三、实现精准扶贫的积极探索

要回答如何实现精准扶贫的问题,首先要清楚当前中国贫困问题的基本状况。本年度社会发展研究报告的第一篇试图揭示中国贫困的实际状况。在第一篇中,我们考察了当前中国脱贫攻坚的客观形势。从收入贫困入手,首先考察了农村贫困问题,对农村贫困群体的地区分布和群体分布情况做了分析,指出农村贫困不仅仅是收入低下的问题,而且关系到社会福利等方面的问题。并且,随着人们对贫困认识的不断加深,贫困不再仅被看作是收入或消费的不足,更多地开始被理解为福利的不足。而福利则是一个多维的概念,农村贫困同样也体现其多维特性,主要表现在基础设施、住房条件、文化教育、医疗卫生等多个方面。从福利的不足方面,报告揭示了农村贫困的多维性问题。

少数民族、妇女儿童特别是农村留守妇女儿童、残疾人,是我国扶贫开发对象中的特殊贫困群体。报告对各种特殊贫困群体的实际困难做了充分考察,分析了各类特殊贫困群体在收入、教育、医疗卫生等方面存在的特殊困难。从报告所揭示的这些特殊贫困群体的有关情况看,帮助这些群体有效地摆脱贫困,是一个十分复杂的问题,应当针对不同条件下各类特殊群体的特殊问题,开展针对性明确、措施具体得当的精准扶贫。

报告还从贫富两极分化、城乡差距和地区差距等方面进一步论述了实现精准扶贫面临的复杂形势和艰巨任务。从报告揭示的情况可以看出,贫困问题同社会分化、城乡差距和地区差距等问题紧密联系,这些方面的问题不仅同经济发展水平和市场经济发展程度的不平衡性有关,也与不同地区采取的扶贫政策和扶贫措施有关。尤为重要的是,贫困问题是否能够得到有效解决,直接关系到群众与政党和政府的关系,甚至会引发社会矛盾和社会冲突。因此,精准扶贫不仅是社会问题,而且也是一个政治问题。

报告第二篇论述了中央及地方在不同历史阶段所采取的扶贫开发政策,重点阐述了十八大以来习近平同志精准扶贫的战略思想,讨论了中央和地方实施精准扶贫战略的一系列制度与政策安排。可以十分清楚地看到,党的十八大以来,从中央到地方的各级党委和各级政府部门,都把扶贫问题放到了空前高度的位置,确实在千方百计地推进精准扶贫的战略实施,无论是扶贫制度政策,还是扶贫工作的具体实践,都呈现了一个崭新的局面。

报告的第三篇对当前扶贫工作中存在的问题做了深入分析。报告认为,中央关于全面建成小康社会和实施精准扶贫战略,对各地扶贫工作形成了强大的推动力,各地扶贫工作有了较大程度的进展,但由于种种原因的限制,仍然存在一些实施精准扶贫战略的严重障碍。主要表现为:基层政府及其权力关系网络对脱贫攻坚进行了总体性支配,社会力量参与脱贫攻坚的力量非常微弱,在反贫困实践中贫困群体的主体性及其内生性发展资源没有从根本上调动起来。从某种程度上说,这些问题使中国脱贫攻坚陷入了结构化困境之中。正是这种结构化困境,导致脱贫攻坚面临的问题更加复杂。因此,能否正确对待、正视和解决这三个基本问题,直接关涉国家反贫困战略在基层社会的具体落实与实现,关涉基层政府权力、社会力量与贫困群体三者之间的关系重构与结构优化。

在揭示上述问题形成的原因或存在的根源后,报告进一步论述了这些问题发生的危害。报告指出,在中国农村基层反贫困实践中,基层政府对脱贫攻坚的总体性支配、社会力量与贫困群体在脱贫攻坚实践中的缺位或参与不足,致使当前中国基层反贫困实践陷入了结构化困境之中。这种结构化困境不仅在一定程度上消解了脱贫攻坚的社会效益,而且严重影响和制约了国家脱贫攻坚的战略目标、国家利益与贫困群体生存发展权利的最终实现。因此,如何优化脱贫攻坚的治理结构、如何走出这种结构化困境、如何使贫困群体成为脱贫攻坚的最大受惠者,成为当前反贫困实践中必须应对和思考的难题。要优化当前基层社会的反贫困治理结构,就应当重新对基层行政权力、社会力量与贫困群体三者在脱贫攻坚实践中的位置、身份、角色、功能及其权力利益关系进行配置组合,实现基层行政权力的松绑、社会力量在脱贫攻坚中地位的彰显以及贫困群体主体性的重塑。

更为重要的是,要坚持和尊重贫困群体在脱贫攻坚实践中的主体性地位,迈向一条以贫困群体为中心的内生性发展道路。这条发展道路以贫困群体为关注中心,突出该群体在脱贫攻坚实践中的主体性,坚持将反贫困视为拓展他们的生存机会与能力、培育他们的内生性社区组织基础、释放他们的发展能量与发展自由,并最终实现他们的生存与发展权利的过程,主张贫困群体、基层行政权力与社会力量这三个最重要的行动主体在脱贫攻坚过程中应当相互尊重、平等对话、通力合作,进而形成反贫困的巨大合力,共同应对贫困群体面临的诸多问题。因此,这条内生性发展道路从“以权力为中心”到“以贫困群体为中心”、从“以物为中心”到“以人为中心”、从“外生性发展”到“内生性发展”,它一改以往的脱贫攻坚治理格局,可视为今后中国基层脱贫攻坚发展模式的新探索。

总之,本报告试图在全面建成小康社会、实施精准扶贫战略的新形势下,对中国的贫困问题的实际状况,扶贫开发政策与脱贫致富实践,实现精准扶贫还存在一些亟待解决的重要问题,都做了比较深入的分析与论述,对于进一步推进精准扶贫战略、全面实现脱贫致富,无论是在具体工作实践中还是在思想观念上,都具有重要的参考价值。同时还应当指出的是,本报告还有进一步展开的空间,例如,报告主要关注了农村的贫困问题,对城市中存在的贫困问题还没有充分论述。本报告的第一篇和第二篇由华中师范大学陆汉文教授负责组织编写,第三篇由贵州大学公共管理学院马良灿教授编写,附录:在绿色发展中摆脱贫困的“安吉模式”,可以看作本报告的个案研究篇,由中国人民大学社会学理论与方法研究中心洪大用教授和浙江师范大学社会学系童志锋副教授编写,导言和报告的整体设计、统稿由中国人民大学社会学理论与方法研究中心刘少杰教授承担。张建明主编和洪大用副主编审定了全书。