以MPA教育助推民族地区治理体系和治理能力的现代化

李俊清

中国是一个统一的多民族国家，55个少数民族人口有1.1379亿人，155个民族自治地方（5个自治区，30个自治州，120个自治县）占到国土总面积的64%。民族地区地域辽阔，资源丰富。新中国成立以来，特别是改革开放以来，民族地区经济社会快速发展，各少数民族群众生活水平显著提高，2013年，民族地区经济总量由1952年的57.9亿元增加到6.4万亿元，按可比价格计算，增长了258.5倍；规模以上固定资产投资5.5万亿元，比上年增长23.8%，比全国平均增速高3.3个百分点；社会消费品零售总额2万亿元，比去年增长16%；进出口总额突破千亿美元，达到1144.5亿美元，增长14%；公共财政预算收入完成8435亿元，增长13.1%；城镇居民可支配收入2.27万元，名义增长10.5%；农牧民人均纯收入6579元，名义增长13.9%。

然而由于历史因素、自然环境等诸多条件的制约，民族地区经济社会发展状况与全国相比，还存在着较大差距。因此，在目前及未来很长一段时间里，民族地区将会面临着一系列的挑战与压力：

首先是加快经济发展与改善民生问题。2013年民族8省区（内蒙古、新疆、西藏、广西、宁夏5个自治区和云南、贵州、青海3个民族省）经济增速为10.7%，高于东部3.42个百分点，高于全国平均水平2.25个百分点。但生产总值只有64533亿元，而广东一省地区生产总值达62163.97亿元。全国人均GDP为41908元，民族地区为33711元，只有全国平均水平的80%，东西部人均GDP的差距高达2.1万元；全国城镇居民可支配收入26955元，民族地区为22699元；全国农村居民人均纯收入8896元，民族地区为6579元。

2009—2013年，民族八省区贫困人口占全国农村贫困人口的比重分别为40.3%、38.5%、32%、31.5%和31.1%，所占比重虽呈逐年下降趋势，但仍占较高比重。而5年贫困发生率分别为12.0%、8.7%、26.5%、21.1%和17.1%，贫困发生率变化较大，且与全国同期贫困发生率（3.6%、2.8%、12.7%、10.2%和8.5%）相比，分别高8.4、5.9、13.8、10.9和8.6个百分点，反贫困依然任重而道远。

民族自治地方每万平方公里面积拥有铁路营业里程28.7公里，只相当于全国平均水平的36.6%；民族自治地方每百平方公里面积有公路10.1公里，只相当于全国平均水平的29.1%。

2012年，全国共有343769家国有及规模以上非国有工业企业，八民族省区总数为18757家，占全国的5.45%。2012年，八民族省区规模以上工业企业主营业务收入60250.83亿元，只占全国规模以上工业企业总收入的6.57%，仅相当于江苏一省的50%。2013年中国企业500强中，八个民族省区一共只有18家，只占总数的3.6%，其中宁夏、西藏两个自治区与青海地区均没有企业入选。在中国各省区市场化程度指数的排名中，八民族省区排名最靠前的内蒙古自治区也仅排名第20，其他省区依次是广西第21，云南第24，宁夏第25，贵州第26，新疆第28，青海第30，西藏排名最后。2013年，八民族省区对外贸易总额约1144.62亿美元，只占全国的2.75%，仅相当于广东一省外贸总额的10.48%。

其次，要处理好经济发展与环境保护的关系。民族地区是中国的资源富集地，主要的能源资源石油、天然气、煤炭储量分别占到了全国的56%、62%和44%，主要的矿产资源铁、锰、铬分别占到了全国的48%、38%和75%；同时民族地区又是中国重要的生态功能区，大江大河多从民族地区发源，草地、林地面积分别约占到全国的70%、30%。民族地区在全国的能源战略和生态调节上占据重要地位。民族地区发展经济中有两个先天的因素难以短期改变：一是本身所处的地理位置、地质地形条件和气候的影响，其生态环境系统相对脆弱，承载力低，地质灾害、气象灾害以及各种衍生的灾害发生频次高，环境质量极易受影响而快速下降，民族地区一直都是我国的重点多灾害地区；二是我们可以看到，农牧业、矿产资源开发、高耗能产业在民族地区经济结构中占据很大比重，这些产业的发展与环境高度相关，替代性选择较少，这就使得民族地区的经济发展与环境保护、生态承载成为一个矛盾体——不开发较难发展，开发必然损害环境。许多民族地区在发展中面临着非常艰难的抉择。

再次，妥善处理工业化和城市化进程中的发展与稳定问题。目前，我国民族地区正处在一个重要的发展机遇期，但同时也处在一个矛盾多发期。自2000年启动了“西部大开发战略”以来，“兴边富民行动”“扶持人口较少民族发展规划”等一系列战略行动的不断推进，国务院关于民族地区各省区加快发展的专门规划意见逐步出台，对口帮扶政策不断落实深化，国家对西部民族地区的投入呈爆炸式增长状态，使我国边疆民族地区赢得了良好的发展机遇，西部民族地区的经济总量迅猛增长，现代化的步伐不断加快。在这个快速变革的过程中，民族地区社会体系并没有很快地转型，确切说是还没有做好准备。民族地区在其发展过程中，由于城市化加速、利益多元化、多元文化碰撞、快速世俗化等都可能引发一系列问题。

随着民族地区城市化的日益加速，城镇人口总量快速增长，也引发了一些新的问题。一是城市化过程中的社会转型与适应问题。近年来，民族地区城镇人口迅速增长，使就业、教育、社会保障、公共卫生等领域的问题尤其突出，而这些问题又非常容易被分裂势力和反华势力渲染以制造族群间的仇视情绪，进而煽动民族间矛盾与冲突。二是不同族群成员高度聚居带来的相互适应与包容问题。民族地区每一个城市就是一个融合了不同利益、观念和生活方式的综合体，在城市这个狭窄的空间里，随着不同族群利益的纠结、文化的碰撞、观念的激荡、生活方式的交汇，哪怕是一件小小的个人争端，都有可能引致大规模的族群间矛盾冲突。在这种情况下，如何引导各族群市民互相调适，就成为未来整个社会需要特别关注的问题。民族地区在城市化过程中，必须引导各族群众形成宽容精神、法治观念和市场意识。没有对异文化的宽容，没有严格遵守法律的观念，没有尊重市场规则的意识，人口快速集中的城市化进程，将不可避免地引发社会动荡。相反，如果能够在民族地区城市化进程中，相应地培育起这些方面的思想、观念和意识，则城市化必然会成为民族地区经济腾飞的强大助力。

最后，随着民族地区经济快速发展和市场化程度的不断提高，民族地区社会利益多元化的趋势将会日趋明显。利益多元化包括利益类型、利益内容、利益观念、利益分配结构等多方面的多元化和快速变化，而这必然会导致社会各方利益竞争的激化。在此过程中，如果社会利益、价值分配的规则未能及时跟进和完善，则必然会使部分人因利益之争陷入激烈的矛盾冲突之中，进而引发社会动荡。多元文化激荡、融合带来社会的整合问题。在民族地区发展过程中，随着资源、物资和人员在民族地区与非民族地区流动的加强，肯定会带来不同文化和生活方式的交流碰撞。而异文化的激荡磨合，都会不同程度地引发社会群体之间的矛盾冲突。未来如何应对不同文化群体之间的交流融合，最重要的是培育良好的社会包容和接纳能力。同时更需要警惕的是，利用民众对异文化的陌生，制造恐慌气氛，历来都是分裂势力、国际反华势力的惯用伎俩。防范这两股势力借我国民族地区多元文化激荡之际，宣扬狭隘民族主义和宗教极端主义思想，制造社会群体间的敌对情绪，也是我们当前需要格外注意的问题之一。

社会快速世俗化对宗教生活的冲击。我国许多少数民族全民信教，宗教生活对于不少群众而言具有至关重要的意义。然而，历史已经证明，随着一个地方经济发展水平的提高、市场经济体制的完善和城市化发展，社会世俗化的趋势将不可避免。在这个过程中，会产生一系列矛盾与问题，包括信教群众信仰方式的改变引发的矛盾，信教群众与非信教群众之间的矛盾，宗教生活与现实生活的矛盾等。而宗教因素引发的矛盾，如果与其他因素引发的矛盾交织在一起，将会带来更大的社会影响，引发一些极端反社会行为。因此，应采取恰当手段，引导社会正确处理宗教生活与现实生活的关系，发挥宗教对道德和善良习俗的促进作用，避免宗教负面作用的扩散，特别要防范宗教因素成为激化其他领域矛盾的催化剂。

要妥善应对这一系列新情况与新问题，我们必须不断完善治理体系和提升治理能力，而提升公共治理能力的重要途径，就是培养造就一支高素质的干部队伍。提高民族地区干部的政治素质、业务能力和管理水平，努力造就一支宏大的德才兼备的少数民族干部队伍，是做好民族工作解决民族问题的关键，党和国家历来对此高度重视。早在1950年，政务院就颁布了《培养少数民族干部试行方案》，提出培养民族干部的指导方针是：为了国家建设、民族区域自治与实现共同纲领、民族政策的需要，从中央至有关省县，应根据新民主主义的教育方针，普遍而大量地培养各少数民族干部。培养方式是通过开办政治学校和举办各种政治培训班。培养对象以政治干部为主，迫切需要的专业技术干部为辅。十一届三中全会以后，随着党的工作重心的转移，培养少数民族干部的方针也相应调整为：大力培养四化建设所需要的、具有共产主义觉悟的少数民族政治干部和专业技术人才，为少数民族地区的社会主义现代化服务。随着社会主义市场经济的建立和改革开放的深入，1993年12月，中央组织部、中央统战部和国家民委联合下发了《关于进一步做好培养和选拔少数民族干部工作的意见》，指出要从民族地区实际出发，采取切实措施，加强培养教育，进一步提高少数民族干部的政治、业务素质，努力培养造就一支德才兼备，廉洁勤政，密切联系各民族群众，门类齐全、专业配套、结构合理，能够适应改革开放和发展社会主义市场经济需要的少数民族干部队伍。多半个世纪以来，民族干部工作取得了巨大的成就，我们已初步建立了一支德才兼备、数量较为充足、结构趋于合理、专业基本配套的民族地区干部队伍。

但是，由于民族地区经济社会发展的相对滞后，在相当程度上制约着民族地区干部的成长与发展，因而必须进一步加大民族地区干部的培养力度。特别是当前，民族地区正处于社会转型的关键时期，经济与社会生活领域所发生的广泛而深刻变化需要公共管理重新定位，治理体系和治理方式不断完善。这些转变，对公共管理人员的管理理念和管理技术与手段都提出了新的更高的要求，使民族地区干部面临新的挑战。民族地区政府职能转变的关键在于民族地区干部素质的提高和角色的转变，而MPA教育的适时出现则为培养民族地区干部适应新形势需要的各种能力，提供了一条便捷、高效的途径。

但目前民族地区MPA办学单位还普遍存在着数量少、规模小、条件差、师资缺等诸多问题，而民族地区公务员，尤其是少数民族公务员攻读MPA，更面临着工作任务重难以抽出时间、地理偏远、经费短缺、英语基础弱等多重困难。这就需要政府相关部门、MPA教育院校以及民族地区公务员齐心协力，解决问题，克服困难，共同开创民族地区MPA教育的新局面，以MPA教育助推民族地区治理体系完善和治理能力提升，实现各民族的共同团结进步和共同繁荣发展。