第三节 国内外研究现状

自斯蒂格勒（Stigler）1971年在《经济性规制理论》中首次将经济学的实证方法引入规制研究并创立俘获理论以来，大批经济学家被吸引到政府规制理论的研究，俘获理论也成为规制理论中较为成熟的部分之一。20世纪80年代以后，信息约束、交易约束和政治约束的引入使激励性规制理论后来居上，相比之下，规制俘获的研究略显降温。21世纪初，伴随世界范围内放松规制运动的风起云涌，规制俘获理论研究再度回归并经历了由西方发达国家向转轨国家研究的转向，政府俘获理论也随之兴起。2000年9月，世界银行的赫尔曼等人针对东欧和拉美转轨国家进行了《商业环境与企业业绩调查》（简称BEEPS），出具了一系列关于转轨国家政府俘获问题的报告。报告显示，政府俘获在任何转轨国家都是十分普遍的社会经济现象，其共同特点是少数企业在转轨改革过程中与政府官员相勾结，操纵政府的决策制定过程，为自身谋取巨大的商业利益。今天这些国家不同程度地出现了经济衰退、社会动荡的局面，形成“拉美陷阱”。世界银行调查报告发布后，人们对政府俘获问题的关注和研究渐成潮流，有关转型经济国家政府俘获的研究一致认为，俘获在任何转轨国家都是十分普遍的现象，它不仅导致了行政腐败和高行政成本，也从根本上影响地方经济与社会的可持续发展，学者们积极呼吁将俘获治理议题提上国际性政策议程。

政府俘获理论的发展大致可以划分为三个阶段，第一个阶段为20世纪70～80年代的传统规制俘获理论；第二个阶段为20世纪80～90年代末的新规制经济学俘获理论；第三个阶段为21世纪初期转轨国家的政府俘获理论。总的来看，政府俘获理论在传统规制经济学、新规制经济学和转轨国家政府俘获理论的多范式演进的过程中不断发展和完善，人们对该理论的认识也不断深化。在对国内外研究成果进行综述的过程中，我们将重点放在21世纪以后的转轨国家政府俘获理论，这对研究我国转轨时期的政府俘获问题更具有实际意义。

一、政府俘获形成与运行

传统的规制俘获理论关注规制需求方（企业），新规制经济学俘获理论关注规制供给方（政府），但规制供求双方的作用一直被作为“黑箱”处理。政府俘获理论研究试图打开这只“黑箱”，力图解释传统规制俘获理论和新规制经济学俘获理论未能解决的一些问题，特别是企业如何俘获政府的？不同俘获方式的效果如何？

在政府俘获的运行方式方面，赫尔曼等人在2000年4月发布的世界银行报告中总结了以下几种典型的俘获行为：①为使某项有利于自己的重大立法获得通过而收买议员；②为使政府制定有利于自己的法规和法令而针对有关政府官员开展公关活动；③为使法庭做出有利于自己的判决而向法官行贿；④通过地方政府对规制机构施加压力，或者唆使地方政府拒不执行中央政府的政令等。在另一份世界银行报告中，赫尔曼等人又依据租金的来源及分配方式把转型经济国家企业俘获政府的方式分为三种：①政府俘获或政府被控（state capture），即企业向公职人员提供非法个人所得以影响公共政策的制定；②权势企业的影响（influence），主要是指国有企业凭借企业规模、国家所有权以及与公职官员交往频繁等因素影响公共政策的制定；③ 行政腐败（administration corrpution），主要是企业向公职人员提供小额贿赂，以期在执行规制政策时进行变通。

另外一些研究俘获行为的文献把俘获行为划分为游说、政治捐献和行政贿赂三种主要类型。在发达国家，企业倾向于通过游说和政治捐献影响政府。Grossman和Helpman将发达国家利益集团影响政府政策选择的行动和策略分为选举、游说和捐献，认为游说是利益集团最重要的俘获行为，其成本也是所有政治活动中最高的。Tanzi提供的明显证据表明，相对于富有的发达国家，贫困国家和转型经济国家的企业更多是通过行政贿赂俘获政府及其官员。Campos和Giovannoni研究了25个国家近4000家企业的行贿和游说、政治捐献行为对公共政策的影响，结果表明，即使在不发达国家，游说和政治捐献也比行政贿赂更加有效。近年来，“旋转门”作为企业俘获政府的有效方式引起了学者们的关注。不过，Dal Bó研究发现，“旋转门”除非与其他俘获方式结合，否则会产生相反的效果。此外，Dal Bó和Di Tella的研究表明，恐吓和威胁也是利益集团常用的俘获方式。例如，威胁规制者的生命安全或造成名誉损失也可能影响规制政策的制定和实施，尤其是在规制者的工作稳定性较差的情况下，威胁作用就更大。因此，在那些政府官员容易受到暴力或谣言威胁的国家里，以威胁方式实施俘获的现象往往更加普遍。

二、政府俘获测度

将一种社会状态、经济体制或经济环境用数量化的方法以致用某种“指数”加以度量和表现，是对理论和理论应用的一种挑战。而俘获是更难以被测度的，原因在于：①俘获是以牺牲公共利益为代价的，从这个角度说，俘获行为势必寻求规避社会公众，力图以暗箱操作的方式进行，因而很难获得俘获的现行记录；②俘获对经济、政治、文化发展的影响是多方面的，很难确定应该测度哪些内容才能真实地反映俘获的严重性与危害性。因此，20世纪的俘获理论研究多数是凭借理论和经验的规范性描述，实证研究比较少见。进入21世纪，转轨国家的放松规制改革为研究者系统地分析和研究俘获现象提供了理想的实验，与此同时，俘获的测量工具和方法也获得了长足的进展，这些测度方法尽管难以做到完全科学、准确，但说明俘获还是可以被大体测度的，而俘获测量结果可以为俘获治理提供借鉴与参考。从时间跨度看，实践中的俘获测量方法主要经历了三代方法论。

1．第一代俘获测量方法——客观测评法

客观测评法主要流行于20世纪70～80年代，它从公众利益和厂商利益是相互对立的假定出发，重点关注规制政策的影响，认为如果规制是为了满足厂商的利益，就一定对公众利益构成损害。在具体研究中，一些学者通过直接考察厂商效率、产量、价格、收益等反映规制失灵程度的指标，并以此作为判断规制者是否被产业俘获的依据。Stigler和Friedland最初研究了英国电力行业中的效率问题，发现受规制的电力企业相对于不受规制的电力企业并不具有更高的效率，说明规制是有利于产业而不是消费者的，提出产业中存在规制俘获。Schwert研究了证券交易市场中的俘获现象，他观察1962—1972年股票交易席位价格的变化，利用时间序列回归模型分析了席位价格与股票价格和交易量不相关，发现证券交易成员从国家证券交易委员会的规制活动中获得了长期的净收益，并以此判定证券交易市场中存在俘获。Weingast考察了美国规制机构的规制政策和行为、消费者产品安全、职业安全和健康、对外贸易、食品和药品以及能源五个规制领域的规制政策对多数集团（未组织化的、非生产性集团）和少数集团（组织化、生产性集团）的影响，通过经验性研究发现规制政策明显有利于少数集团，从而支持存在规制俘获的假定。

客观测评法的重要意义在于打破了规制是有利于公共利益的假说，促使人们注意规制者也是有自身利益的，他们会在各种“好处”之间进行权衡，并以此决定政策目标的指向。其优点是有较稳定的数据来源，且比较直观、有说服力。但该方法遭到后来学者们的严厉批评：规制俘获是规制失灵的充分而非必要条件，现实中无论规制者还是被规制者都是有限理性的，存在一系列内外部因素会导致规制失灵。即使前提正确，这种方法也只能在某一领域判定俘获是否发生，但由于缺乏普遍一致的研究框架和方法论，并不能说明俘获存在的普遍性，而且无法用来对比和做时间序列分析，对俘获的程度也无法估算。

2．第二代俘获测量方法——主观测评法

直接测评法的缺陷使俘获的实证研究面临严重的范式危机，在这之后的很长一段时间内，图鲁兹学派的学者们都回避这一问题，试图依靠纯数理模型分析和研究俘获问题。直到21世纪初，主观测评法的出现和应用，这种情况才有所改观。主观测评法的主要思路是通过社会调查的方法，全面地反映人们对俘获程度的感知、态度和评价，以此计算俘获程度。当前最具影响力的主观测评法是赫尔曼等人通过BEEPS调查计算的俘获指数。为构建俘获经济量表，调查对象要评估以下六种行为对经营活动产生影响的程度：议会出售立法权；行政机关出售行政指令；央行滥用货币；刑事案件中出售法院的判决；商业案件中出售法院的判决；私人利益为政党和选举提供非法的政治捐献。俘获指数，也就是由上述六个方面指数构成的非加权平均数。俘获指数越高，说明该国家的俘获程度越严重。Matei等采用类似的方法设计了六个问题调查布加勒斯特的407名医务人员对罗马尼亚医疗领域的腐败和政府俘获现象的看法：①医务人员对医疗领域所进行的改革的感受；②评估提供给受益人医疗服务的质量；③医疗改革过程中的决策透明度；④高学历的医务人员对国家整体腐败水平的看法；⑤政府人事管理的变动对政治标准的影响程度；⑥医务人员的满意度。通过调查，他认为罗马尼亚医疗领域存在严重的政府俘获现象。

主观测评法是对俘获进行跨国测量的第一次系统性尝试，它不仅成功地占领了该领域的制高点，而且给俘获测量设定了标准。其优点是具有较强的可信度，可以加强人们对俘获总体水平的了解，并为相关实证研究提供数据和研究基础。对主观测评法的批评主要集中在：认知和事实是两个概念，而且在不同国家和地区意见和经验之间的鸿沟各不相同。此外，被调查者还存在有意隐瞒事实的目的性和倾向性，难以克服“系统性偏差”（systematic biases）。

3．第三代俘获测评方法——间接测评法

间接测评法反映了俘获研究中缺乏客观数据的事实，在世界银行的报告发布之后，许多学者在实际研究中尝试使用一些替代俘获感知的变量间接估计和测度俘获程度，或是确定俘获的成因和影响。对俘获进行间接测评的背后逻辑是：俘获程度与其他社会经济变量之间存在比较稳定的关系。Kwhaja和Mian用企业所获得的租金的大小替代性地衡量俘获程度。他们研究了巴基斯坦国有银行给有政治联系的企业贷款时存在的扭曲现象，并估计俘获导致的社会成本损失相当于GDP的0.3%～1.9%。Dal Bó和Rossi认为俘获与腐败是密切关联的，可以使用一种计量工具测量所有公共部门官员的腐败程度，并以此间接估计俘获程度。他们对拉丁美洲一些国家进行实证研究后发现，哥斯达黎加的俘获程度最低，巴西最为严重。如果巴西的俘获程度与哥斯达黎加持平，则电力部门可以减少12%的雇员并减少23%的开支。

间接测评法的方法论更加灵活多样，不仅弥补了采用硬数据（hard data）和主观感知数据进行研究的缺陷，还能通过验证变量之间的统计显著性，测度某一领域（或部门）的某一方面的俘获程度或一国公共部门整体俘获程度，并在宏观层面上确定俘获的成因和后果。这种方法近年来发展很快，也得到了很多有意义的结果。但这种方法的缺点在于社会经济指标的结果受经济、政治、文化等多方面因素的影响，并不能说明是由俘获造成的。此外，这种方法虽然可以验证变量之间的相关性，但很难确定俘获与其他经济变量之间的因果关系。例如，单凭俘获与较低的经济增长率之间的统计相关性，无法告诉我们到底是俘获导致经济增长缓慢还是相反。

三、政府俘获影响

赫尔曼等人研究了转轨国家政府俘获的微观和宏观影响。在微观影响层面上，他们发现，在俘获程度较为严重的国家，俘获者获得了巨大的商业利益，其销售额远高于企业的平均水平，是非俘获者企业销售额的3倍以上，其投资额和产权受到保护的可能性远远高于其他企业。但在俘获程度较低的国家中，俘获者企业却未获得明显的竞争优势。在宏观影响层面上，政府俘获所带来的社会成本十分庞大。在俘获程度较为严重的国家，虽然少数企业通过政府俘获获得了集中的市场收益，但企业的平均增长率要低于俘获程度较低的国家，而且，少数企业在获得政府产权保护的同时，却使其他企业的产权保护情况更加恶化。表1-1列出了主要转轨国家的转轨绩效。

从表1-1可以看出，所列的25个转轨国家中，除波兰、匈牙利、阿尔巴尼亚、斯洛伐克、斯洛文尼亚5个低掠夺国家外，其他俘获程度较严重国家在转轨之后长达10年的时间里经济不仅未有起色，甚至不如转轨之前的水平。其中有摩尔多瓦、格鲁尼亚和塔吉克斯坦等国的GDP与和人均GDP下降幅度超过60%，乌克兰和阿塞拜疆的GDP与人均GDP下降幅度在50%～60%，塞尔维亚黑山、波斯尼亚、拉脱维亚和俄罗斯等国家与地区的下降幅度接近50%。

在赫尔曼等人的研究基础上，许多学者从实证研究的视角实证分析了不同转轨国家中政府俘获对外来直接投资、产出增长以及相关企业雇用员工和生产效率等的影响。多数学者的实证研究表明，俘获的影响是负面的。Auriol和Blanc研究了非洲北部国家水力和电力等公共基础设施中的政府俘获现象的影响，发现这些公共基础设施为富人提供了更多的服务，给这些国家带来了巨大的社会成本。Ahadov构建一个微观经济模型分析了阿塞拜疆政府被俘获的影响，结果发现政府被俘获相当于对该国其他经济主体课征了一种间接税，从而减少了消费者和生产者剩余，造成商品和服务的均衡产量下降，并且阻碍了外来直接投资。Coates等研究了俘获行为对投资额、资本集聚、技术进步、产出增长、生产效率和股票价值等的影响，认为利益集团的寻租活动产生了硬化效应（sclerotic effect），并且观察到这种硬化效应在发达国家要比发展中国家作用更强，在民主国家效果更大。

然而，也有一些学者的经验研究认为，俘获也可能产生积极作用。Foo和Sung研究了独联体、欧盟和东欧等国家政府被俘获对外来直接投资的影响，发现在这些国家，政府被俘获程度与吸引外国直接投资正相关。Slinko等实证考察了俄罗斯地方政府被俘获的微观和宏观影响，发现在微观层面，俘获企业相对于其他企业获得了更多的销售收入和员工人数增长，吸收了更多的投资，也获得了更多的利润，即企业绩效与俘获同步增长；在宏观层面，俘获问题严重的地区短期内外来投资和GDP显著增长，但从长期看，这种增长缺乏可持续性。在另一篇论文中，Slinko等对俄罗斯1992—2000年具有政治影响力的企业所受地方法律法规优惠的微观数据进行了考察，研究发现政府俘获对总产出没有影响。Reiss认为现有的经验研究仅关注俘获在弱化规制、损害产业绩效的负面效应，而并未注意俘获的潜在益处。他认为政府俘获对于一个规制型国家是十分有益的，它可以使产业更有激励参与规制决策的过程，并且为规制者提供信息，改善规制效果，避免规制出现意外的结果。

四、政府俘获治理

在传统规制俘获理论的影响下，从20世纪70年代开始，世界各国陆续进行了以引入竞争机制为主的放松规制改革。国有企业私有化、减少价格规制和许可审批等政府直接干预经济的措施，意味着政府干预方式的改变。但是，拉美国家的发展历程使我们认识到转轨经济国家通过放松规制实现经济增长的做法并不是十分成功。转轨国家政府俘获理论广泛吸取了转轨经济国家规制改革失败的教训，更加强调规制改革的特殊性和全面性，而以下三个环节的改革尤其引起关注。

（1）在政治经济领域引入竞争机制。随着政府转向以市场带动经济增长的改革，俘获治理必然要求进行需求侧的改革，引入竞争机制以改变规制低效的状况。传统上，引入竞争机制是为了降低产业的市场力量，但却忽视了克服政治改革阻力和提升企业整体效率的问题。近期研究取得的一个重要成果就是Hansmann等在不对称规制的基础上提出的“规制双轨制”（regulation dualism）。他们主张通过实行规制双轨制，一方面允许现有商业精英在原有体制下运营；另一方面允许其他企业在更有效率的新的规制体系下发展，常用的策略有“祖父条款”和“菜单规制”等，但应注入一些与效率相关的动态因素。规制双轨制不仅在美国和欧洲的一些国家已经得到广泛的应用，而且也适合发展中国家。此外，多数学者都主张应该在经济领域引入竞争机制，但Sachdeva认为同样有必要在政府和地区之间引入竞争机制，并且研究发现20世纪70年代中期美国各州为了吸引企业进入而进行的规制竞争有效地减少了俘获现象。虽然规制竞争的实质是标尺竞争在政治领域的应用，但却从另一个角度给予我们关于如何防范和治理俘获有益启示。

（2）创造新的俘获治理机制。俘获治理的关键还在于创造新的治理机制，改革政治程序，并在这个领域切实推行问责制。传统的研究侧重于关注权力分配、部门设置和规制结构设计等问题，而近期的研究则强调改革规制者的任命方式和任期对于防范俘获的重要性。Boubakri等认为，有迹象表明选举方式可能会影响规制结果。如果规制者更多是由上级任命，那么，他们就会把规制失灵归咎于任命他们的政府或立法者。Quast进一步实证发现，由选民选举的规制者更倾向于维护消费者的权益。另外一些学者考察了任期长短对俘获的影响。例如，Dal Bó和Tella研究发现，虽然任职期限长更容易维持合谋，但任职期限太短会导致规制者产生尽量不要惹麻烦（rock the boat）的想法。因此，最优的任职期限应该平衡以上两种相反的考虑。在政治问责方面，传统的以选举为核心的垂直问责（vertical accountability）在存在宪政制约的转轨经济国家里难以广泛推行，马骏认为在转轨国家中更应该提倡平行问责和社会问责。其中，平行问责制主要是指权力相等的国家机构之间的互相制约，如议会和政府之间的互相监督；而社会问责制则是依靠公民参与加强政府行政问责的问责途径，通过普通的市民或社会组织，将各种事关公众切身利益的问题纳入监督过程。实践证明，平行问责制和社会问责制在防范俘获方面效果显著。

（3）广泛参与国际双向合作和地区多边合作。有些国家资源和技术条件有限、公共行政机构腐败的现状在短期内很难改变，因此，有学者建议通过国际合作提供必要的帮助创造更具竞争性的经济环境、改善规制治理。例如，Sarker通过研究孟加拉的案例提出了政府、企业和国际组织或非政府组织（NGO）的三方伙伴关系（tripartite partnership）的建议，并认为这种合作有利于像孟加拉国这样的发展中国家在多边合作机构的援助下，应对规制改革失败产生的高成本和政治化问题。国际合作既可以通过与国际组织机构双向合作（如韩国与世界银行的国际合作），也可以用地区协作的方式在邻国之间实行多边合作（如美国的反腐公约）。Kabir等详细描述了不同协作方式的政策执行框架，认为三方协作治理结构可以改进各国的治理实践，提高公共服务效率，强化问责制，增加透明度，从而有效防范和治理规制俘获问题。

五、相关研究评述

转轨国家政府俘获理论的相关研究不仅完善了传统规制俘获理论的研究框架，而且还为规制俘获理论在转轨经济国家寻求了广泛的实证支持，不仅指出了俘获问题广泛存在的可能性，还探讨了防范和治理俘获的方法，从而有力地推动该理论的深入。虽然近期政府俘获的研究取得了丰硕的成果，但是，为构建一个成熟的综合性政府俘获理论框架而进行的探索远未结束。综观国内外政府俘获理论研究的进展，现有政府俘获问题的研究在以下几个方面还有待进一步完善。

（1）虽然转轨国家政府俘获理论指出政府俘获是转轨国家改革不彻底的产物，但这些理论都把政府俘获简单地视为企业与政府之间的直接互动模式，侧重于从宏观视角分析俘获的形成和影响，很少对政府俘获的微观形成机理展开深入讨论，并且缺乏有说服力的实证分析。这一空白为本书对政府俘获的微观机理进行研究提供了良好的切入点。

（2）由于俘获政府能够获得可靠的产权保护、政府公共品的优先保障和其他便利，对于企业来说，这在战略上的重要性绝不亚于产品生产和销售，甚至是取得竞争优势和最终生存的重要举措。在市场经济条件下，企业为了继续垄断这种“好处”，会不断对俘获策略和方式进行创新，并寻求创新策略和方式的合法化、持续化。现有研究对俘获行为的研究相对单一，从而使我们无法深入探讨企业影响政府的作用机制，相应地，也制约了我们对抗俘获策略的制定与实施。

（3）有关俘获实证研究方法经历了三代方法论的扬弃和演进，它反映了人们对俘获理论认识的不断深入，研究结论的可信度也逐渐提高，为我们系统地衡量俘获这一社会经济现象，以及评估和修正政府规制政策提供了依据和方法。但总的来看，上述方法都仅研究了俘获的某些侧面，未能完全把握俘获的性质和特征，这就使预测俘获程度变得不完全可靠。正如学者Johnston所言，测度俘获的指标必须涉及俘获的各个侧面，而不能仅为其中的一个或几个，我们需要发展一种能够被学术界广泛认可和接受的俘获评估工具和方法。

（4）传统规制经济学从企业和政府的理性假设出发，认为政府俘获必然有利于政府和企业，给社会带来巨大的负面成本。实际上，俘获的结果受外部环境、企业特质（如企业的能力、意愿等）以及策略方式等诸多因素影响。但是，对于俘获结果与这些变量之间的关系，现有研究还未形成一致的结论。因此，在进一步实证分析的基础上探讨政府俘获的宏观和微观影响也是本书研究的一个侧重点。

（5）进入21世纪以来，建设新型“规制型国家”已成为实施规制政策的新理念，即国家仍从战略上对本国的经济社会负责，同时又与个人和经济保持一定的距离，政府转向以市场带动经济增长，全面规制改革逐渐取代放松规制并占据经济政策的核心地位。但在全面规制改革的方向与实践方面，既没有现成的国际通行经验，也没有简单的解决方案。虽然竞争和透明的解决方案已经众所周知，但实施全面规制改革的具体路径依然有待探索。

基于以上分析，本书研究转轨时期政府俘获的微观机理问题，结合考虑我国转轨时期的制度文化特征，通过有效识别企业影响政府的过程与方式，提取政府俘获产生的主要影响因素及这些因素之间的相互作用机理，并在理论和实证研究的基础上全面考察政府俘获的社会经济影响基础，给出相应的系统性治理对策。