第二节 从三驾马车到社区生活圈：上海市居民自治的实践创新

上海作为国际化大都市，如何走出一条符合国际化超大型城市特点和规律的社会治理新路，是关系新时代上海发展的大问题。在多年的探索中，上海市居民自治不断演进，形成了一系列的基层创新。

一、内在张力与外在要求：新时代上海市居民自治的创新背景

当前，社区建设为城市居民自治提供了更多资源，自治的内容和活动更为丰富。从这方面看，社区建设为居民自治的实现创造了更有利的物质基础。但是社区体制还未能有效创设出居民自治的有效实现形式，甚至一定程度上限制了居民自治的有效实现。在新时期，上海市居民自治面临着一系列外在要求与内在需要，构成了居民自治的创新背景。

（一）社区居民产生新诉求

社区居民是社区自治的主体，社区精英是社区自治的重要能动力量，对社区治理的探讨离不开对社区居民需求的探讨。我国城乡居民收入在近十年快速增长。2012年，全年城镇居民人均可支配收入提高到24565元。随着居民生活水平逐步提高以及医疗保障的完善，人们更加关注自身健康需求，对个性化、便利化、舒适性和高质量的医疗卫生服务需要也在迅速增加。可以预计，随着居民生活水平逐步提高以及医疗保障的完善，人们更加关注自身健康需求，对个性化、便利化、舒适性和高质量的社区服务的需要，会随着居民收入的提高不断提高。然而，城市社区“陌生人社会”的特点，使居民对社区缺乏归属感，加之公民意识发育不成熟，使其缺少参与社区治理的动力和能力，只在自身权益受到损害时，才会为了维权而“被迫”参与，与社区自治精神相悖。社区组织的规模大大超过原有的居民委员会规模，不仅人口增多，且居住方式楼房话，人们的生活联系减少了，大量的需求依赖政府和市场供给。人们居住在社区，却缺乏对社区的认同感和归属感，居民以社区为单位开展自治活动较为困难。社区自治作为我国社区治理的目标和方向，随着我国社会治理中心的下移，社区成为社会治理的重要场域和关注焦点，如何整合社会力量，激活社区自治力量是社区治理的关键问题。如何迎合社区居民的时代诉求，实现有效的社区自治，牵引着基层治理的走向。

（二）基层治理主体持续新突破

政府主导是我国基层治理的基本模式。国家在社区自治中通过制度安排和公共政策，帮助自治主体实现公共利益。政府是国家的代理人，基层政府与社区自治组织的良性互动，是实现社区自治的必要领导，通过政府管理机制创新能够实现政府管理和社区治理的协调发展。在不断的探索中，上海市各社区形成了“党总支—党支部—党小组”引领的多层次自治网络。具体而言，社区利用各级党组织换届选举的契机，成功选举出了一批文化程度高、综合素质高、年龄结构优化的基层党组织领导队伍。通过街道“三个结合”（示范培训与分类培训结合、菜单培训与个性培训结合、课堂培训与现场教学相结合）的党组织书记轮训体系，进一步增强党组织书记队伍作为党建工作领头羊的引领带动作用。通过选派社区经验丰富的党建骨干，深入非公企业担任党建指导员，创新帮扶模式，提升非公企业党建造血能力。以社区党员服务中心为中轴，创新阵地建设，建立社区党员服务中心服务非公党员提供“近距离服务圈”，360度辐射覆盖周边非公企业，提升区域化党建凝聚力。借助在社区创设非公党建工作站，创新管理模式，探索建立以社区级非公党建工作站为抓手，分片划区管理非公企业党组织的新模式，提升非公企业党建工作上下联动、左右互动的协调能力，有效解决街道非公委下属非公企业党组织太多、不易管理的难题。

与此同时，正是在政府强力推动下，政府的力量渗透到居民日常生活之中，大量事务由政府办理，社区组织高度行政化。社区建设是国家为了迅速有效解决城市治理的紧迫问题而进行的，政府是推动者，其主要依托是行政力量而非居民力量。居民的自我管理、自我服务和自我教育相对萎缩，未能与政治治理同步增长。任何一种体制只有当它能够不断满足社会成员的需要，才是有活力的经济改革。是直接生活在社会之中的社区居民自治组织，能够最及时、准确地反映和表达这一社会需求。社区成员通过自治组织，进行自我管理、自我教育和自我服务，满足政府和市场难以满足的社会需要，参与解决社区发展问题，创造自己的幸福生活。

（三）产业结构调整对保障民生的压力

受限于资源环境的瓶颈约束，传统依靠土地和投资驱动的粗放型经济发展方式难以为继，地方政府必须调整产业结构，促进区域经济的转型升级，以赢得发展空间。上海市不断提档升级工作进入更高水平的发展阶段，成为城市转型发展新样本。在以制造业为主导快速推进的工业化、城镇化进程中，土地资源和生态环境压力激增，随着人口红利逐步消失，发展模式迫切需要改变，仍需大力培育新兴产业，以支撑高新园区的持续健康发展。为顺应这一新的发展形势，基于产业布局方面所做的策略调整，使得一些落后产能被淘汰或外移，在一定程度会影响居民就业和政府的社会保障支出能力。研究表明，我国社会保障支出呈现与权力结构相反的分配格局。即行政级别越高、权力越大，社会保障支出责任越小，社会保障支出责任明显向下压沉。数据显示，1998年以来，我国地方财政社会保障支出比例在90%以上。在这一背景下，对社区内产业的整合，打破了原先的利益格局，侧重于优势产业的重组，势必会引发基于全体居民的幸福感和满意度。因此，必须夯实居民自治，优化社区工作，可以为经济转型所引致的负面效应进行接盘兜底。

（四）社区异质性对公共服务供给模式提出新要求

在传统的单位制社区，由于居民来源于同一工作单位，具有相似的经济社会地位，他们的公共服务需求的同质化程度高。在这种熟人社会中，以政府为主体的单一供给模式是可以满足的。随着城镇化发展不断深入，在地理空间上，城市不断向乡村扩张，同时乡村也不断向城市转型。在城乡边界双向融合的趋势下，尤其在经济较发达地区，外来人口与本地居民并存，产生了新时代下社区治理的新诉求。当前，在快速城镇化发展时期，受外来人口导入、本地农业人口市民化等因素的影响，本地居民与外来务工人员的同时并存，形成了复杂的社会格局，给社区治理带来了一系列的融合与治理难题。具体体现在，社区异质性程度不断加深，公共服务需求的多样化趋势明显，单独依靠行政手段和行政资源的公共服务供给模式，难以回应居民个性化的需求等症状。

对此，必须引入社会和市场力量，培育各类具有不同功能的社会组织，把政府办不了也办不好的事项，交给社会组织，提高公共服务的供给效能和居民满意度。形成多元主体的协同共治，在本质上是对社区治理主体之间的边界、权责的界定。在开放式的社区治理系统中，各主体之间尚未形成制度化合作伙伴关系，各主体间的行为边界及其相互之间的权责关系并未得到明确的规定，导致在治理实践中出现了“越位”“缺位”等现象。一些居民在自身权益受到损害，无法通过制度内渠道进行有效的申诉时，可能会转向制度外方式，如上访、“走关系”等方式进行维权，增加了社区治理的成本，不利于培育社区共同体精神和形成社区归属感，易形成制度外依赖，进一步阻碍社区治理的展开。

（五）人口流动对传统治理提出新挑战

传统以条块分割为特征的科层组织结构，在应对静态社会的治理方面具明显优势。在传统中国，农业产业是主要甚至是唯一产业。但随着社会流动性的加剧和信息化的发展，科层制治理机制在回应公共事务的及时性和有效性方面存在明显不足。改革开放以来，随着市场经济的深入，我国有数以亿计的农民进入城市。从1980年至2004年，已有约1.2亿农民进入城市。根据2015年中国流动人口发展报告，2014年全国流动人口有2.23亿人，占总人口的将近五分之一。可以说，当今中国社会是一种超动态社会，我国进入一个高频率、大规模、长时期、广空间的流动社会，这种特征是前所未有的。正如经济学家西蒙·史密斯·库兹涅茨（Simon Smith Kuznets）所揭示的，工业化发展会导致人口分布不断由农村向城市集中。20世纪20年代我国进入工业社会后，政区形式起了质的变化，城市型政区产生。原先静态社会治理经验已与现代中国严重的不调和。如何改革这一延续两千年之久的政区体系，以适应我国工业化、现代化的进程，是基层治理的重要议题。信息化通过技术赋权，让每个人都可以参与社会事务，这就增加了社会治理的不确定性。同时，信息化导致主体界限模糊，责权不清，无法通过科层制的治理机制加以回应。所以，必须在基层治理层面打破条块分割的壁垒，形成联动联勤的工作机制，建立合作共治的制度框架，来应对信息化对基层治理的挑战。

（六）区域政策环境孕育新机遇

当前，上海市基层普遍探索依托居民区党建激发自治活力的诸多新做法，构建了区域发展的政策环境。与传统工作相比，最近的探索不仅关注居民自治的标准化制度建设，更注重激发自治的深层活力，表现为：探索了稳定的公共事务形成机制，基层普遍在居民区层次形成了党组织引领下的自治金、党员服务群众经费优化使用新方法，围绕公共资金的使用提升居民参与自治的积极性，在贴近居民生活的空间开展党建引领自治工作。这些政策走向与目标确定，给城市社区的治理创新，带来了前所未有的区域发展机遇。

综上所述，在经济转型换挡的关键时期，面对外在的环境变化和内部结构特征，上海社区治理需要转变发展理念，调整发展思路，更加重视社会建设，通过管理和服务重心下沉，补齐社会治理中的短板，夯实经济发展的社会基础，实现区域经济社会的协调可持续发展。

二、上海市居民自治的实践做法

伴随着单位制逐步解体、户籍制度松动之后，资源要素开始活跃，人口的流动加强，给城市管理者带来了一系列挑战，需要寻找新的应对方法来建构理想的社会秩序。在我国全球化进程加速的背景下，上海开放、流动的社会日益成型，此时社区所面对的人群不仅有本地居民，还有职业群体和流动人口。围绕着如何应对社会管理事务的一系列变动，提升自身体制的应对能力和控制能力这一核心问题，社区的管理功能和管理体制进行了相应的调整。

（一）上海社区治理体制的发展

上海街居制创建于新中国的政权巩固时期，经历“两级政府、两级管理”到“两级政府、三级管理”，再到“网格化”管理的动态演变。“两级政府，两级管理”的体制重整了街居组织，提升了社区的综合服务功能，也使居委会运作规范与制度化。20世纪80年代，当时的社区一度形成了以第三产业和社区服务业为主业，以生活服务业为主要内容，生产服务为辅，多业并举，各方兴办，多层次、多形式、多渠道的产业结构和经营格局，有学者称这种现象为“居委会经济”。直到1996年之后居委会被要求与“三产”脱钩，代之以政府更为正规化的经济补贴。在1991年4月召开的上海精神文明建设活动会议上，市委正式向全市提出“积极创建社会安定、环境优美、生活方便、文化体育生活健康丰富的文明小区”。由此，通过“文明小区”“文明社区”创建，上海开始将街居组织的日常工作与绩效纳入对社区和干部的考评过程，并由此进一步推动了街道居委会工作的规范化。

“两级政府、三级管理”体制下，街道权力强化，党组织开始注重在基层发挥作用，同时，居委会自治亦开始起步。随着市场力量的持续作用和基层社会自身的进一步发育，居民围绕自身及公共事务的参与意愿和行为日趋加强，业主委员会、民间组织等多样化的参与渠道的涌现，使得居委会日趋相对化。在这种情况下，从政府角度来看，进行基层民主建设，有助于增强政权合法性，同时解决原有街区管理体制存在的问题，加强社区群众组织建设，提高政策贯彻执行能力。换言之，通过居委会的“三自”（自我选举、自我管理、自我服务）改革，让居委会回归自治属性，既能够提升基层社会治理的有效性，同时也回应了理论界对于社区“共同体”的追求，即要求居民实现自立、自理然后实现自治。从实际内容来看，居委会自治属性的回归，主要体现在直选和三自管理（自我管理、自我教育、自我服务）的起步以及对业主委员会、物业公司等小区组织的关系协调等方面。网格化管理将居委会自治、直选、减负、社区共治，社区委员会等要素进行了强调或者容纳。2004年，中共上海市委八届六中全会上通过的《加强社区党建和社区建设工作的意见》，明确提出“两化一覆盖”（社区建设实体化，社区管理网格化，社区党建全覆盖），将社区建设、网格化管理以及社区党建捆绑在一起，使得网格化管理同党建成为体制内部关于社区建设的目标手段和总体方向。

从某种程度上看，社区共治格局的形成，正是国家在面对社区多元力量发育时的应对举措。2006年市民政局出台了《关于印发〈上海市社区代表会议实施办法〉、〈上海市社区委员会章程〉的通知》，明确了社区代表会议、社区委员会等社区共治平台的职责任务、运作机制及工作制度。2007年，上海市政府出台了《关于完善社区服务促进社区建设的实施意见》，强调探索建立社区委员会等社区共治平台，形成社区成员共同治理的利益协调机制。目前，全市大部分街道都建立了社区（共同体）委员会等共治平台，以共同需求、共同利益、共同目标为纽带，积极开展议事、协商、评议、监督等工作。

（二）“上海模式”的基本特征

“上海模式”是我国基层创新的模式之一，本质上是街道行政与居民区自治之间的共生与合作。上海将社区定位为街道，从治理角度来看是街道——居委会治理体制。在街道层面上，组建了社区管理委员会或社区事务咨询协商委员会。委员会的目标是充分发挥政府在社区建设中的主导作用、企事业单位的特色资源作用、社区团体的中介作用和居民群众的主题基础作用。委员会由街道办事处、政府各职能部门、辖区各个单位、居委会代表和居民代表组成，主任是街道党工委书记或街道办事处主任。

20世纪末，上海市为了适应经济改革和城市管理的需要，将原先的两级政府、一级管理转变为两级政府、两级管理，开始了行政管理体系向下伸展的过程。新体制取得成效之后，1995年上海又进一步提出两级政府、三级管理的行政构架，街道由最初在单位行政体制中的辅助地位上升为对地区范围公共事务实施全面管理的地位。街道地位的变化，意味着个人作为居民被组织到了区域行政体系之中，而不是作为从业人员被单位所组织。1995年上海市在确立两级政府、三级管理体制时，结合吸纳下岗国企干部，首次把居委会主要岗位列为事业编制，这反映出行政因素向基层生活的渗透。随着个人生活事务不断脱离单位转移到居住区，居委会在社会事务管理上的重要性不断上升，在世纪之交，两级政府、三级管理、四级网络的城市行政构架最终成形。伴随着房产改革和业委会出现，产生了“三驾马车”，即将居委会、业委会和物业分别视为国家、社会和市场的代表，标志着社区权力结构从一元到多元的变迁。当时的提出主要基于物业小区的层面，认为三驾马车代表着社区从一元到多元的结构性变迁。一核多元是一方面承认居委会、业委会以及其他社区组织各有其自我的利益，有其自我运行的秩序规范。如物业小区中应以物权为管理原则，即业主拥有小区内部的自治权。

随着上海改革开放的不断深化和经济社会的不断发展，基层社会正发生深刻变化，居民群众的生活方式和价值观发生新的转变，利益诉求和服务需求日益多元化，社区日益成为社会管理的重心，改善民生的依托和维护稳定的根基。在基层治理的主体逐步由单位转变为城市社区的过程中。社区成为国家权力和社会自主力量相互渗透和互动的基本场域，基层治理不是静态的，而是治理的动态系统过程。从“政府—单位”两级治理结构转向“政府—社区”的两极治理结构再到社区共治治理格局，仅仅是一种过渡性治理方式。尽管政府吸纳社会对基层治理的建构取得了显著效果，但也要看到，当前基层社区治理面临着后单位制时代的行政化困境与去行政化悖论的双重困境，城市基层既不是行政单位，也不是实体单位，基层社会是一个关系中的社会，政府派出机构、行政末梢和自治组织之间形成了最基层、最基础的链接。这一时期的社会治理并没有改变基层政府行政管理的属性，往往是试图通过行政权力的下移而加强管理和控制，忽视了社会力量。然而，国家推动社区建设，在制度上仍然赋予社区居民以自治权。只是这种自治权由于缺乏有效的形式而未能实现。居民自治更多的是停留在制度文本上，未能实际运转。这种居民自治可以说是建构性的居民自治，即有制度而缺行为，制度未“落地”和“运转”。因此，引导社区居民群众用协商、沟通、合作的方法处理和协调社区事务，激发社区自治能力，已成为基层社会建设的主要任务。推进社区民主自治，有利于调动广大居民群众当家作主的积极性，推进政府行政管理与基层群众自治的有效衔接和良性互动，对促进社会和谐、夯实党的执政基础，具有重要意义。因此，必须大力加强居委会自治能力建设，使之适应新形势下基层社会管理和服务的新要求，努力成为居民自治的组织者、推动者和实践者。

（三）“创新社会治理加强基层建设”下上海社区治理的实践拓展

早在2014年，上海就将“创新社会治理加强基层建设”列为年度1号课题，形成了“1+6”系列文件成果，成立推进领导小组，明确组织和民政部门要积极发挥在城乡社区治理中的牵头作用，系统谋划、整体推进。2017年4月印发的《中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》，明确了今后一个时期我国推进城乡社区治理的总体方向。由此，一个市、区、街镇、居村四级纵向贯通、部门横向协同、政社互联互动的社会治理格局在上海逐步形成；一套党建引领下重心下移、服务靠前、做实基层力量、强化信息支撑、加强法治保障的城乡社区治理体系逐步建立。党的十九大报告明确，“打造共建共治共享的社会治理格局”，提高“社会化、法治化、智能化、专业化”水平，“推动社会治理重心向基层下移”。习近平总书记连续五年参加全国人大上海代表团审议，希望上海走出一条符合超大城市特点和规律的社会治理新路子。《关于进一步创新社会治理加强基层建设的意见》（沪委发〔2014〕14号）下发以来，上海社区治理发生了显著的变化。

首先，党领导基层社会治理的能力提升，社区形成了多元主体参与治理的格局。街道“1+2”领导体系改革进一步强化了街道党工委“总揽全局、协调各方”的地位和作用，进一步构建起“大党建”工作格局，进一步创新了党的工作方式。居民区党组织建设得到了加强，通过服务性党组织建设进一步增强了居民区党组织的服务功能和治理能力，推进了区域化党建工作向居民区延伸，党员带头作用得到彰显。市民政局及各区出台了具体的政策，促进社会组织参与、推动驻区企事业单位参与、支持社会工作者参与、鼓励社区骨干参与、激发居民主体参与积极性。其次，基层社区工作者工作环境改善。居委会书记队伍的稳定性提高，专业社工的职业通道清晰。“基层社区工作者”这个名称的提出，给基层的广大工作人员有了身份的确认，工作起来更加体面。闵行颛桥镇的基层民警、社区工作者队伍收入有一定程度的增加。例如，在松江区，社区工作者已经成为有吸引力的职业，全区社工持证率常年位于市郊第一，为松江的基层社区工作提供了丰富的人力资源。