事件的实战机构。应急管理中心或911中心大多设在警察局，有的为独立机构，其核心组成部门包括警方、消防和紧急医疗救助机构，其他政府部门在该中心都设有固定席位，直接处理与派驻部门相关的事件，或者联系派驻部门采取联合行动。

在美国，志愿者组织、新闻媒体、工商企业、社区等社会组织，通过各种形式参与防灾救灾工作，成为灾害管理体系的组成部分。在平时，这些社会组织参与防灾救灾事务管理；当发生灾害的时候，则是政府开展减灾工作的依靠力量。例如，“9·11”事件发生后，美国红十字会参与了一系列的救援活动，在纽约、阿灵顿、新泽西州等地建立了许多庇护所和家庭援助中心，开设咨询电话，帮助公众寻找家属下落；提供了大量的救灾物资；组织精神医生给救援人员和公众提供咨询和帮助；社区血源中心全国协会也与军方联系，向纽约市各大医院紧急输送了大量的血源。