第一节 从单位制到社区制：居民自治的实践追溯

随着现代城市和现代国家的兴起，国家治理能力空前强大，一直渗透地方各领域和社会生活各个方面。但与日益复杂和多样化的社会相比，国家治理能力总是有限的，政府不可能包办所有社会事务，更不可能做到令所有人满意，由此逐渐形成了从单位制到社区制再到居民自治的制度沿革。

一、单位制：行政主导的治理模式

中华人民共和国成立后，中国共产党面临着一个从晚清时期开始整个中国政治解体与社会解组相结合的“总体性危机”。晚清之后，中国陷入外墙入侵与军阀混战的混乱境地，中央政权日渐式微。同时，传统的社会秩序遭到破化，整个社会陷入前所未有的混乱局面。要恢复社会秩序，使中国经济、政治发展步入正常轨道，需要将全社会组织起来，构筑有效的组织体系，因而单位制度成为当时选择的最佳方式。在这种安排下，形成了“国家—单位—个人”的垂直控制管理主线，以及“国家—街居—个人”垂直控制管理辅线，整个社会由单位构成，政府通过单位对社会进行整合和控制，产生了高度集权的社会管理模式。政府行政权力渗透到社会各个角落，具有集权式管理、自上而下的单向控制、行政导向、组织化管理、全能型管理特征，形成了社会管理政府强权、政府管理、政府包揽、政府统管的高度一元化的社会管理体制。在经济资源和财富十分匮乏的中华人民共和国成立初期，对于整合社会资源、动员社会力量、推动工业化的启动、稳定社会秩序起了很大作用。

中华人民共和国成立第二年，初步萌生了单位制中居民自治的载体——居民委员会。在计划经济时代，国家犹如一个巨大的“蜂巢”一样将一个个单位吸附于其中，而单位又如“类蜂巢”将一个个社会成员吸附于其中。单位不仅是城市人口的工作机构，也是生活场所，包揽着人们生活的一切事物。除此之外，城市还有一些非单位人员，他们没有进入正式单位工作，甚至没有正式工作，相当多数为妇女和老年人。为了将这些居住在城市却没有工作单位的人组织起来，国家设立了居民委员会，形成了单位制这一治理格局。作为当时历史条件的产物，这一时期的居民委员会属于低度自治，在特性上属于国家吸纳性的居民自治。

1954年12月31日，国家颁布《城市居民委员会组织条例》，将城市基层居民组织名称统一规定为居民委员会，并将其定性为“群众自治的居民自治”。1982年，宪法第一百一十一条明确规定：“城市和农村居住地区设立的居民委员会或村民委员会是基层群众性自治组织。”1989年七届全国人大常委会第十一次会议通过了《中华人民共和国居民委员会组织法》，对居民委员会的性质和任务作了较为详细的规定。在这种制度中，人们的各种需求都是通过工作单位来满足，“生产和生活在制度上是同一的，甚至在空间上也是一体的”；每个人都是按照国家统一制定的分配体制获取资源，在收入和福利上的阶层差别较小；人们的生产和生活机会被限制在户籍所在地，在职业上缺乏自主选择的权利，在空间上缺乏自由迁徙的权利。

在单位制中，城市社区居民在社会经济特征上差异不大。伴随着居民委员会的成立，为城市居民开展自治活动提供了基本的制度基础，居民之间或者因同一“单位”或居民活动而熟悉，“单位”的业缘关系与世代为邻的地缘关系叠加在一起，居民自治的有效形式得以初现。首先，居民有了自己的组织，居民可以通过自己的组织解决一些自己的问题，培养出一定的自立性。其次，培养了一批热心公共事务和公益事业的居民精英。这对于历史上城市社会长期缺乏的公共精神是十分难得的。最后，居委会的组织形式能够适应居民开展自治活动的需要。通常来说，居民委员会的规模在100户到700户，居民委员会可以下设居民小组，在15户和40户之间。

然而，这一背景并不形成现代意义上的居民自治。这是因为，单位制的社区整合是建立在居民对“单位”或对国家的资源依附基础上的。居民委员会是作为国家基于对城市边缘群体的组织需要建立的，尽管制度规定为居民自治组织，但其主要内容是配合政府工作。《城市居民委员会组织条例》规定设立居民委员会是“为了加强城市居民的组织和工作”，居民委员会的重要人物，是“动员居民响应政府号召并遵守法律”，还要协助政府及其派出机构开展工作。居民自治活动主要是补充政治治理之不足，并为国家体系所吸纳，其独立性较少。所以，改革前的中国城市社会事实上被国家体系结构化，城市社会成员作为“单位人”事实上也是“国家人”。

随着这种体制的发展和成熟，国家通过以单位制的基层管理体制格局，对全体社会成员控制和整合，具有政治、经济与社会三位一体的功能。国家与社会高度融合，社会领域被国家完全吞没，抑制了专业分工和社会分化。随着经济社会发展，“全能政府”行为事实上“失效”。一是政府“信息不灵”，无法及时了解社会成员日益增多和复杂的需要，并根据需要组织生产；二是政府难以保证“充分就业”，60年代上千万知识青年下农村除了意识形态的形式追求外，还有大批青年就业的巨大内在压力；三是“等级平均值”的政府分配行为难以调动单位和个人的积极性；四是依附于政府的单位成为一系列制度所锁定的封闭社会，缺乏外部压力和内部活力。

二、街居制：市场经济下的社会化治理

从20世纪80年代开始，伴随着市场经济发展、城市化进程加速、劳动力自由流动和住房商品化，中国城市社会正在发生快速的分化。正如曹锦清先生所强调的，这种分化包含两个维度：一个是横向的分化，指城市居民在种族、民族、语言、文化、宗教、职业等领域的特征差异加大。快速的人口流动使社区中的街坊/邻居也不再是同一宗亲或世代为邻的熟人，而是不断变换的“生人”，社区似乎正在失去传统社区所具有的“熟人社会”的特征。在人口高流动的背景下，工作单位不再存在对人的管理问题，人与工作单位和公司的关系简化了，成为劳动契约关系。社区异质性的增加，逐步失去“熟人社会”的传统特征，蕴藏于邻里朋友之中的社会资本被消解。就连现代的家庭内部和社会的联系也是直通的，供水、供电、供煤气，直达每个家里面，所以这个家是可以封闭起来自足的，邻里的需求就弱化了。公共物业的市场化，使得小区的公共事务一并交给物业公司来管理。在工作点、居住点和户籍所在地分离的背景下，如何把分散的、漠不相关的邻居变成一个半熟人世界和熟人世界，最终落脚点到了以居住为中心的社区。

二是纵向分化，指城市居民在收入、财富、教育等资源占有上的差异加大，进而呈现出社区异质性的分化。20世纪末以来，住房制度改革产生了新兴商品房社区，从根本上结束了单位制，形成了一种新兴的城市社会空间现象和空间治理格局。个人从市场获得的资源份额有了差别，不同收入人群出现，社会阶层逐步形成。这一点在社区层面就表现为不同人群向不同地域的集中，由经济上自立的人员所组成的同质居民区已经出现，其数量和规模都在急剧增长，需要外部帮助的弱势群体也呈现同样的集中趋势。不同的人群在内部必然形成不同的关系样式和组织结构，在外部必然要求不同的管理模式和服务方式。

随着业主委员会等组织走向成熟，社区公共事务的自治开始成为居民的内在要求。新型的居民群体、新的生活习惯以及市民与政府之间新的关系样式已经出现。社区建设，特别是以群众自治为核心的基层民主建设是一个基本方向。2000年10月，中共十五届五中全会关于“十五”计划建议，第一次以党的文件形式提出“扩大公民有序的政治参与，引导人民群众依法管理自己的事情”和“加强社区民主建设”的论断，正式确定了合作主义的社区建设和城市管理体制。在此背景下，原有的“单位制”开始变化，不再包办员工所有事物，生产单位与生活单位开始分离，地域性的居民委员会开始发挥更大作用。随着经济体制改革的深入和发展，高度集权的计划经济体制逐渐向市场经济体制过渡，催生和壮大了国家体制外的社会主体，形成市场、国家、社会三维架构。单位制开始逐步被取消，国家建立了以街道为载体的城市三级管理体制。

自20世纪80年代后期，国家民政部开始推行城市社区建设，将城市基层组织社区化。其主要内容是将原有的居民委员会合并，建立规模较大、人口更多的社区居民委员会。社区建设实质是国家建设社区，由政府主导建设城市居民生活共同体，具有“规划性”变迁的特点，城市社区建设开始萌生。为推动这一进程，作为国家主管部门的民政部于1998年开始在全国选择了26个国家级试验区进行探索，取得了一些经验。与此同时，民政部为开拓民政工作提出了“社区建设”的概念，意在推动全国范围内的社区建设与发展。2000年11月，中共中央办公厅发出转民政部关于在全国推进城市社区建设的意见的文件。城市社区建设以前所未有的速度在全国广泛推进。面对社会多元利益格局变化和群体性事件增多的情境，2003年政府首次明确表述了“社会管理”，其目标主要在于维持社会和谐与秩序稳定，并强调以党的领导、政府负责、社会协同和公众参与为特征。社会管理的重心放在了基层，特别是在基层社区。通过社区建设将自主但分散的社会成员再组织起来，整合和动员社会资源，对传统的“单位制”社会加以重新构造，街居制成为城市社区治理的核心议题。街道虽然只是区政府的派出机构，但是享有如同一级政府的综合管理权。在此基础之上，党和国家又开始构建以居委会为载体的四级网络，重新使居委会成为国家渗透和控制社会的基本方式。居委会作为国家政权末梢或者街道下属机构的性质被进一步确认。在这一时期，街居制成为城市基层社会的主要管理体制，而居委会也在一定程度上被视为基层政权的辅助组织、派出或者延伸机构，是国家在社区层面的治理单位。

三、居民自治：新时代的社区治理

在街区制中，我国城市居民自治的制度基础与主要载体是居民委员会。在实践中，其衍生出独特的双重治理机理。一方面，法律赋予了居委会在财产、财务、人事、社区公共事业的举办以及社区公共事务的决策处理的自主权，是城市居民“自我管理、自我教育、自我服务”的“基层群众性自治组织”。但另一方面，基于《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，居委会同样具备协助上级政府或者派出机关开展工作的行政使命。近年来，随着社会结构复杂化程度的提高，居民委员会承担了因社会变革而溢出传统政府管理范围的几乎所有职责，需要不断接受与应付上级政府机关的指挥和考核，其实际功能渐渐向行政组织靠拢。社区仅仅是政府内部行政权力与职能的重新分配，行政性凸显、社会性羸弱，并未改变“政社不分”这一传统社会体制的结构性缺陷。在构建和谐社会的新阶段，该体制已难以承担社区的社会发展、社会民主、社会治理与社会服务的制度角色。因此，把居民自治的改革创新纳入整个社会管理体制改革的宏观视野，高度重视社会管理体制改革创新的意义，积极借鉴国际上社会建设的成功经验，是构建新时代和谐社会所需的趋势。

十六大以来，党和国家不断强调，推进国家治理体系和治理能力现代化，并以“社会治理”替代“社会管理”。这既是一个重大的理论创新，也是社会管理的实践创新。较之于管理，社会治理更适应现代社会的需要，更能发挥三大部门或三大主体（政府、市场与社会）的各自优势，更有利于彼此的良性互动。在新的时期，强调权力与组织间协商与合作，它承认政府管理的必要性和必然性，但同时更强调自主和自治。具体到社区层面，就是要从加强社区管理，逐步转变到推进社区治理体系建设，即以党委领导，政府主导的，是立足中国国情，有着本土自信的道路选择。2014年，中央一号文件提出，探索不同情况下村民自治的有效实现形式，这一提法同样适用于居民自治。在国家治理体系和国家治理能力现代化的宏观背景下，如何催生和激励地方治理创新中内生性居民自治，是一个重要的问题。

在社区层面，业主委员会的兴起改变了社区中的权力结构，带来了深远的政治效果，呈现为多元化的社区权力格局。一方面，由于商品房社区业主的利益观念和维权意识增强，会因为物业纠纷而产生大量的业主维权行动，更容易出现积极的政治参与。另一方面，在群体性事件中，一些业主委员会提供了组织动员资源，比如业主的社会网络、网络论坛的发展、业主委员会联合协会的支持等方式。这预示着以合作主义为导向的社区制时代，已经在实践中得以产生。同时为了加强城市基层的自主性，吸纳社会力量参与基层治理，社区通过激发居民的内在需求和内在力量，让居民不仅仅是政府治理的被动受益者，也成为社会生活共同体的主动参与者。这种基于各种微观机制激活居民的内在力量，有助于培育居民的自主参与意识，着力于让自治运转起来，让居民自治制度“落地”，并取得良好成效，居民直接参与公共生活和社区建设。由此，城市基层治理逐渐形成新时代“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社区合作治理格局。