1.1 平台公司简介

1.1.1 地方政府的角色

要理解平台公司，关键要理解地方政府的角色，否则，对平台公司的战略、组织、绩效、人力资源管理等就抓不到关键。

基于对地方政府的行为和作用的理解，有学者提出了“地方发展型政府”的概念，所谓“地方发展型政府”，是指发展中国家在向现代工业社会转变的过程中，以推动经济发展为主要目标，以长期担当经济发展的主体力量为主要方式，以经济增长作为政治合法性主要来源的政府模式。在改革开放过程中，由于营业税对地方税收收入的贡献不断增加，加上土地财政对于地方财政的重要性日益突出，地方政府行为出现了从“经营企业”向“经营城市”或者“经营所辖区域”的转变。所谓经营所辖区域，就是把所辖区域当作一家企业来经营，是指地方政府在其管辖的土地上，像辖区的业主一样对整个辖区进行规划、开发、营造投资环境和招徕商人，并且在整个辖区内优化产业结构、扶植主导产业和重点企业，以尽可能提高整个辖区的经济产出。

地方政府在经营所辖区域过程中，其资金运行一般采用“资金大循环模式”，就是在地方政府统一决策和统筹规划下，将财政资金、土地开发和平台公司作为一个综合运作体系，即土地开发分为工业用地开发和商住用地开发两部分。其中，工业用地以低价转让来吸引企业投资；商住用地通过“招拍挂”获得开发利润，再通过企业经营产生的税收和商住用地的开发利润来弥补工业用地土地开发的亏损。按照“资金大循环模式”，地方政府和平台公司是在同一条资金链上的，其基本流程为：①地方政府根据发展战略，制定产业规划、空间布局规划和投融资规划，平台公司据此制订出年度土地开发计划；②平台公司通过银行借贷、发行债券等融资方式取得资金，一般是国开行的土地储备贷款，进行土地开发，获得工业用地和商住用地；③地方政府向工业企业低价转让工业用地以吸引企业建厂（也要走“招拍挂”程序），国土部门“招拍挂”商住用地；④地方政府通过税收和商住用地开发利润等形成可供支配的区属收入，用以补贴开发公司因低价转让工业用地导致的差价亏损及偿还银行本息；⑤开发公司用政府的补贴支付银行本息，公司得以持续运营。当然，在平台公司运营管理中，“借新还旧”也是补充现金流的方式。

地方政府在经营所辖区域的过程中，综合应用其所有资源，主要是政治资源、行政资源和公司资源。政治资源是指由党委书记所拥有的社会动员能力和组织能力。这种方式是打破传统官僚制的束缚，采用新的组织方式，将社会力量和执政党的力量纳入其中。行政资源是地方政府所拥有的行政权力，是围绕本届领导人的战略意图实现的行政权力行使。最重要的是国土和规划的管理权、建设项目的管理权、财政资金的使用权、社会治安管理权。行政权力的行使中，比较简单的是加快审批的进度、在自由裁量权范围内从轻或从重处理；比较有专业水平的是对技术规范的解释应用，以促进重大项目的推进。公司资源是个平台资源，是在公司的平台上，将政治和行政所拥有的资源进行组合，结合政府的力量和市场的力量。政治行政公司资源的结合，可以把辖区内土地的未来价值充分体现，可以获得数量远远大于财政收入的融资能力并高效地进行投资和建设。

总而言之，地方政府就是集中精力、集中资源发展经济的组织，平台公司是地方政府直接操作发展经济的主要工具。

1.1.2 平台公司的特点

公司与地方政府的关系是“侍从性自主”关系，这种“侍从性自主”表现在以下几个方面。

（1）平台公司高级管理人员是由地方党委任命并且工作绩效由地方政府考核。平台公司不是独立决策主体，党委、政府才是最终决策主体。平台公司在实施项目推进工程中，需要解决包括资金在内的一系列问题，虽然这些问题在公司内部的董事会层面已经研究通过，但依然需要执行政府程序，得到政府的同意后方可办理实施。也就是说，地方政府的平台公司虽然是企业、是独立法人，但它不是独立决策主体，它的行为或执行与否取决于政府的领导者，它是在政府主导下，具有行政和企业双重性的平台公司，听从于地方政府。

（2）重要的资源是由地方政府配给的，特别是土地，公司是通过完成地方政府分配的任务而得到相应的资源，地方政府可以通过划拨资产使平台公司不断做大做强。

（3）过程得到政府支持。既然地方政府与平台公司是实际上的上下级关系，那么平台公司在执行地方政府决策的过程，必然会得到地方政府的全力支持。也就是说，地方政府把平台公司纳入政府管理体系，就像一个职能部门一样来管理，这样，平台公司相对其他企业在实施项目过程中就会便利许多。政府职能部门必须按平台公司融资要求时限完成审批。

（4）政府任务驱动而不是战略驱动。在政府任务驱动模式下，政府被当成最大的监管者，企业较少进行战略思考，以完成政府任务为主要的战略目标，较少自主开发和经营。政府根据对平台公司的角色定位下达建设任务，不会帮企业考虑战略问题和发展问题；在考核上仍以政府任务为导向，使平台公司很难在经营的过程中全局、通盘、长远地考虑自身的可持续发展问题。战略驱动模式下，政府被当成最大的客户，政府任务作为战略规划的重点因素、重点课题来统筹考虑，通过有效的战略设计，在实现政府任务的同时，更好地兼顾企业自身的可持续、良性发展，并可能进一步反哺政府任务。战略驱动模式下，企业通过告诉政府自己要做什么，自己能做什么，应该怎么做，才可能更好地引导政府的投资决策、获得政府的相关支持。

（5）地方政府对平台公司主动要求做大做强的行动是支持的，对平台公司追逐经营性项目获得利润也不反对，但首先是要求完成交办事项。同时对平台公司的内部管理也不会直接插手。

1.1.3 平台公司的职能

了解平台公司职能，可以从地方政府、银行和评级公司的角度来看。

1．地方政府的角度

从地方政府的角度看，平台公司有四大职能。

（1）融资职能。兵马未动、粮草先行，地方大开发、大发展的背后，首先需要地方政府充裕的资金支持。就算是才能一般，但成堆的资金砸下去，总有点效果出来吧。特别是在当前，招商引资竞争非常激烈，高标准的硬件设施建设是吸引企业的重要筹码。同时，地方政府肩负着服务社会民生和带动区域经济发展的重任，财政负担较重。政府有限的财力与地方开发建设之间巨大的资金需求存在难以调和的矛盾。平台公司的使命首先是承担融资职能，解决基础设施和社会民生等项目建设资金不足的问题。

（2）建设职能。管理政府投资项目是平台公司的重要职能。平台公司募集资金后会将资金投向基础设施建设和其他社会民生项目。在工程项目建设过程中，平台公司发挥项目业主的作用，统筹考虑质量、进度、安全、成本的综合平衡，通过专业技术和经验完成建设任务。

（3）市场化运作职能。平台公司是地方政府经营所辖区域的主要工具。政府是平台公司的唯一股东或控股股东，平台公司的人事管理、业务运作实际上都受地方政府的控制。对于地方政府而言，平台公司的出现，有效解决了市场主体、经济主体和法律主体的问题。地方政府利用平台公司这个工具，经营其辖区，实现其战略规划。

（4）招商促进职能。平台公司对招商的促进作用体现在两个层面：第一个层面是发挥平台公司的招商杠杆效应，对于部分重点招商项目，平台公司可以采取参股的方式与企业进行招商合作，由平台公司先行进行土地开发，再把土地价值折价入股，通过与政府利益捆绑的形式打消企业的顾虑。第二个层面是平台公司直接承担招商职能，采用平台公司招商可以实现专业化、产业化招商和服务，加速园区特色产业集群的形成，而且能够实现园区招商、开发、管理、服务的协同，实现招商效益最大化。

平台公司的这种现代企业组织形式可以改变政府直接投资的方式，变为由市场化主体向社会融资的方式，使得地方投融资体制进入一个新的阶段，初步形成政府主导、市场运作、社会参与的投融资格局，极大地扩张投资总额，使地方的经济社会面貌发生巨大的改变。

2．银行的角度

从银行角度来看，平台公司发展改善了宏观金融环境，也给商业银行自身带来重要的战略机遇。

（1）通过放贷获得经济收益。融资平台支持的项目，部分有可观的收入来源，例如政府特许经营的项目；即便不是，对于政府融资平台的贷款也是银行在不同信贷领域权衡中的较优选择。因为地方政府以财政担保的还款承诺仍具有较强的诱惑力，银行更愿意相信平台公司贷款能够创造较为稳定的经济收益。

（2）扩大业务规模，争夺市场份额。信贷市场占比仍是衡量商业银行经营地位的核心指标之一，商业银行自然不能错过通过扩大信贷投放改变竞争地位的机遇。

（3）密切银政关系，铺垫未来商机。地方政府不仅掌控了政策规则的制定权，掌握了大量的地方经济资源，也具有很强的资源配置权，对于商业银行而言，与地方政府的关系如何直接决定其在当地的业务发展前景。如果适度参与政府融资平台贷款，并以信贷为契机，深化在投行、结算、资产管理等业务领域的合作，就有可能给银行带来更多的商机。

（4）彰显社会责任，赢得市场美誉。商业银行参与平台公司贷款本质上是商业行为，但同时还表现出一定的公益性。由于政府平台融资去向很多都是市政基础设施建设等民生工程，体现了商业银行的社会责任。

3．评级公司的角度

从评级公司的角度看，平台公司解决了两个基本矛盾：

（1）快速增长的地方政府投资需求与相对不足的财政资金供给之间的总量性和结构性矛盾。

（2）地方政府丰富的信用资源与相对狭窄的融资渠道之间矛盾。

由此，在上述两对矛盾的作用下，平台公司作为我国地方政府融资渠道的重要补充得以出现并逐步发展，成为中国特殊国情下的必然产物。

1.1.4 平台公司的发展历程

对平台公司的发展历程，可以从整体发展和个体企业发展两个方面来了解。

从整体方面来看，2009年以前，对平台公司的评价偏正面，主要讨论如何让平台公司最大限度地支持基础设施建设；2009年以后，评价偏负面，主要讨论如何最大限度地控制平台公司风险。将二者统一起来，实现“降低平台公司的风险”与“更好地服务于地方经济与社会的发展”的有机统一可能是今后的方向。

平台公司尽管已经存在较长一段时间，但其引起人们的广泛关注却是在2008年金融危机之后，在此期间各级平台公司无论是数量还是负债规模上都出现爆发式的增长。据2011年8月中国人民银行公布的数据，地方性债务到2011年6月已经达到10.7万亿元。随着平台公司数量与负债规模的激增，其所蕴含的大量财政风险与金融风险也引起人们的广泛关注与担忧。中央政府于2010年开始提出清理和规范地方已设立的这些平台公司，并在2014年由国务院出台《关于加强地方政府性债务管理的意见》，要求地方政府不得再通过平台进行举债。2015年，国务院再次提出要深化国有平台公司改革，出台了针对性政策和配套文件，提出要完善国有资产监督管理机制，促进国有平台公司转型发展。

从平台公司个体发展历程来看，大致分为四个阶段。

第一阶段，基本上未进行市场化运作，是个“皮包”公司，功能比较单一，公司没有自主选择项目的权力，把融来的资金投资于公益项目，无法实现资金的良性循环，没有项目建成后的管理权，也不享受项目的投资收益，是“代融资、代投资、代出纳”的“三代”公司，只能靠借新债还旧债，还要满足新项目融资的需要。在公司未来的发展方向上比较迷茫，与政府各职能部门的关系也没有理顺。

第二阶段，有了一定的资源和资产规模，资产负债率有所降低，偿债机制也初步形成，开始尝试多渠道融资。平台公司融资的主要途径依旧是银行贷款，缺乏一些新型的融资工具，在偿债机制方面还不够完善，公司大多存在可持续融资的困难。

第三阶段，根据自身的资源进行公益性项目、经营性项目和准经营性项目的区分，形成了几大核心业务板块，建立了比较完善的投融资补偿机制来弥补公益性项目投资。同时，作为产业整合、资本运作的多元化投资主体，形成了比较完善的管理体制和投融资体制，运用多元化的融资方式进行滚动发展和持续经营。

第四阶段，这是平台公司的最高阶段和最终目标。这个时期，定位清晰、权责明确，制定了科学的战略规划，不但解决了自身的融资、建设、运营良性发展问题，而且形成了完善的内部控制体制、财务风险控制体系和投融资体系，实现了从项目融资管理到城市投融资规划及管理实施的转变，达到了自我造血、动态平衡与可持续发展的状态。