第5章 全面推进“五大体系”建设

建设社会主义法治体系和法治国家，是党的十八届四中全会设定的总目标。为了有序而稳步地向这个总目标推进，一份明确的路线图不可或缺，这就是十八届四中全会所强调的“五大体系”建设，即建立完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系以及完善的党内法规体系。为了深刻领会这份路线图，有必要对它们的内涵分别加以阐述。

1.建立完备的法律规范体系

法治不是简单的法条之治，而应是良法之治。一方面，法治要做到有法可依，即法律规范体系健全完备；另一方面，法治本质上是良法之治，所需的法律规范不仅要内容齐备，且品质良善，也即通常所谓的良法美制。如果说法律是治国之重器，那么，良法就是善治之前提。对此，古人早有认识：“立善法于天下，则天下治；立善法于一国，则一国治”[1]。一言以蔽之，厉行法治，良法先行。十八届四中全会也提出必须建立完备的法律规范体系，以良法保善治。截至2016年6月，我国已制定宪法和有效法律250部，社会生活的基本方面已经实现了有法可依。中国特色社会主义法律体系已基本形成，宪法、民商法、刑法、行政法、社会法、诉讼法、国际法等七个法律部门和三个层次的法律基本齐备，能够涵盖社会生活的主要方面，基本上解决了有法可依的问题。但是，随着改革的不断深化和市场经济的发展，法律规则体系需要与时俱进。有的法律、法规未能全面反映客观规律和人民意愿，针对性、可操作性并不强，立法工作中呈现的部门化倾向、争权诿责现象较为突出。此外，我国一些重要的基本法律还不健全，也需要予以补足和完善。例如，民法典迄今为止尚未出台，民事立法尚未实现体系化。

建立完备的法律规范体系，必须加强立法。一是完善人民代表大会制度，推进民主法治建设，要完善宪法监督制度，健全宪法解释程序机制，加快制定有关宪法解释的程序，不断完善县乡人大组织制度和工作制度、代表选举和代表工作等相关法律制度。二是加强公民权利保障方面的立法，增强全社会尊重和保障人权的意识，健全公民权利救济渠道和方式，切实保障公民的人身权、财产权等各项权利不受侵害。为此需要尽快制定民法典，全面确认和保障公民的民事权利。三是要加强民生方面的立法，加快社会立法。目前我国社会法方面的法律只有23件，在整个法律体系中的比例较小，许多重要的有关社会保障方面的事务仍然无法可依，如养老保险、医疗保险等立法，这些关系到基本民生的立法需要加强，努力使社会发展成果更好地惠及全体人民。四是要加快生态文明法律制度建设。党的十八届四中全会决定提出要用最严格的法律保护生态环境，通过法律制度约束不当的开发行为，促进绿色发展、循环发展、低碳发展，强化生产者保护环境的法律责任，提高违法成本。应当不断健全自然资源产权制度，明确所有者的环境保护责任，并明确具体的法律责任认定、承担机制。[2]五是适应互联网、高科技的发展需要，加强互联网领域立法，完善网络信息服务、网络安全保护、网络社会管理等方面的法律法规，依法规范网络行为。

建立完备的法律规范体系，关键要提高立法质量，真正使每一部法律成为良法，成为管用之法。提高立法质量，一是要从理念上恪守以民为本、立法为民的理念。民之所欲，法之所系，法律起草要从全社会利益出发，最大限度地反映人民群众的意志和利益，使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护。二是始终以公正、自由、平等等社会主义核心价值观为指导。尽量减少对人们行为自由的不合理约束，拓宽人们自主决策和生活的空间。三是改进立法体制，健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式。特别是立法过程应当去部门化和地方化，法律草案由立法机关负责起草，从而跨越部门立法的狭隘界限。对部门间争议较大的重要立法事项，由决策机关引入第三方评估，充分听取各方意见，从而使立法更好地体现广大人民的利益和社会公平正义。四是坚持科学立法、民主立法的方式，邀请专家学者参与立法过程，广泛征求民意、汇集民智，凝聚共识，使法律真正体现人民群众的根本利益，回应人民群众的基本要求，实现法律的先进性、有效性和实用性。五是要在立法过程中完善立法项目征集和论证制度，准确反映社会发展的规律和法律发展的趋势，立足于中国实践，同时借鉴国外先进的立法经验。

2.建立高效的法治实施体系

法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。在党的十一届三中全会公报提出的“十六字方针”中，除了“有法可依”以外，“有法必依”“执法必严”“违法必究”均涉及法律的实施，这已经非常准确地触及了法治的精神内核。此后，1997年党的十五大提出了依法治国的方略，1999年3月的第四次修宪正式将依法治国确立为宪法的基本原则，表明我国从“法制”转变为“法治”，而要落实这一转变，最重要的工作就是认真贯彻法律，强化法律的实施。正是基于法治建设的经验，十八届四中全会把“严格执法、公正司法”的法治实施体系作为了依法治国的核心议题。正如习近平同志所指出的，如果有了法律而不实施、束之高阁，或者实施不力、做表面文章，那制定再多法律也无济于事。因此，全面推进依法治国的重点应该是保证法律严格实施。

按照十八届四中全会精神，要建立高效的法治实施体系，需要强化如下工作：一是要加强宪法实施。《宪法》序言规定，全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。《宪法》第5条也规定，一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。然而，由于各种因素的影响，《宪法》三十多年来一直未能完全有效地发挥作用，这已经无法适应我国法治建设的要求，因此，十八届四中全会决定提出了“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政”的响亮口号，提出要健全宪法实施和监督制度。通过宪法的有效实施，可以实现国家权力更替的制度化、法律化，并可以形成对公权力的有效控制，避免权力成为脱缰之马，损害私权。二是加强严格执法。政府是执法主体，对执法领域存在的有法不依、执法不严、违法不究甚至以权压法、权钱交易、徇私枉法等突出问题，老百姓深恶痛绝，必须下大气力解决。因此，十八届四中全会要求各级政府必须在法治轨道上开展工作，创新执法体制，完善执法程序，推进综合执法，严格执法责任，建立权责统一、权威高效的依法行政体制，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府，总之，要严格执法，做到“法立，有犯而必施；令出，唯行而不返”[3]。三是实现公正司法。法律能否真正地发挥功效，很大程度上取决于司法的独立性、权威性和公正性。司法机构是社会纷争的最终解决机构，是维护社会正义的最后一道防线，因此，在法治实施体系中，司法处于重要地位。为此，要进一步推进司法改革，提高司法效率，保障司法公正。

3.建立严密的法治监督体系

我国已经建成了包括由权力机关、政党、司法机关、人民群众、社会舆论等所组成的一套法律监督体系，共同起到法治监督的作用，但由于种种原因，现行的监督机制还有不到位之处，以至于腐败现象频频发生。据最高人民检察院于2014年10月31日召开的新闻发布会通报，职务犯罪的案件数量日益增加，涉案金额越来越大，查办案件人数进一步上升，其中原国家能源局煤炭司副司长魏鹏远家中经搜查发现现金折合人民币两亿余元，成为新中国成立以来检察机关一次起获赃款现金数额最大的案件。该事例表明，权力越是缺乏监督，就越容易发生腐败。就此而言，我国法治监督体系有待于进一步完善。

一是要健全宪法的实施和监督机制，完善全国人大及其常委会的宪法监督制度，健全宪法解释程序机制。在我国，宪法尚不具有直接的司法适用性，法院不得在案件裁判中直接援引宪法条文来裁判案件。宪法的功能主要体现为一种指导性作用，规范其他法律、法规的制定和适用。因此，为充分发挥宪法的指导作用和监督作用，进一步完善法治监督体系，应当完善宪法的解释制度，完善全国人大及其常委会的宪法监督制度，切实健全宪法解释的程序机制。为此需要加强备案审查制度，把所有规范性文件纳入全国人大常委会的备案审查范围，使行政法规、规章、地方性法规等规范性文件真正体现宪法精神，对于违反宪法的规范性文件应予以撤销和变更。

二是要健全行政权力监督制度，为法治政府的建设奠定坚实基础。孟德斯鸠指出：“有权力的人们使用权力一直到遇到有界线的地方才休止……从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”[4]因此，法治的一项重要功能就在于建立一套控权机制，加强对权力的监督，防止权力的滥用。根据十八届四中全会的要求，要进一步加强对依法履行职权的监督，贯彻落实行政权力清单制度，建立并完善公众参与、专家咨询和政府决定相结合的决策机制，进一步加强对政府决策合法性的审查，保障行政决策的科学性和合规性。要对重大决策终身追责和责任倒查，完善纠错问责机制，政府行使公权力要以公开为原则，以不公开为例外，自觉接受人民群众的监督。通过法治对公权进行控制要求我们必须进行制度设计，对政府部门的职能分工进行明确安排，建立完善的行政职权配置、行政活动过程、行政责任承担的具体法律制度。一旦公权力机关逾越法定的权限范围，或者违反了法定程序，则应当依法承担相应的责任。

三是加强司法监督，保障司法机关独立行使审判权和监督权，公正是司法的生命线，而法官依法、独立裁判则是司法公正的重要体现，因此，有必要通过完善检察机关行使监督权的法律制度，以及法院内部的行政管理制度等，减少外部因素对法官依法、独立裁判的不当影响，以保障司法机关依法独立行使审判权和检察权，使人民群众从每一个个案中感受到司法的公平正义，不断提高司法的权威性与公信力。

4.建立有力的法治保障体系

建立有力的法治保障体系是一个系统工程，需要在制度、组织、经费、人员等各个方面整体推进，才能对法治起到切实的保障作用。徒法不足以自行，法律最终还是要靠人来实施，因此，必须要有一支德才兼备的高素质法治队伍，为法治中国建设提供坚实的人才储备和人才保障，才能实现法治中国的伟大目标。四中全会把法治队伍的建设提到了新的高度，提出必须建立一支忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律的社会主义法治队伍，并要求推进法治专门队伍的正规化、专业化、职业化，这些都为建立一支高素质的法治队伍确立了明确的目标，回应了长期以来法律界争论的关于法官应当职业化或平民化的争议。四中全会提出的目标，无疑是符合司法规律和法治建设规律的。随着法治建设的推进，对法治队伍的业务水平、专业化要求越来越高，应当建立专业化的司法队伍，各个法治发达国家和地区无不如此。

培养专门化的法治人才，法学教育具有先导性和基础性作用。近年来，我国高等法学教育快速发展，体系不断完善，为我国社会主义法治事业培养了一大批优秀合格的人才，但其还不能完全适应法治中国建设的需要，存在培养模式较为单一、学生实践能力欠缺、高层次法治创新人才缺乏等问题。因此，高等法学教育应当按照四中全会所提出的要求，进一步推进改革，形成完善的中国特色社会主义法学理论体系、学科体系、课程体系，推动中国特色社会主义法治理念进教材、进课堂，把培养法治创新人才作为突破口，努力提高人才培养质量，实现法学教育与法律职业化和专门化建设的良性互动，培养、造就一大批法治人才，为建立有力的法治保障体系提供人才队伍基础。

5.建立完善的党内法规体系

四中全会提出要建立党内法规体系。所谓党内法规，是指中国共产党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。[5]党内法规体系与法律体系一样，既是人民意志的反映，也是我们党依法执政的制度性基础，并成为国家治理能力现代化的必备要素。

国有国法，党有党规。依法治国、依法执政，既要求党依据宪法、法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党。但党内法规体系不同于法律规范体系，党内法规与法律的主要区别在于：一是制定主体不同。法律是由立法机关制定的，而党内法规则是由党组织制定的。二是适用范围不同。党内法规主要适用于党员和党的组织的活动，一般不适用于全体公民，而法律则适用于全体公民。三是效力不同。党内法规的效力不同于法律，法律以国家强制力保障实施，违反法律应当承担法律责任，而违反党内法规，则可能需要接受党组织的制裁和处理。当然，严重违反党内法规的行为也可能同时违反法律规定，此时，当事人也可能需要承担法律责任。四是执行主体不同。法律由司法机关和执法机关依据法定的程序执行，而党内法规则由党的纪律检查部门执行。五是严格程度不同。党内法规是对全体党员和党的组织的行为标准的要求，而法律则是对全体社会成员的行为标准要求，党内法规所要求的行为标准要严于法律。当然，党内法规对党员的处分惩罚不能超越法律规定的底线。[6]

四中全会决定提出建立完善的党内法规体系，并将其作为“五大体系”的内容之一，这对于全面推进依法治国具有重要意义。一方面，完善的党内法规体系，对管好党、治好党起到基本规范作用。治国必先治党，治党务必从严。依法依规治党，必须要全面建成内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系。宪法、法律是保证党依法执政的依据，党内法规则是管党、治党的依据。党要长期执政、有效执政，就必须提高执政能力。党要领导人民从事各项建设，需要党员干部运用法治理念和法治思维去深化改革、推动发展、化解矛盾和维护稳定，需要党员干部成为全面推进依法治国的重要组织者、推动者、实践者，需要党员干部率先守法、以身作则、以上率下。为此，就需要通过建立完备的党内法规体系，有效约束各个党员的行为，使党员干部遵纪守法，在法律的范围内活动，这对于管好党、治好党发挥着根本的规范作用。另一方面，完善的党内法规体系，有利于与法律规范体系有效衔接，形成国家法律法规和党内法规制度相辅相成、相互促进、相互保障的格局。因为党内法规确保党的领导干部带头守法，进而对公权力形成严格约束，能有效防止任何党员以权代法、以权压法、以权废法，保证法律面前人人平等。如果党内法规能够得到有效执行，则能够保障法律法规的全面实施，法治建设也就能顺利推进。完善的党内法规体系，有助于弥补法律规定的不足。法律是对公民的基本要求，是基本的行为规则，而党内法规是针对党员所提出的特殊要求，我们党是先锋队，对党员的要求应当更为严格，因此，党内法规可能要严于国家法律，这也可以在一定程度上弥补法律规定的不足。

“法令行则国治，法令弛则国乱。”[7]十八届四中全会提出的上述“五大体系”，既是我国法治建设体系的路线图，也是法治建设的具体任务。通过建设“五大体系”，有利于形成一种可以操作、可以评价的法治建设的具体方案，故而，全面推进依法治国，关键是要从这五个方面着手，切实落实四中全会提出的总目标，从而推动我国法治建设稳步前进。

注释

[1]王安石：《周公》。

[2]参见李适时等：《完善中国特色社会主义法律体系问题研究》，46页，北京，中国民主法制出版社，2015。

[3]王勃：《上刘左相书》。

[4][法]孟德斯鸠：《论法的精神》，张雁深译，154页，北京，商务印书馆，1961。

[5]参见王振民、施新州等：《中国共产党党内法规研究》，1~2页，北京，人民出版社，2016。

[6]参见王振民、施新州等：《中国共产党党内法规研究》，13页，北京，人民出版社，2016。

[7]王符：《潜夫论·述赦》。