第6章 大力推进两个“三位一体”建设
（一）为什么要推进两个“三位一体”建设？
两个“三位一体”建设是十八大以来我们党对法治建设所提出的新目标和新任务。党的十八大提出，法治是治国理政的基本方式，要加快建设社会主义法治国家，全面推进依法治国。2012年12月4日，习近平同志在纪念现行宪法公布施行30周年大会上首次提出，要坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步明确了两个“三位一体”建设。四中全会决定以依法治国为主题，对全面推进依法治国方略作出了周密部署，围绕建设社会主义法治体系和法治国家的总目标，强调坚持两个“三位一体”建设，即坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。两个“三位一体”建设的提出，表明我们党对治国理政的规律有了更为深刻的认识。
两个“三位一体”建设的提出，对依法治国进行整体规划、系统安排，符合全面推进依法治国方略的思想。法治本身就具有系统性，法治建设也是一个系统工程。两个“三位一体”建设从多个维度对法治中国建设进行了目标设计和路径安排，作出了科学合理的整体规划。两个“三位一体”建设，意味着法治建设不能仅从某一层面或者某一角度实施，而应当整体推进，这也是我国改革开放以来法治建设经验的总结。改革开放三十多年来，我国的法治建设取得了重大成就，法律体系已经形成，依法行政逐步落实，司法改革稳步推进，人权保障不断进步，但是由于法治建设各个层次的协同不足，缺乏整体性的顶层设计以及系统全面的部署，法治建设在一定程度上缺乏有效整合，这也影响了法治建设的整体效果。例如，早在1993年，党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出：“各级政府都要依法行政，依法办事。”这是党的正式文件中第一次提出“依法行政”，自此开始推进法治政府建设，但法治社会的概念直到近期才被明确提出，导致实践中法治社会建设明显不足。尽管我国很早就确立了市场经济体制，但相应的法治保障不足，市场仍然无法真正在资源配置中发挥基础性作用。事实上，缺乏法治的市场经济，不是完善的市场经济。此外，法治社会建设与法治政府、法治国家建设之间并没有形成良好的互动机制，这也影响了法治政府、法治国家建设的进程。
两个“三位一体”建设是国家治理理念的重要转变，是建设中国特色社会主义法治体系和法治国家、全面推进依法治国的根本途径。新时期，改革进入“深水区”，面临重大任务攻坚，社会矛盾多发叠加，国际形势纷繁复杂，法治建设所面临的情况更为复杂、任务更为艰巨，如果不在法治建设总体思路上作出调整和创新，就将无法实现法治建设的预定目标。因此，我们党因应形势的变化，及时调整方针战略，提出要通过两个“三位一体”建设全面推进法治建设，为新时期法治建设确立了总体框架和指导思想。两个“三位一体”建设是党治国理政经验的总结，是我国法治建设进入精细化、规范化、民主化发展阶段的时代任务，是深化改革、促进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。
两个“三位一体”建设是也对人类社会法治建设经验、教训的理论总结。人类社会的经验表明，凡是成功的法治建设，莫不强调法治与本国或本地区的经济、社会现实和历史发展阶段的结合，并注重整体性、系统性安排，将法治建设放到国家和社会发展的大局中谋划。某些国家和地区虽然也启动了法治改革，但主要是机械仿照西方的法治模式，并没有使法治结合本国的社会实际，不是从整体推进，从而不能使法治在本国内落地生根。在这些国家和地区，部族势力、无政府主义、黑社会、极端宗教势力等不断干扰法治进程。造成这一后果的重要原因在于，其只是从形式层面或者制度层面借鉴西方的法治经验，而没有从国家、政府、社会的总体层面推进法治建设，因此，法治建设进程经常因受到来自国家、政府以及社会层面的影响而停滞。有的国家落入这样或那样的陷阱，根本原因还是法治不健全。所以，我们党提出两个“三位一体”建设，是对人类社会法治建设的经验和教训两个方面的深刻总结，是对法治建设规律的准确把握。
（二）法治国家、法治政府、法治社会的“三位一体”关系
法治国家、法治政府、法治社会的“三位一体”，首先意味着三者是一个统一体。所谓统一，首先是领导力量的统一，也就是要将法治国家、法治政府、法治社会建设统一到党的领导下来。其次是目标的统一，也就是将两个“三位一体”建设统一到全面推进依法治国方略上来，统一到建设社会主义法治体系和法治国家的总目标上来。大力推进两个“三位一体”建设，是实现总目标的具体任务。“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进”是从治理层面对建设法治体系和法治中国所进行的概括，而“坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”则更多的是从治理的效果或者状态的层面，对建设法治体系和法治中国这一总目标所进行的概括。最后是步骤和作用的统一。法治国家、法治政府、法治社会“三位一体”建设，意味着三者之间不存在主次关系，应当协调推进，全面落实。既不能把国家和社会对立，也不能把政府和社会对立，而应当从三个不同的维度共同推进。三者之间应是相互支持、互相补充的关系。单个层面的推进，都不能达到整体建设的目标，都会留下覆盖领域的死角，只有不同层面作用的协同，才能使国家、政府、社会各个方面的治理都走向法治化。
（三）如何有效推进两个“三位一体”建设
一是要处理好党的领导和法治建设之间的关系。党和法治的关系是法治建设的核心问题。四中全会提出，党的领导是全面推进依法治国的题中应有之义；党的领导和社会主义法治是一致的，社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治。为了处理好党的领导和法治建设之间的关系，全会提出“三统一”、“四善于”，并作出了系统部署。在依法治国、依法执政、依法行政“三位一体”建设中，依法执政是关键，依法执政就意味着执政党要将其一切活动纳入法治的轨道，各级党组织和党员干部要按照法定程序、在法定范围内活动，并接受法律的监督。为此，要处理好党和政府之间的关系。中国共产党作为执政党，党的政策、方针必须通过政府来落实和实现，但这不意味着要党政不分、以党代政。因此，如何有效厘清党和政府之间的关系，实现党和政府关系的法治化，也是全面推进法治建设能否成功的关键。
二是要处理好政府和社会之间的关系。长期以来，我们在社会治理方面采取的是传统的管理模式，此种模式强调政府对社会的管理，这种管理一般是单向的、强制性的，社会本身成为被管理的对象，缺乏政府和社会之间的良性沟通和互动，社会自治空间不足，国家主义观念盛行，“强政府、弱社会”的现象十分明显，这不利于发挥社会主体在社会治理中的作用。实践中，环境污染、食品安全等领域问题频发，国家权力应接不暇，社会主体无法有效参与，各种力量缺乏有效协同，治理效果不尽如人意。要从根本上改变这一状况，必须从管理向治理转化，强调政府和社会的互动、合作和协调，培育民间力量参与社会治理，在治理方式上要注重治理主体之间的平等交流和协商对话，从而形成社会共治的良性机制。
处理好政府和社会之间关系的另一个重要层面是处理好政府和市场之间的关系。当前，计划经济时代遗留的陈旧思维观念还没有被完全消除，政府随意过度干预市场、不信任市场调节手段、过度依赖行政手段的情况依然存在。十八届三中全会决议已经指出，要实行统一的市场准入制度，在制定负面清单基础上，各类市场主体可依法平等进入清单之外领域。据此，我国在市场主体的准入方面，将以实行负面清单管理制度作为改革的突破口，并以此作为深化改革的重要内容。在负面清单模式下，对市场主体而言，“法不禁止即自由”，而对政府而言，则实行“法无授权不可为”、“法无授权即禁止”。这必将充分释放市场活力，培育经济领域的社会自治，形成自生的良好的市场运行机制。但是，仅在市场经济领域确立负面清单模式还是不够的，必须从“将公权力关进制度的笼子”的指导思想出发，明确政府职权法定原则，确立政府权力清单、责任清单，明确政府和市场之间的功能边界，形成政府和社会之间的良性互动。
三是处理好公权力和私权之间的关系。法治国家、法治政府、法治社会一体建设，其中的核心就是要稳妥处理好公权与私权之间的关系。例如，实践中出现的“维稳”和“维权”之间的矛盾，反映了一些地方政府和官员缺乏保障公民权利的主动意识，将“维稳”和“维权”对立起来的思维惯性。某些地方简单地采用高压维稳方式，漠视民众依法维权的正当性，造成了“越维越不稳”的结果。习近平同志指出，“维权是维稳的基础，维稳的实质是维权”，这实际上准确阐释了公权和私权之间的关系，维权就是维稳，维权才能维稳。十八大强调，要“坚持人民的主体地位”，人民的合法权利的落实，是法治建设的重要目标，不能充分保障人民权利的法治，不是合格的法治。在维稳中，应该正确面对人民的权利诉求，不要把正当的权利主张看做不稳定因素，而是要依法正确引导权利的表达和权利的落实。维稳是手段或任务，维权是根本或目标。“家和万事兴”，人民权利得到充分保障，社会自然安定繁荣。因此，有效推进两个“三位一体”建设，强调从整体上推进依法治国方略，应当妥当处理好公权与私权之间的关系。
有效推进两个“三位一体”建设，不仅需要靠政府有效的组织和自上而下的推动，而且需要培育法治的社会基础，形成法治的良好氛围和社会根基。《慎子》有云：“法者，非从天下，非从地出，发乎人间，合乎人心而已。”法治建设必须扎根于社会生活，法治建设必须培育良好的社会基础。这也要求重视自下而上的法治生成机制，尊重社会的自我管理、自我调节、自我完善的规律，将社会的自身秩序予以法治化，形成两个“三位一体”建设的有效互动，全面推进依法治国战略部署的实现。