安徽大学 我国MPA发展之管见

安徽大学 丁先存 段华洽

一、公共管理实践是MPA发展的主题

公共管理是一门应用性的学科已是学界共识，紧密跟踪公共管理领域的实践主题，直接反映并试图解决社会现实问题，是公共管理学的存在价值和学术生命。在古典行政学时期，所关注的是文官制度的建立和运行，追求行政效率。在凯恩斯主义盛行时期，强调政府对社会经济进行全面主动的干预，注重发挥政府宏观调控的作用。在新公共行政学时期，强调行政责任、行政伦理、民主参与、政府绩效等重点问题。到了新公共管理时期，出现了全球性的行政改革运动。究其动因，主要是传统的官僚体制（一译“科层制”）陷入困境。20世纪初，由马克斯·韦伯等提出的科层制组织理论，反映了机器大工业时代的政治、经济和社会的体制特征。按照此理论建立起来的行政组织，层次结构分明，规章制度严格，职权职责明确，有较高的行政效率。但是，20世纪70年代以来爆发的新技术革命和市场经济革命，改变了以往的政治、经济和社会运行模式，暴露出传统官僚制的弊端。由此，西方国家开始探索行政改革，提出很多新的设想和尝试。许多西方学者结合当代西方行政改革的实践，开始关注未来的政府模式。美国学者彼德斯将这些模式分为四类，即市场模式、参与模式、灵活政府模式和非管制政府模式。

具体来说，市场模式的改革设想主要是：在组织结构上，政府部分机构实行市场化，引入竞争机制，下放决策和执行权力；在政府官员的管理上，实行合同聘用制和建立以功绩制为原则的个性化绩效工资制度；按照市场规则制定公共政策；在政府与公众的关系上，以公众为中心，视公众为“客户”，充当“亲市场的政府”。

参与模式反映了政府重视并激励公民参与公共管理的价值理念。主张通过自下而上的分权方式进行决策，充分发挥基层机构和人员在政府中的积极性和创造性。建立扁平化的组织体制结构，改造业务流程，以提高公共管理的质量和效率。推崇内部参与管理，增强团队协作意识。

灵活模式认为，政府机构的常设性和公务员的终身制是政府僵化的主要原因之一。因此，主张建立临时性机构，实行短期雇佣制，根据公共管理的特定任务确定组织的性质和形式、人员的规模和素质，予以授权管理，保持公共管理体制的弹性，适应公共管理领域和对象的不断变化。

非管制模式主张减少政府职能，淡化行政组织结构，转换管理方式，强化行政官员的决策作用，相信并依靠公务员的责任心和能力从事创造性工作，协调政府与社会各界的关系，促进社会整体福利水平的提高。

四种政府治理模式的主要特征见表F9-5。

社会转型和经济发展转型将是新常态。行政体制改革仍是中国公共管理发展研究主线，构建适应市场经济社会的行政体制将成为发展中国公共管理的基本目标。中国社会经济转型期提出了行政体制改革的历史性任务，将进一步从广度和深度开拓研究领域，建立勤政、廉洁、务实、高效的政府，形成新的管理模式。当代西方政府改革的“新公共管理”取向及模式对于我国市场经济的发展和行政改革的深化，对于在市场经济条件下处理好政府与市场、政府与社会的关系，完善宏观调控机制，形成新的管理模式，提高政府行政效率具有一定的参考价值，如转变政府职能，市场经济社会的政府职能定位与政府角色定位，建立宏观调控体系，调整中央与地方、政府与企业、政府与社会组织、政府与人大、政府与司法机关、政府与公民、政府与社会、政府的上下级之间、政府与政府之间的权责划分，改革组织机构，明确划分职权责，推行国家公务员制度，实行新的财税体制和金融体制，政府决策民主化、科学化，加强政府对社会事务全面管理，加强行政民主化、法治化等。重点探讨行政体制改革与经济体制改革、政治体制改革的关系，行政体制改革的进程、步骤与方法等将是我国MPA教育的主题。

二、公共管理基础理论研究是MPA发展的抓手

公共管理基础理论的重要性日益凸显，学科研究将日益系统化。在新的世纪初，要求从理论上研究现代政府的行政职能与目的，探讨行政的“公共性”及其基本价值，探讨行政伦理，重视研究行政哲学，政府与社会、政府与市场的关系等。探索与回答中国行政改革和行政发展的各种问题及其基本规律，从而重视构建有中国特色的公共管理学理论体系与学科体系。公共管理学基础理论研究将会深入各分支学科和专业行政研究，使公共管理学研究日益系统化，如行政价值理论、行政发展与行政现代化理论、行政生态理论、行政文化理论、行政制度史、行政学说史、行政组织理论、人力资源开发理论、政策分析理论、政府信息化与电子政务发展理论等得到进一步发展。而像国际行政、外交行政、安全行政、公共财政和经济行政等专业行政研究也将日益得到重视，公共管理学的学科建设和研究范围将趋于系统化。

三、公共管理的学科定位是MPA发展的方向

判定一门学科的价值，一要看有无明确的学科研究对象，并且作为清晰的逻辑起点，逐渐形成其具有特色的基本范式，直至相对完整的学科体系；二要看有无相对独立的社会实践的需要；三要看学界是否对此形成一致公认的看法。公共管理学是一门独立的社会科学，它紧紧围绕国家治理和社会公共管理的目标和职能，有着明确的学科研究对象，形成一系列独具特色的理论范畴，如行政环境、行政组织、行政领导、行政决策、行政执行与协调、行政职能、行政程序、行政监督、行政方法等。国家机关、政党组织、社会团体、公益性非政府组织在内部管理、自我完善、履行职责和发挥作用等方面，对此有着强烈的现实需求，而且，学术界已经将其逐渐认为是现代公共管理领域中的一门“显学”，在学术交流中地位日增。

公共管理学是社会科学诸多学科中的一门独立学科，具有鲜明的政治性、社会性、综合性、实践性。就其政治性而言，公共管理专业研究以国家为核心的政治理论，培养各级国家机关的公务人员，为维护国家主权完整、行使国家管理职能服务，就我国公务员制度而言，与西方文官制度的显著不同，就是带有鲜明的政治倾向性，具体地说，就是要坚持马克思主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观的思想，坚持中国共产党的领导，树立全心全意为人民服务的精神。就其社会性而言，公共管理专业要不断适应现代社会公共管理领域日益扩大、事务日益繁杂的趋势，将公共管理的基本理论和方法应用于社会公共生活领域，提高社会管理水平和社会生活质量。就其综合性而言，公共管理专业作为指导国家治理与社会管理的重要学科，不断吸收和运用现代社会科学、自然科学和系统科学的新成果，对社会政治、经济、文化诸多领域进行统筹管理，对社会、经济、生态的可持续发展给予全面、宏观的指导。就其实践性而言，公共管理专业要不断研究和解决社会经济发展过程中的新问题，并在公共管理实践中不断总结经验，检验和发展公共管理的理论。

显然，公共管理专业需要具备宽厚、扎实的多学科理论基础，才能适应现代社会公共管理领域的实践要求。在MPA教育中仅仅把公共管理当作传授公共管理的知识、经验、方法、技能反映不了公共管理学科特质，缺乏或弱化必要的学理基础，是急功近利的表现。

公共管理生命力和学科发展前途，取决于社会实践的需求和应用价值。从现代公共管理职能的变化走向来看，公共管理已经超出传统政府管理的范围，走向更为广泛和深入的社会公共管理空间。因此，MPA教育需要有更为广阔的理论视野，和深厚的学理基础。

四、公共管理学研究方法的探索是MPA发展的手段

由于传统和人文因素，研究方法是中国公共管理学的弱项。主要表现在：理论脱离实际倾向严重，热衷于演绎推理，缺少实证分析；研究方法单一，缺乏系统综合研究；偏重主观定性，缺乏客观定量研究；习惯于静态描述，疏于动态研究等。研究方法的落后不仅限制了公共管理学的研究领域（如公共财政、预算等），妨碍了公共管理学操作研究的开展（如社会项目评估、政策效果评估、组织绩效评估等），而且影响到研究结论的科学性和可行性。因此，中国公共管理学的进一步发展依然要求重视并改进研究方法，提倡实证研究、比较研究和系统分析、统计分析和历史分析等方法，使行政学理论走出象牙塔，与中国公共管理实践紧密结合，对中国行政改革与发展起到应有的指导和借鉴作用。

五、公共管理研究领域拓宽将是MPA发展潮流

任何一门社会科学的发展，都离不开对其他学科的知识和学术成果的吸收与借鉴，相关学科的相互渗透与相互融合，对某一领域的多层次、多视角、多侧面的综合研究，有助于深化对该领域的科学认识。今后，我国公共管理学研究将会更多地与经济学、政治学、法学、社会学、管理学等进一步紧密结合，形成基本理论与研究方法的相互渗透与借鉴，研究领域的交叉与部分重合，产生更多的新兴边缘学科，拓宽公共管理学的研究领域。最为典型的是，由于我国经济体制改革与行政体制改革的密切关系，以及经济学方法论的广泛影响，经济学与行政学的交叉研究将成为“显学”。同时公共管理学研究将突破定义学、分类学、定性学、原则学的基本理论模式，不仅在宏观层面上继续理论研究，而且，公共管理操作层面的研究将进一步加强，从而为公共管理学的应用性奠定基础。同时，关注社会现实问题，从中提炼新的研究课题，解决实践中面临的具体问题，对行政学的理论构建与理论检验提供重要的经验源泉。

六、公共管理国际化和本土化仍为MPA趋势

既要了解和学习国际范围内公共管理发展的成功经验和先进理论，也要立足中国现实，走有中国特色的公共管理学研究的道路。从国际化导向看，今后，还需继续学习与借鉴国外的先进管理思想，如行政成本论、企业家政府论、伦理政府论、行政经营论等，加强与国际行政学界的学术交流与合作，走向国际学术论坛，研究世界公共管理学理论与实践导向，及时把握国际公共管理学研究的新动向、新趋势以及国外行政改革的动态进程、主要内容、客观效果及其经验教训。从本土化导向看，探讨并最终建立具有中国特色的公共管理学理论体系，根据实践需要确立并调整我国公共管理学研究的基本范围和重点领域，建立适合我国国情的公共管理学课程体系与教育体系，探讨公共管理学基本理论、原则、方法在中国的适用条件。