第一章 社会救助法律制度的基本理论
第一节 社会救助法律制度的基础概述
一、社会救助的基础概念
社会救助（social assistance）是一项在许多国家都存在的制度，但国际上对社会救助尚没有严格、公认的定义，只有一些国际组织尝试对“社会救助”进行定义。例如，经济合作与发展组织（OECD）的一项研究将社会救助定义为：以家计调查为基础，向处于低收入阶层或低于类似收入门槛线的个人或家庭提供的以现金或实物为支付形式的援助。[1]再如，亚洲发展银行将社会救助分为广义与狭义两种。广义的社会救助指的是国家和社会向生活困难的公民给予现金或实物的帮助；而狭义的社会救助仅指国家机关（主要是各级行政机关）所提供的现金或实物帮助。[2]二者的差别主要在于提供救助的主体不同。上述定义虽然表述有所不同，但基本内涵是一致的，即根据家计调查结果，对某些存在生活困难的公民，提供一定的现金、实物或者服务。
在我国，关于社会救助的定义可谓丰富多彩。第一种观点认为，社会救助是指国家和社会向社会脆弱群体提供款物接济和扶助的一种社会保障政策。其中的社会脆弱群体一般是指贫困人口和不幸者。社会救助可以分为灾害救济、贫困救济和其他针对社会脆弱群体的救济等三类扶助措施。根据这种观点，社会救助属于政府的职责，社会救助的方式是非供款制与无偿救助，社会救助的目标在于帮助社会脆弱群体摆脱生存危机，进而维护社会稳定。[3]第二种观点与亚洲发展银行广义的社会救助定义相似，认为社会救助是指国家和社会向难以维持最低生活水平的公民提供现金、实物或者服务，以保障其基本生活的制度。[4]第三种观点强调社会救助是一种对策和行为，具体是指国家和社会利用国民收入再分配的机制，保障贫困公民能够维持最低生活水平。[5]第四种观点强调社会救助权是现代国家通过法律所保障的一种基本公民权利，而社会救助指的是国家和社会按照法定的程序和标准，向难以维持最低生活水平的公民提供保障其最低生活需求的物质援助的社会保障制度。[6]第五种观点指出，个人或团体（家庭）遭遇到不幸事故以及人生过程中所必经之生老病死与无谋生能力之鳏寡孤独等理由，必须由他人来救助，以保障其生活。社会救助就是据此而产生的一种社会福利，即国家或者社会大众向对需要救助者给予救济与扶助的一种制度。[7]第六种观点指出，社会救助是政府为了促进社会安全，对于因社会变迁或个人特殊致贫原因的社会成员，针对实际情况和需求，制定社会政策来予以必要适当的协助。据此观点，社会救助除了要维持公民的最低生活水准、解决贫穷问题之外，还应当积极协助改善受助者的生存条件，间接地促进社会的整合与进步。[8]尽管我国学者关于社会救助内涵与外延的看法存在不少差别，但在整体上仍然是比较相近的，与前述国际机构的定义相似，学者们均侧重于从向特定群体提供现金、实物与服务的角度来理解社会救助。
从上述不同的定义我们可以发现，社会救助的定义，一般涵盖社会救助的提供主体、社会救助的接受主体和社会救助的内容等三项要素。关于社会救助的提供主体，一种观点认为是国家，另一种观点则强调包括“国家和社会”两个主体。关于接受社会救助的主体，不同定义之间的表述差异较大，但是所指向的都是特定的“弱势群体”。至于“弱势群体”的范围，上述各项定义差别较大。我们认为，郑功成教授将其概括为“贫困人口与不幸者”是比较全面的，其他许多学者的定义基本上仅仅将“弱势群体”的范围限制在“贫困人口”中，范围过于狭窄。关于救助的方式，则一般都同意包括现金、实物与服务。当然，上述三项要素的具体内容，与各国的社会救助法律制度和实践有关，而并非纯粹理论或者逻辑上的演绎。
我国现行有关法律规定并没有为社会救助提供一个明确的法律定义，只有2008年中国政府网发布的《中华人民共和国社会救助法（征求意见稿）》试图予以明确。根据该征求意见稿第3条之规定，社会救助是指“国家和社会对依靠自身努力难以满足其生存基本需求的公民给予的物质帮助和服务”。上述定义既囊括了前述三项要素，符合我国目前的社会救助实践，同时也反映出实务部门对社会救助的理解。但是，将接受社会救助的对象局限于“依靠自身努力难以满足其生存基本需求的公民”，范围较狭窄，不利于社会救助法律制度的未来发展，同时概括性不高，不符合定义的逻辑要求。
基于上述考虑，我们认为，社会救助是指国家和社会依照法律规定，向处于某种困难的特定群体无偿提供物质帮助或者特定服务的制度。一方面，与上述各种定义相似，我们同样强调社会救助是国家和社会向公民无偿给予物质帮助、特定服务的制度。另一方面，我们将能够接受社会救助的主体范围，抽象地概括为“处于某种困难的特定群体”。这样概括的原因是：首先，考虑到“救助”而非福利的性质，将救助对象限制在困难群众；其次，为了保证概念的周延性以及未来社会救助对象扩大的可能性，我们没有列举“困难”的具体表现。列举的任务应当交由政策制定者特别是立法者在制定相关政策法律时完成；理论界也可以根据社会的现实状况指出新的需要接受社会救助的群体。
1.社会救助与社会保障
在国际上，“社会保障”（social security）的概念最早出现在1935年美国《社会保障法》中，随后逐渐获得了普遍的认同。如1948年联合国《人权宣言》中使用了这一概念；随后，第35届国际劳工大会于1952年通过了《社会保障公约》，制定了有关社会保障的基本准则。一般认为，社会保障有广义和狭义之分。广义的社会保障是指各种具有经济福利性的、社会化的民生保障措施的总称，包括社会保险、社会福利、社会救助等；而狭义的社会保障仅指社会保险。由此可见，社会救助是广义的社会保障制度中的一个组成部分。目前理论界与实务界一般使用广义的社会保障概念。2004年中共十六届四中全会通过的《关于加强党的执政能力建设的决定》提出“健全社会保险、社会救助、社会福利和慈善事业相衔接的社会保障体系”。可见，我国实践中同样采用的是广义的社会保障概念，因此社会救助与社会保障在我国是种属关系，即社会救助是社会保障中的一个组成部分。
2.社会救助与社会救济
在现代社会救助制度产生之前，人们普遍使用的是“社会救济”这一概念。从某种角度来说，社会救济其实是社会救助的初级形态和不完善阶段。或者说，随着人们普遍使用“社会救助”这一概念，“社会救济”逐渐退出了历史舞台。社会救济与社会救助的关键区别在于：第一，社会救济具有比较强的慈善色彩，社会救助在性质上属于“权利”，即请求和接受社会救助是公民的一项权利。第二，社会救济侧重于生存和单一的济贫措施，而社会救助制度则包含了更丰富的内涵。从形式上来看，社会救助还包括医疗救助、教育救助等内容；从实施手段上来看，社会救济主要限于现金与实物，社会救助还包括提供服务。[9]从这些区别中我们也可看出，社会救助其实是在社会救济的基础上发展而来并取代后者的概念。
二、社会救助的核心理论
社会救助的理论基础，主要是从相关学科、专业视角为社会救助的合理性确定更广阔的理论基石，进而证明社会救助和社会救助法律制度存在的正当性以及实质合法性。现代各国的社会救助基本上已经实现了制度化与法律化，而且政府救助或者说行政救助已经成为社会救助的主要组成部分。因此，有关社会救助的基础理论，必须能够合理说明为什么政府需要成为社会救助的主要责任主体。
贫困在各国都不同程度地存在着，它是经济、社会、政治和文化等一系列复杂因素相互作用的结果。[10]虽然古今中外许多国家都存在缓解贫困的措施或者制度，但从逻辑上来讲，有贫困不一定有反贫困的措施，并不必然产生社会救助。只有树立反贫困的国家责任理念，即认为国家有义务消除贫困或者至少向贫困者提供最低限度的帮助，才为社会救助制度的建立奠定了基础。
首先，反贫困需要国家的介入。在早期，作为缓解贫困的社会救助制度曾经遭受到了不少学者的批评，英国学者马尔萨斯（Thomas Robert Malthus）就是其中的典型代表。马尔萨斯在其《人口原理》中提出著名的“人口陷阱理论”。该理论指出两个“公理”：一是食物为人类生存所必要；二是两性间的情欲是必然的，且几乎会保持现状。在这两个“公理”的作用下，人口如果不受到抑制（包括“预防性的抑制”和“积极的抑制”等），便会以几何比率增长，而生活资料则只会以算数比率增长。基于此，马尔萨斯得出结论认为：这个地球上的生命种子如果得到充足的食物和空间，经过几千年的繁殖，会挤满几百万个地球。[11]所谓“人口陷阱”，即“马尔萨斯均衡陷阱”，指的就是在巨大的人口增殖力下，人类始终处于贫困线上，无法摆脱的一种人口与经济的恶性循环。[12]据此理论之逻辑，人类的自身繁衍才是产生贫困的根源，贫困与社会制度无关，反贫困的根本办法就是控制人口增长而非为贫困阶层提供制度保障。若据此观点，类似英国济贫法的制度保障就是没有必要的。
根据马尔萨斯的见解，国家似乎并不必要也没有义务为反贫困而采取社会救助措施。然而，这种见解并没有取得支配地位，特别是随着社会经济尤其是工业化的发展，人们开始意识到社会制度是贫困产生的重要因素，不能将贫困简单归结为懒惰等个人因素。“风险社会”概念的提出，更加让人们相信社会救助制度存在的重要价值，以及国家应当承担社会救助的重要责任。原因主要有二：其一，在风险社会中，个人陷入贫困变得难以估计，现代风险产生的途径复杂且不稳定，人类无法依靠个人或者家庭来抵抗社会风险，传统的邻里互助、慈善救助等无法为个人提供足够的帮助，公众只能向国家和政府寻求救助。其二，风险产生贫困，贫困导致社会不稳定，因此风险社会对执政者而言也是一种风险与挑战。为了维护社会稳定，政府不得不加大力度对风险进行管控，改善贫困公民的生活水平，比较常见的社会救助方法就是给付现金等。
其次，国家反贫困需要建立社会救助制度。作为反贫困措施之一的社会救助，其目的在于保障公民享有最低生活水平。所谓“最低生活水平”，有两层意义：（1）绝对意义的最低生活水平，即保证维持生命所需要的最低限度的饮食和居住条件；（2）相对意义的最低生活水平，指享有当时当地生产力水平下相对来讲属于数量最少的消费资料和服务。但不可否认的是，国家反贫困的措施有很多。除社会救助外，国家还有许多种反贫困的“战略”可供选择。
20世纪中叶以来，世界各国和有关国际组织提出和实施过多种反贫困战略。其中比较有影响力的战略包括：（1）经济增长战略，即通过促进经济增长来解决贫困问题，如联合国20世纪60年代先后提出并实施的两个发展的“十年计划”。（2）再分配战略，即努力提高贫困人口的收入水平，但这一战略不一定能提高贫困人口的生产能力，可能会违背效率原则。（3）绿色革命战略。“绿色”指代两层含义，一是提高绿色植物——农作物的产量，从而增加农民的收入，减少农村贫困现象；二是利用“无污染”的高科技，包括高产农作物、最新的生物技术等等。（4）社会服务战略，即将救助的资源放在社会服务上，特别是教育、卫生、营养等方面，从而提高人口素质，减少贫困。（5）“双因素”发展战略。世界银行在1990年《世界发展报告》中提出了包括两个同等重要因素的发展战略：第一个因素是促使贫困者将其最丰富的资产即劳动力用于生产性活动；第二个因素是向贫困者提供基本的社会服务，包括教育、初级医疗保障等等。[13]
以上各种反贫困战略各有其侧重点，但从某种角度而言，它们都是“积极”的反贫困政策，都期望通过发展经济、提高收入、提高素质等方法使贫困人口与社会经济同步发展，或者在经济发展中摆脱贫困状态。然而不可否认的事实是，通过这些反贫困措施不能从根本上全面消除贫困，一些贫困公民及其他困难群体由于种种原因总是不能受惠于这些“积极”的反贫困政策，这时便需要相对“消极”的国家干预，即社会救助。之所以说社会救助是“消极”的，是因为这项措施本身不直接追求提高经济发展，不追求贫困人口自身的素质提高，而只是通过单纯地对部分贫困者提供现金或者服务等方法，确保其生活能保持在“最低生活水平”之上，维持其生存状态并保障其最基本的发展权。但不能忽视的是，社会救助亦可能会推动个人得到更好的发展，即通过帮助其摆脱贫困状态逐渐得到更好的发展；同时良好的社会救助制度能够为社会经济发展提供强大的保障。
国家责任理论从国家的角度理解社会救助制度，而公民权利理论则从公民的角度阐释社会救助制度。公民权利理论的主要观点是认为社会救助是基于生存权而发展出来的一项重要权利，是人权保护原则的具体体现。生存权是最基本的人权，是其他人权的基础，因此保障公民生存权是国家保障人权义务中的首要任务。生存权既包括生命安全得到有效保障的权利，也包括基本生活需要得到满足的权利。[14]社会救助权更多地属于后一种权利的组成部分。作为一项宪法权利，生存权使国家和公民之间确立了救助与被救助的权利义务关系。当然，这项宪法上的权利义务关系需要具体的法律制度即社会救助法律制度来实现。具体而言，我们可以从以下两个方面阐释社会救助与生命权的密切关系：
一方面，社会救助是实现公民生存权的重要保障。从内容上，我们可以将生存权分解为以下三个方面：其一，生存能力和生存权利。即公民自己有生存的能力，其他公民、国家不能非法剥夺他人的生存权利。其二，国家有责任为保护公民生存权提供积极的保障，保证公民享有生命健康保障和良好生活条件。其三，国家有义务积极救助无生存能力的公民，尤其是老弱病残、鳏寡孤独等，以维持弱势群体的生存权利。从实现方式上，公民实现生存权的途径有两种：第一，自我实现的方式：公民通过劳动获得财产，通过财产维持生存，即“劳动—财产—维持生存”模式。第二是国家帮助方式：请求国家予以救助，国家决定给予救助并以此维持生存，即“物质请求—国家帮助—维持生存”模式。[15]在当今社会中，两种公民生存模式并存着，而在第二种模式中，“国家帮助”的重要方式是向有需要的困难群体提供一定的物质帮助或者服务，而这种物质帮助与服务，就是所谓的“社会救助”。可见，社会救助在第二种公民生存模式中起到关键性作用，是实现公民生存权的一个重要途径。
另一方面，社会救助权是生存权的一项重要内容。生存权包括尊严权、物质帮助权与劳动权。[16]其中，我国《宪法》第45条规定了“物质帮助权”：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。国家和社会保障残废军人的生活，抚恤烈士家属，优待军人家属。国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育。”这一规定为我国社会救助工作提供了宪法依据，同时也表明物质救助权是公民的基本权利，而物质帮助权可以理解成是目前我国《宪法》对社会救助权的一种表述。根据《宪法》第45条的规定，物质帮助权的权利主体是年老、疾病或者丧失劳动能力的公民。不过需要注意的是，从我国社会救助的实践来看，目前享受物质帮助权的主体已经超越了宪法规定的范围。公民享受物质帮助权，就意味着有相应的主体承担帮助的义务。根据上述的规定，物质帮助权的义务主体是“国家与社会”，不过这两个主体都是很抽象的，具体代表“国家与社会”履行义务的，主要是指行政机关。当然，其他非政府机构特别是慈善机构、个人向其他公民提供救助的，也是社会向有需要的公民提供物质帮助的方式之一。
三、社会救助的基本功能
社会救助是保护公民个人基本权利、维护社会稳定、促进社会公平和经济发展的重要制度，具有保护、稳定、整合和发展四项基本功能。
作为保护公民生存权等基本人权的制度，社会救助的首要功能表现为保护功能，即保证公民可以过上能够维持其生存的最低水平的生活。在当今社会，每位公民应当首先依靠自己的力量维持自己的生存需要。然而，由于年老、疾病、社会经济衰退、自然灾害等各种原因，总有一部分社会成员陷于贫困或者其他生存困境。这时便需要国家伸出援手，保障他们的生存权利，并为实现其他人权奠定基础、创造条件。因此，社会救助制度并不是单纯的施舍与怜悯的体现，它是国家和政府保障人权、保护公民基本权利的应有之义。
社会救助的保护功能主要是指对贫困者以及其他需要帮助的社会成员的保护，但社会救助对社会而言也是一种保护。贫困阶层的形成会破坏社会的团结，甚至导致社会解组，通过保护贫困者可以保护社会的良性运行。[17]通过社会救助制度，可以切实保障公民的基本权利，体现国家和社会对每位公民的尊重，实现以人为本的发展理念，从而为社会系统的正常运转提供必要条件。[18]因此，“社会”向部分成员提供救助，也是对社会实现自我保护的重要途径。
社会救助具备维护社会稳定、保障公民安居乐业的功能。稳定的社会秩序和社会环境，是社会经济发展、进步的前提。在市场经济环境下，如果没有社会救助等社会调节政策，高效率的经济发展会带来许多负面效应，其中最主要的就是所谓的“马太效应”——富者更富，穷者更穷，从而影响社会稳定。贫困虽然是一个经济问题，但同时也会导致心理的和社会的不良影响。因为贫困使人精神压抑，从而引发敌对情绪和各种反社会行为。[19]国家通过社会救助制度，可以向贫困者、缺乏生活来源者、遭受不幸者等社会成员提供帮助，消除人民的不安全感，从而维护社会稳定。
在世界各国，包括社会救助在内的社会保障被视为“安全网”。在许多经济发达的国家，即使出现经济周期性危机，失业率较高，仍然能够维护社会的大致稳定，其中很重要的原因就是这些国家具有较为完善的社会救助制度，能够帮助公民渡过难关。
社会救助具有推动社会整合的功能。社会整合指的是社会不同的因素、部分结合为一个统一、协调整体的过程及结果，亦称为“社会一体化”。在社会学中，社会整合是与社会解体、社会解组所相对应的范畴。在实践中，贫困者以及遭受其他不幸者可能会逐渐游离于社会之外，进而使社会处于离析的不整合状态，贫困者以及遭受其他不幸者的社会认同感、归属感和责任感也会随之消失，并对社会产生一种强烈的被遗弃感和被剥夺感。为此，国家有必要实施社会救助制度，通过向贫困者以及遭受其他不幸者提供物质援助等帮助，使他们更好地融入社会，并维持对社会的认同感和归属感，不至于使这部分人通过阶层化而阶级化。[20]换言之，社会救助制度可以避免贫富两极分化，实现“贫”与“富”二者之间的社会整合。
社会救助制度虽然直接作用于个体，但这项制度同时能促进社会经济发展，具有发展的功能。当代社会救助法律制度与经济发展是密切相关的。一方面，经济发展是改善和扩大社会救助的前提条件。社会救助对象的扩大以及救助标准的提高，需要有足够的资金支持，而这有赖于经济的不断增长和发展。另一方面，社会救助有利于市场经济的发展。市场经济运行机制本身是导致贫困的重要原因之一。[21]社会救助法律制度对经济发展的促进作用，首先就表现为恢复在市场经济中因贫困等原因而遭受创伤的社会、家庭和个人的生活秩序。其次还表现为对社会发展的积极的促进作用：一是能够促进公民的物质和精神生活的提高，使其能够更加有效地为社会作贡献；二是保障劳动力自由流动，促进人才流动，推动劳动力市场的发展；三是促进遭遇自然灾害、经济衰退等特殊事件的公民重新认识发展变化中的社会环境，进而更好地适应社会生活的发展变化；四是能够促进社会成员与社会的协调发展，使社会生活实现良性循环。[22]
第二节 社会救助法律制度的历史发展
一、国外社会救助法律制度的历史发展
近代以前，西方国家的社会救助事业并不发达，对贫困者的救助工作主要是由教会、封建行会等机构开展的，特别是教会的慈善事业在救助贫民方面起了重要作用。随着资本主义经济的发展，国家介入社会救助事业，社会救助的主要资金来源由慈善捐助转为国家税收，社会救助亦逐渐成为国家的一项责任和义务。在西方国家，如英国这个最老牌的资本主义国家，相对较早地形成了现代社会救助法律制度，从其历史发展过程中我们可以一窥国外社会救助法律制度的历史。
现代社会救助制度发源于英国，1601年英国制定的《伊丽莎白济贫法》（简称《济贫法》），是现代社会救助立法上的重要里程碑。
16、17世纪是英国从封建主义向资本主义过渡的时期。由于圈地运动、农业歉收等原因导致严重的失业和贫困问题，随之而产生了严重的流民问题。为解决流民问题，维护社会稳定，英国政府采取了一系列措施。早期统治者主要采取严刑峻法来迫使流民停止流浪，但经常会激化矛盾，引起游民的反抗与起义。因此统治者不得不改变策略。于16世纪中期，统治者开始尝试采取救助的办法解决流民问题，但由于救助资金不稳定，成效不大。1572年，英国政府正式颁布法令，要求居民交纳济贫税，政府希望借用法律的手段来保证济贫资金有足够稳定的来源。1576年，英国政府继而要求各地为流民提供生产资料，1597年，进一步对救济贫民的方式和地方官员的责任作出规定，从而逐渐形成以救助为主、惩罚为辅的解决流民问题的方法[23]，同时也形成了社会救助制度的雏形。
1601年，英国政府在总结已有的济贫措施的基础上制定了《济贫法》，该法通过机构建立、分类救助、财政补贴贫困地区等措施，建构了一套济贫制度。[24]《济贫法》将受助者分为三类：无助者、非自愿失业者及流浪者。无助者是指对自己的困难无能为力的人，包括患病者、有严重的精神或者生理缺陷者、残疾人、孤独及年老体弱者，这些人是最需要帮助的群体。非自愿失业者是指有劳动能力但是没有生活来源的人，包括单亲母亲、多子家庭、火灾受害者及失业者等，这些人对自身问题应当承担一定的责任，与无助者相比，他们被认为是不值得同情的。流浪者是指漂泊不定的人，因为他们对社会不负任何责任，因此被认为不值得帮助，而且要遣返原籍。[25]至于济贫措施，大致可以分为院外救济和院内救济两种方式。院外救济的主要形式是每月或每周给贫民提供补助金、衣物、住处和燃料等；院内救济针对有劳动能力的贫民，为其提供就业机会，具体做法是要求贫民住入贫民教养院和贫民习艺所等，通过劳动的方式自食其力。[26]
总的来说，《济贫法》具有历史性的进步意义，奠定了英国甚至欧洲各国现代社会救助制度的基础。只是需要注意的是，该法也有历史局限性，特别是它整体上对流浪乞讨人员持一种道德谴责的态度，以及禁止公民在城市流浪乞讨是立法的重要动机。
19世纪，英国对《济贫法》进行了重要改革。该项改革始于皇家委员会1834年针对《济贫法》的调查报告。该调查报告深受埃德温·查德威克（Edwin Chadwick）自由主义思想的影响，建议惩治懒惰贫民，以此从根本上解决贫穷问题；以此为指导思想，查德威克提倡“劣等处置”原则，建议建立“济贫院检验”措施。“劣等处置”是指接受救助的穷人的生活水平必须低于独立的自由劳动者；而“济贫院检验”则是指将接受救助的贫困者收容在济贫院中，并实施准监狱式的严格监管，使贫困者道德完善并使懒惰者勤奋起来。以此报告为理论基础，英国于1834年修改了旧《济贫法》，颁布了新《济贫法》。新《济贫法》遵循所谓的“劣等处置”与“济贫院检验”原则。1834年新《济贫法》有两处重大修正：第一，重新缩小了救济对象的范围，将救济对象严格局限于丧失劳动能力的老弱病残幼者，同时停止对身体健康和游手好闲者的院外救济。第二，实行中央督导制，设立济贫法实施委员会（1848年改为济贫局）管理救济工作，废除以教区为单位的行政救济，提高国家对救济的行政监督管理力度。
社会价值观念的变化推动了20世纪社会救助制度的发展。其中，马克思主义、费边社会主义和集体主义价值观念对社会救助制度产生了比较深远的影响。首先是人们对贫困的成因有了不同的见解，贫困不仅仅是个人的责任成了普遍的共识。其次在制度上，多份调查报告一致建议英国政府废除《济贫法》，提倡建立包括派发现金、免费教育、公费医疗等措施组成的最低生活标准体系。如1908年的《老年年金法》，建立了向70周岁以上公民免费发放年金的制度；1911年通过《国民保险法》，保障患病、失业工人的生活，等等。通过这些法律，英国一方面减少了贫困，另一方面也形成了现代社会救助制度。[27]而在第二次世界大战以后，英国逐渐建立起“从摇篮到坟墓”的福利制度，在其全面的社会保障体系当中，社会救助制度继续发挥着保底的功能。[28]
二、中国社会救助法律制度的历史发展
社会救助在我国有着悠久的历史。在古代封建社会中，由于灾害和贫穷历来是影响社会安定和统治稳固的重大问题，因此社会救助主要包括贫困救助和灾害救助。同时由于儒家思想占据着古代中国的正统地位，而儒家思想向来对贫困救助和灾害救助主张国家积极介入，因此在中国古代济贫实践中就充分体现出这种国家积极干预的思想。一般认为，西周时期提出的“保息六政”是古代中国系统的社会保障和社会救助的开端。据《周礼·地官·大司徒》记载，“以保息六养万民：一曰慈幼，二曰养老，三曰振穷，四曰恤贫，五曰宽疾，六曰安富。”其中，“慈幼”是指爱护幼童。“养老”是指尊养高年：一是要尊重年高德劭之人，二是善待鳏寡老人；此外年老之人还享有多种优待。“振穷”是指救助穷困者。“恤贫”是指周济贫苦者。“宽疾”是指宽免残疾之人的徭役。“安富”是指安定富裕之人。[29]而对古代中国社会救助制度的分析，可从贫困救助、灾害救助与民间互助等几个方面进行。
1.贫困救助
如上所述，早在西周时期的“保息六政”就有关于贫困救助的政策。汉代建立了官办的仓储制度，一般称为“常平仓”。到了隋朝，又有了以地方劝募为主的“义仓”。宋代开始出现了常设的社会性救济机构，使社会救济进一步制度化，创设了居养院、安辑坊、漏泽园等社会救济机构。南宋期间的“社仓”主要由民间管理，百姓普遍参与，具有现代社会保险的意义。元朝进一步发展了宋代的济贫政策，设置了养济院、济众院，以救助鳏寡孤独和残疾人，还设有惠民医局等，向贫病、孤残者施医赠药。在明代，粥厂、养济院、惠民药局、漏泽园等更为普遍。清代则在各地设立施粥厂、施医局、清节堂（寡妇堂）、栖流所、埋葬局等救助机构。
2.灾害救助
我国自古就是一个灾害频发的国家，统治者为安定社会、维护政权，创建了许多救助措施。主要包括：
（1）养恤，包括施粥、施粮、施衣服等，主要是对灾民进行紧急救助，提供食物，以达到养恤灾民，维持其生存的目的。
（2）赈济，包括赈粮、赈银、赈田等，即向灾民发放粮食、衣物或者银钱，帮助灾民度荒和恢复生计。此外，也有的给救助对象一定数量的田地，供其耕种以实现自给自足。
（3）贷赈，指在灾荒时期，对灾情不十分严重、恢复生产条件较好的地区通过放贷生产资料，帮助灾民恢复生产。例如政府向灾民提供耕牛、农具、种子等，灾荒后以低息或者不付息的方式收回本金。
（4）工赈，即“以工代赈”。政府在灾害发生后，通过使用灾民劳力，兴修水利堤防、道路等工程，用付给灾民工钱的方式来达到解救受灾人口、兴修公共工程的双重目的，这是我国历代救灾的传统做法。
（5）蠲缓，主要包括蠲免和停缓，是灾后减免租税，停征地租、宽贷刑罚的辅助性救灾措施，以此来缓解灾民的生存困难，避免社会矛盾过度激化。
（6）调粟，指从没有受灾的丰腴之地征调米粟到受灾之地，并提供给灾民，解决受灾百姓的生活困难，这是古代取有余而补不足的一个典型方法。还有一种方法是把官仓中的米粟低价出卖给灾民，帮助灾民解决温饱问题。
（7）安辑，针对逃荒流离的灾民进行，主要措施包括给田、赍送等，将闲田给流民耕种，并减免租税，或组织流民开荒，耕种自给。
3.民间互助
互助互济自古以来是中华民族战胜困难的重要措施，在社会救助实践中也产生了很重要的作用。孟子主张“出入相友，守望相助，疾病相扶持”[30]。民间互助的典型代表之一是社仓制度。古代中国历代统治者十分重视“荒政”，其主要对策是建立仓储制度，即建仓积谷，在灾荒发生时救济灾民，安定社会。社仓等是以民间力量为主举办的一种互助互济性的备荒仓储。[31]社仓制度的建立，充分反映了古代人们互相帮助、互相救济的社会救助理念。
近代以来的中国社会发生了巨大变化，社会救助制度也随之改变。首先，在外国的侵略下，中国沦为半封建半殖民地国家，传统的自然经济土崩瓦解。在新的社会形势下，古代社会救助制度的局限性日益明显，客观上要求社会救助制度需要有所改变。其次，随着与西方国家越来越多的交往，中国开始接触、了解西方先进的社会救助制度，在此基础上加以学习并为我所用，逐步使我国社会救助制度呈现出一些新的特点。
1.晚清以来的社会救助制度
鸦片战争之后，一些有识之士开始意识到传统社会救助体系的缺陷，他们呼吁借鉴西方国家的做法，对社会救助体系进行改革。其中，著名思想家冯桂芬的《收贫民议》一文在实践中产生了较大的影响。通过介绍荷兰、瑞典等国家收养贫民的经验，冯桂芬提出“收养和教育有机结合”的理念，建议以其理念对中国社会救助工作如“善堂”进行改革。具体来说，冯桂芬建议以法律来惩治游手好闲的人；至于政府收养的游民，应当传授其技艺、给予耕田以保证其能自力更生；在收容救助妓女时，做到“老妇之诚朴者，教之纺织，三年保释”。以上的观念和建议得到许多有识之士特别是思想家、慈善家的赞同，进而在社会上产生了积极的效果，促进了当时社会救助体系的发展，如晚清时期在各地设立了各种工艺厂局。
至于社会救助的实践，自1899年开始，全国各地开始陆陆续续地设立工艺局。直隶、河南、山东、江西、四川等处都有设立。工艺局与粥厂、栖流所相似，都承担救助贫民的功能。但工艺局在收养游民的同时强调提高其生存能力，具体办法则是教授工艺。虽然由于时代的局限，当时的工艺厂局一般规模较小，教授的内容往往局限于简单的手工工艺，实际的功能有限。但是其所体现出来的教养兼施、标本兼治的理念在当时来说是有十分重要的进步意义的。一些地方的工艺局还产生了较大的经济效益。[32]从某种意义上来说，晚清时期出现的工艺厂局等社会救助措施是中国现代社会救助制度的萌芽。
2.民国时期的社会救助法律制度
民国时期，我国社会救助法律制度有了新的发展，主要体现在以下几个方面：
（1）制定了专门的社会救助法律。古代社会有关社会救助的规定散见于诏谕、典制之中，而民国时期则完成了社会救助的法典化，制定了专门的社会救助法律。北洋政府时期，国家先后颁布一些法规，规定了若干社会救助措施。1928年，南京政府制定并公布了第一部社会救济法规。1943年，我国历史上第一部系统的社会救助法律——《社会救济法》公布实施。此法一共由五部分组成，其具体内容涵盖社会救济的范围、设施、方法、经费等。在救济对象上，该法将应予以救助的“贫穷而无力生活者”分为六类。[33]根据不同对象，该法规定了不同的救济措施。如对无劳动能力而又无人抚养的贫民采取留养救济的办法，并给予基本的医疗和丧葬救济；对2岁至12岁的幼儿，附加义务教育；对灾民、难民采取给予钱物救济的办法，等等。在救济经费的来源和使用上，该法规定了分级负担、分级管理和分级使用的原则。[34]除《社会救济法》外，民国政府还制定了其他有关社会救助的法律文件。如1915年参照英国的《伊丽莎白济贫法》颁布了《游民习艺所章程》；1928年制定了《管理地方私利慈善机构的规定》，次年又颁布了《监督慈善团体法》；1944年制定了《社会救济法施行细则》、《救济院规程》等等。[35]可见民国时期，我国政府非常重视运用法律手段来规范社会救济工作。
（2）救助措施更积极有效。与古代社会救助制度相比，民国时期的社会救助措施有了新的发展与进步。其一，在救济方式上，既有院外救济，也有院内救济。其二，在救济内容上，分为定期救济和临时救济，有现金救济、实物救济、职业介绍、住宅救济、医疗救济等不同种类。其三，设立多种类的社会救济机构。从1928年起，政府将不同种类的社会救济设施统称为“救济院”，下设弃婴所、孤独所、施医所、残废所、养老所、贷款所等。与此同时，在一些地方还设置有盲哑学校、妇女教养所等。后来因抗战所需，国民政府又设立了救助难民的运送配置站和执行所、难民收容站、平民工厂、施诊所等等。[36]
（3）形成了专门的社会救助行政体制。古代中国没有专门开展社会救助机构的政府部门，因此实践中社会救助工作往往有较大的随意性。在民国时期，国家逐步在全国范围内构建了自上而下的社会救助行政管理机制。
在中央层面，北洋政府与南京国民政府做法有一定的差别。根据北洋政府《内务部官制》，社会救助工作由内务部下的民政局（后更名为民治司）主管，具体负责弃婴、贫民赈济、贫民习艺所、灾荒救济、慈善及卫生等工作职责。南京国民政府在1928年将内务部更名为内政部，由其下属的民政司负责救灾赈灾等社会救助主管工作；1929年，国民政府新创立了独立于内政部的赈灾委员会，负责救助灾民和战争难民等；该委员会后来与赈务处合并成立新的赈务委员会。[37]
在地方层面，鉴于行政机构设置不稳定，地方社会救助的行政机构名称也时常发生变化。北洋政府曾于1913年要求各省设行政公署，下设内务司，以此作为各省社会救助工作的主管机构。但后来内务司被撤，改由政务厅下的内务科负责有关社会救助事宜。
（4）民间互助有了新的发展。在民国时期，民间互助仍然是社会救助的一种重要形式。首先，以血缘为纽带的宗族成员之间的互助，在民国时期仍然盛行。其次，在一些大都市中，随着工业的发展，宗族功能开始弱化，而慈善事业则得到了蓬勃发展。除传统的慈善机构外，出现了许多新式的慈善机构，如于1937年成立的上海国际救济会，专门从事难民救济。上海国际救济会的会员分为团体会员与个人会员两种，团体会员包括中国红十字会、上海慈善团体联合救灾会、上海华洋义赈会、上海青年会等8个团体，下设总务组、募捐组、救济组、医药组等10个组分工负责各个具体的事项，此外还设立了6个国民难民收容所。[38]可见，当时的慈善机构组织之严密、规模之宏大，是古代社会慈善机构所不能比拟的。
新中国成立以后，我国社会经历了多次转型，社会救助制度也随之发生了重大变化。概括起来，新中国成立之后的社会救助制度大致经历了四个发展阶段：
1.新中国成立初期（1949—1956年）的社会救助制度
由于国家经历了长期的战争，新中国成立初期面临着十分严峻的安置灾民难民流民的挑战。此外，严重自然灾害频发，灾民难民饥民四处逃亡。在紧急救济城乡灾民的同时，党和政府积极探救灾的方针，设立社会救济管理部门，并开展一系列社会救济工作。
（1）社会救济方针
1949年11月，针对当时发生的严重灾害，内务部召开各重灾省区救灾汇报会，会上提出一个口号——“不许饿死人”和一个救灾方针——“节约救灾，生产自救，群众互助，以工代赈”。1950年2月27日，国家成立中央生产救灾委员会，基于当时政府财政盘子小、社会筹集物资困难等因素，董必武副总理在成立大会上明确指出我国当时救灾工作的基本方针是“生产自救，节约度荒，群众互助，以工代赈，并辅之必要的救济”。同年举行的第一次全国民政工作会议重申了上述救灾工作方针。1950年4月，中央人民政府召开了中国人民救济代表会议，讨论了如何构建社会救济制度、采取什么具体救济措施等问题；该会议提出与救灾工作方针不同的“社会救济工作方针”，具体而言，即：“在人民政府领导下，以人民自救自助为基础开展人民大众的救济福利事业。”1953年，鉴于当时有的地方政府片面强调“以工代赈”，将救灾粮款专门用于各种工程等问题，第二次全国民政工作会议把“以工代赈”从救灾工作方针中去掉，明确社会救济的方针是：“依靠集体，群众互助，生产自救，辅之以政府的必要救济。”这一方针基本上沿用至1983年。由上可见，在新中国成立初期，由于国家财政力量有限，社会救济更加强调群众互助与生产自救的作用，而政府直接救济仅起到辅助性作用。
（2）社会救济管理部门
新中国成立初期，国家非常重视社会救济机构的设立。1949年11月成立了中央人民政府机关节约救灾委员会。1950年2月，成立了中央救灾委员会，由董必武任主任，内务部等12个部委参与；4月，中国人民救济总会成立，宋庆龄为执行委员会主席，董必武、谢觉哉等为副主席。
除了上述特设机构外，亦设置了社会救济的行政机构。主管民政工作的内务部的主要业务就是救灾和政权建设。内务部下设办公厅、社会司、干部司等。其中，社会司主管社会福利、游民改造、社团和宗教的登记、公葬公墓、人民褒扬奖励、移民、社会救济等。1953年，内务部增设救济司，将社会司管理的社会福利和社会救济工作中农村部分以及移民工作交由救济司负责；此外将残废儿童教养工作交由救济总会负责。1955年6月，社会司改名为城市救济司，救济司则改为农村救济司。同年11月，中国人民救济总会和中国红十字会合署办公，中国人民救济总会所负责的国内救济工作并入内务部，而国际救济工作则划归中国红十字会。[39]
（3）社会救济工作制度
新中国成立初期，开展了一系列社会救济工作，包括城市救济、农村救济、灾民救济等。在此期间，中央公布了一系列文件，如《关于生产救灾的指示》、《关于举行全国救济失业工人运动和筹措救济失业工人基金办法的指示》等。[40]这些“指示”均是针对具体事项提出的政策，而并没有制定详细的法律。整体来说，社会救助工作制度化程度不高，许多工作都依靠政策来推动，而农村五保供养、教育救助工作等则有一定程度的制度化，国家为此制定了一些规范性文件。例如，最高国务会议通过的《1956年到1967年全国农村发展纲要》第30条和《高级农业生产合作社示范章程》规定了农村五保制度。[41]此外，为促进高等教育发展，政府采取了针对大学生的教育资助制度。1958年颁布的《全国高等学校一般学生人民助学金实施办法》，规定高等师范学校学生全部享受人民助学金，而其他院校大学生则部分享受人民助学金。
在这一时期，最具有亮点的法律规定应该是1954年《宪法》第93条，该条规定了公民获得物质帮助权，即“中华人民共和国劳动者在年老、疾病或者丧失劳动能力的时候，有获得物质帮助的权利。国家举办社会保险、社会救济和群众卫生事业，并且逐步扩大这些设施，以保证劳动者享受这种权利。”此条规定为我国日后的社会救助事业提供了法律基础。不过需要注意的是，根据1954年《宪法》，获得物质帮助权的主体是“劳动者”，而非全体公民。
2.计划经济时期（1956—1978年）的社会救助制度
随着社会主义改造的完成，我国进入了计划经济时代，社会救助、社会保障制度也具有浓厚的计划经济色彩。
首先，城市中社会保障相对完备，并有“单位保障”的特点。城市先后建立起各种各样的企事业单位，绝大部分就业人口在单位里工作，单位之外就没有正式的就业者。作为社会基层组织，“单位”不仅提供工资，还提供养老、医疗、住房、生育、工作等社会保障。
其次，在农村，国营农场采用与城市相似的社会保障措施，其他地方则普遍采用“集体保障”的模式，社会福利仅有教育福利，社会保险仅有合作医疗，社会救济则主要依靠农村集体提供。如果遇到灾害、农村集体物资不足等特殊情况国家可以采取“贷款”、“返销粮”等方法帮助社员度过饥荒。
最后，由于城市单位保障和农村集体保障已经覆盖了绝大多数的人口，因此社会救济的范围较少，包括单位、农村公社不能解决的特殊困难人员，以及遭受重大自然灾害的灾民，或者有特殊社会身份的贫困者等。从某种意义上来说，社会救济工作被边缘化并采取了所谓的“剩余社会福利模式”。
在“文革”时期，社会救济、社会保障制度受到严重的打击。中央社会救济行政管理机构受到冲击，内务部于1969年被撤销，其业务被分解到财政部、卫生部、公安部和国务院政工组。在这种背景下，社会救济工作无法正常开展，基本上处于停顿、瘫痪的状态。大量福利院和福利工厂被关闭，甚至出现灾民因得不到救助而成群结队外出乞讨的现象。
3.改革开放前期（1978—1993年）的社会救助制度
改革开放后，我国社会进入一个特殊的转型期。在改革开放前期，我国社会救助工作在旧制度的基础上进行了局部改革。其中，城市救济工作的方针在中共十一届三中全会后修改为“依靠集体，依靠基层，生产自救，群众互助，辅之以政府必要的救济”，指明救灾救济工作的核心和基础是恢复发展生产，解决群众生产生活困难。而在农村，为了配合联产承包责任制、适应扶贫工作的新发展，1983年第8次全国民政会议将救灾工作方针修改为“依靠群众，依靠集体，生产自救，互助互济，辅之以国家必需的救济和扶持”，其中增加了“互助互济”与“国家扶持”等新内容。[42]可见，在这一时期，社会救助的方针没有发生重大改变，国家救济仍处于辅助性地位。同时，虽然社会救助工作取得一定进步，社会救济力度有所加强，但在这一时期，社会救助的法制化水平并没有明显提高，仅出台了少量的有关社会救助的规范性文件。
4.市场经济体制建设时期（1993年至今）的社会救助制度
1992年10月召开的中共十四大将我国经济体制改革的目标明确为“建立社会主义市场经济体制”，由此我国社会进入了一个新的发展时期。社会救助制度在这一大环境下也不得不面对改革的命运。近二十多年来社会救助制度呈现出一个明显的特征或者趋势：从点到面，从完善具体救助制度到制定统一的社会救助法。
（1）社会救助具体措施的发展和完善
社会救助包括多项具体的措施，每一种措施都需要完善的法律法规作为保障。下文简要介绍若干种重要的社会救助制度在这个时期的发展情况：
第一，城市最低生活保障制度。该制度的发展大概经历了以下五个阶段：
首先，试点阶段（1993—1995年）。1993年5月7日，上海市公布《关于本市城镇居民最低生活保障线的通知》[43]。根据该《通知》，上海从当年的6月1日起全面施行低保制度。这一创新性举动具有重要的历史意义，标志着我们城市社会救助制度的改革正式开启。此后上海经验得到中央的充分肯定，民政部在第十次全国民政工作会议上，提出了“对城市社会救济对象逐步实行按当地最低生活保障线标准进行救济”的改革目标，同时决定在东部沿海地区进行改革的试点。
其次，推广阶段（1995—1997年）。为进一步推广城市居民最低生活保障线的经验，民政部于1995年5月召开了两场全国城市最低生活保障线工作座谈会。1995年6月之前，上海、厦门、青岛、大连、福州、广州等6个城市先后施行城市居民最低生活保障制度。至1995年底，共有12个城市建立此制度。
再次，普及阶段（1997—1999年）。1997年城市最低生活保障制度进入全面普及的阶段。其标志是1997年国务院制定并公布的《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》。该《通知》分阶段提出城市居民最低生活保障制度的建构目标和任务。具体而言，1997年的任务是：尚未建立居民最低生活保障制度的城市要抓紧做好准备工作，已经建立的则要不断完善；1998年的任务是：地级以上城市均有居民最低生活保障制度；1999年的任务是：县级市和县政府所在地的镇要建立起居民最低生活保障制度。实践中，截至1998年底，已经建立居民最低生活保障制度的，共有600个城市与1242个县区。
又次，定型阶段（1999—2003年）。以《城市居民最低生活保障条例》（1999年国务院颁行）这一行政法规为标志，城市居民最低生活保障工作实现了制度化与法制化。到1999年9月，全国所有城市和有建制镇的县人民政府所在地，均已建立此项制度。
最后，完善拓展阶段（2003年至今）。在完善拓展阶段，城市最低生活保障制度的重点在于“配套措施”和“分类救助”。其中，“配套措施”旨在解决低保群众除最低生活保障以外的其他问题，包括医疗、教育、住房等等涉及生活发展的各个方面。例如，2003年民政部的《关于建立城市医疗救助制度有关事项的通知》以及2004年民政部、建设部等联合发布的《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》。“分类救助”则旨在解决低保家庭中的特殊困难问题，如老人、残疾人、重病人等。总的来看，这一阶段已经突破了低保制度的范畴，实际上，以城市低保制度为主体，以优惠政策和临时救助制度为补充，以医疗救助、教育救助、住房救助等相配套的综合性社会救助体系逐步形成。[44]
第二，农村最低生活保障制度。相对于城市最低生活保障制度，农村最低生活保障制度的发展较为缓慢。20世纪90年代，我国开始探索建立农村最低生活保障制度。1994年第10次全国民政会议号召有条件的地方率先进行农村最低生活保障制度的试点工作。1996年民政部颁布了《关于加快农村社会保障体系建设的意见》和《农村社会保障制度建设方案》，对建立农村低保制度提出了原则要求和基本意见，并把建立农村最低生活保障制度作为农村社会保障体系建设的重点，在全国进行试点工作。1996年2月，广西武鸣县在全县实施了最低生活保障制度；同年11月，上海市政府发布了《上海市社会救助办法》，决定从1997年1月1日起施行农村生活保障制度；1997年1月14日广西壮族自治区发布了《广西壮族自治区农村社会保障制度暂行办法》；同年河南、青海等省也建立了省级农村低保制度。[45]到2006年12月，中央农村工作会议上首次明确提出，将积极探索建立覆盖城乡居民的社会保障体系，在全国范围建立农村最低生活保障制度。2007年7月，根据国务院《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》的要求，2007年要在全国范围内建立农村最低生活保障制度，该通知还就建立农村最低生活保障制度的目标和总体要求、保障标准和对象范围、管理制度、保障资金等问题进行了原则性规定。
第三，法律援助制度。1994年，司法部提出了建立和实施法律援助制度的设想。在1994年年初至1996年年初期间，广州、武汉、北京、郑州等大城市进行了法律援助的试点，并按三种运行模式试行；各地根据实际情况，摸索出符合当地实际情况的法律援助操作程序，为制定相关法律援助的法律法规奠定基础。我国现行《刑事诉讼法》和《律师法》第六章对法律援助进行了专门规定，标志着我国法律援助制度正式建立。同年，司法部下发了《关于迅速建立法律援助机构开展法律援助工作的通知》，并设立了司法部法律援助中心，其后一些大型城市也相继设立了法律援助中心。此后，最高人民法院、最高人民检察院、司法部和公安部单独或者联合制定了多项规范性文件[46]，许多地方也制定了地方性法规或者其他规范性文件，进一步完善了法律援助制度，同时规定了各部门的具体职责，有利于刑事法律援助工作的顺利开展。我国现行《刑事诉讼法》，规定了依申请提供法律援助和依职权提供法律援助两种情形。[47]2003年7月16日国务院通过了《法律援助条例》，首次以行政法规的方式对法律援助进行了详细规定，具体内容包括法律援助的责任原则和监督管理、法律援助的范围、法律援助的申请和审查、法律援助实施以及法律责任等；标志着法律援助的法律化、制度化水平向前迈进一大步。
第四，城乡住房救助和医疗救助制度。住房难、看病难是伴随市场经济转型和发展而产生的社会问题。对此，国家在20世纪末开始陆续出台一系列的政策。
为解决住房难问题，1998年7月，国家提出了根据家庭收入而施行廉租住房、经济适用房和商品住房等三种不同的住房供应政策。其中廉租住房是具有社会救助性质的措施，并通过国务院和中央有关部门陆续出台的规范性文件而得以不断完善。[48]
为解决农民看病难问题，2001年的《关于进一步加强农村卫生工作的决定》提出要建立和完善农村医疗救助制度，对农村贫困家庭实行医疗救助。2003年的《关于实施农村医疗救助的意见》进一步详细规定了具体的救助工作制度。到2005年的《关于加快推进农村医疗救助工作的通知》则明确提出了在全国范围内普及农村医疗救助的目标。而为了解决地市看病难问题，2005年的《关于建立城市医疗救助制度试点工作的意见》提出试点的要求和在全国范围内建立起“管理制度化、操作规范化的城市医疗救助制度”的目标。截至2008年年底，我国基本上建成覆盖城乡的医疗救助制度。2009年的《关于进一步完善城乡医疗救助制度的意见》，就城乡医疗救助制度建设提出了新的要求，即：“进一步完善医疗救助制度，筑牢医疗保障底线。用3年左右时间，在全国基本建立起资金来源稳定，管理运行规范，救助效果明显，能够为困难群众提供方便、快捷服务的医疗救助制度。”该《意见》就健全制度、简化程序、做好医疗救助与相关基本医疗保障制度的衔接、加大资金投入力度、强化基金的管理等问题进行了规定。
第五，临时救助制度。临时救助是一种非定期性的救助制度，主要是针对基本生活出现短暂困难的家庭，提供非定量的生活救助。如果短暂的困难得不到帮助，容易造成长远的生活困难，增加最低生活保障工作等长期性社会救助的负担，因此临时救助制度具有重要的意义。而在实践中，临时救助制度长期也发挥着解决困难家庭特殊困难的重要功能。在第十二次全国民政会议上，时任副总理回良玉指出，要“完善临时救助制度，帮助低保边缘群体、低收入群体解决特殊困难”。之后，民政部发布了《关于进一步建立健全临时救助制度的通知》（2007年），就建立健全临时救助制度作出要求，明确指出开展临时救助工作是地方人民政府的重要职责，并要求地方政府因地制宜，制定或者完善有关临时救助的地方性规范性文件。
（2）社会救助专门立法工作
随着不同社会救助措施的不断完善和发展，我国社会救助的覆盖面不断扩大，法规等规范性文件数量亦持续增加。困难公民在得到越来越完善的社会保障的同时，社会救助法律制度存在的一些问题也逐渐显现，如制度化程度不高，规范性文件层次不高且呈现碎片化特征，各种社会救助之间的关系没有理顺等等。同时，资金困难等老大难问题亟须一部高规格的法律予以解决。因此，制定一部社会救助的法典被提上议程。
2008年，主要由民政部起草的《中华人民共和国社会救助法（征求意见稿）》公布，向社会公开征求意见。然而《社会救助法》立法进展似乎并不十分顺利，时至今日仍没有审议通过。到2014年，国务院法制办公室公布《社会救助暂行办法（征求意见稿）》，向社会公开征求意见。由此，社会救助立法的方向由“法律”转变为“行政法规”。不久后，国务院通过了《社会救助暂行办法》[49]，规定了社会救助的基本原则，系统规定了各项救助措施，标志着我国社会救助法律制度建设迈上了一个新台阶。
第三节 社会救助法律制度的原则内容
一、社会救助法律制度的基本原则
虽然我国社会救助法律制度仍然处于发展的初级阶段，但实践中已经形成一些基本原则。当然不可否认的是，这些基本原则往往体现出初级阶段的特色，因此整体上还没有完全定型，未来也有修改的可能性。2008年《社会救助法（征求意见稿）》曾经将社会救助法律制度的基本原则概括为以下五项：社会救助遵循与经济社会发展水平相适应，与其他社会保障制度相衔接，保障基本生活，鼓励劳动自救，公开、公平、公正、及时原则。2014年《社会救助暂行办法》在此基础上进行了调整，并规定：“社会救助制度坚持托底线、救急难、可持续，与其他社会保障制度相衔接，社会救助水平与经济社会发展水平相适应。社会救助工作应当遵循公开、公平、公正、及时的原则。”与《社会救助法（征求意见稿）》相比，《社会救助暂行办法》将保障基本生活修改为“托底线、救急难、可持续”，强调社会救助的可持续性；同时该原则在条文表述顺序上提前至首位，说明其地位亦有所上升。另一方面，《社会救助暂行办法》并没有规定“鼓励劳动自救”，这既表现了社会救助理念的变化，也确保社会救助的基本原则更加科学，毕竟“劳动自救”作为一种社会政策尚属可以，但与社会救助的性质不符，或者说不属于社会救助的范畴，不宜作为社会救助的基本原则。
诚然，上述有关基本原则的条文表述较为繁琐，从理论上我们应当进一步概括凝练。具体而言，“与经济社会发展水平相适应、与其他社会保障制度相衔接、保障基本生活、鼓励劳动自救、托底线、救急难、可持续”等可以用“辅助性原则”加以概括；“公开、公平、公正、及时”虽然是一般的法律原则，但其在社会救助法律制度中有着一些特别之体现。除此之外，“国家责任原则”是现代各国社会救助法律制度所普遍遵循的基本原则，也是构建社会救助法律制度的基石。
国家责任原则是指社会救助是国家不可推卸的义务与责任。这一义务是法定义务而非道德义务。具体来说，国家应当采取积极措施大力发展社会救助事业，具体措施可以分为制度建设、财政保障、监督管理等几大类，保证社会救助事业的可持续发展，实现公民的社会救助权利。
国家责任原则首先体现为国家承担具体的社会救助责任。包括：第一，制度供给责任，即国家有义务建立和完善社会救助法律制度以及社会救助工作运行机制，并通过法律的实施推动社会救助工作的开展。国务院通过的《社会救助暂行办法》，就是国家履行制度供给责任的表现；其第5条[50]明确规定了中央和地方政府、政府各有关部门均具有相应的制度供给责任（主要包括有关国民经济和社会发展规划的制定和工作协调机制的建立）。第二，财政责任，即提供社会救助资金、经费的责任。社会救助制度实际上是国家实施的一种强制性的权利和利益分配机制。[51]这种分配机制有效运行的关键问题就是资金问题。如果没有资金支持，社会救助制度就成为无源之水而无法运行。国家责任原则的确立，意味着国家财政作为社会救助经费的主要来源甚至是唯一来源。西方国家的社会保障法或者财政预算法一般都在财政总支出中将社会救助支出作为一个专门科目列支，从而保证社会救助财政责任的落实。《社会救助暂行办法》第5条同时也是国家财政责任的具体体现。第三，实施与监督管理责任，即国家应当开展具体的社会救助工作并对有关方面进行监督管理。实施责任具体包括提供组织保障，开展具体的社会救助业务，构建社会救助实施机构，提供有关服务，构建社会工作专业制度，等等。[52]监督管理责任则是指对具体的社会救助工作进行监督，保证其依法顺利进行，同时对于工作中的失误进行纠正，还包括对社会救助资金的发放和使用等方面的工作的监管。
国家责任原则其次表现为社会救助的非义务性。[53]即国家和社会对特定对象提供物质帮助和服务、帮助他们摆脱生活困境，是不附带任何条件的。根据法律规定属于社会救助范围内的公民，国家和社会都应该予以救助，有关公民在接受救助时，不需要给付对价或者履行其他特定义务。
国家责任原则最后还体现为社会力量在社会救助中的补充作用。国家责任原则意味着国家是社会救助的最终责任主体，但国家并非唯一的工作主体。中外社会救助经验均表明，社会力量的参与有利于充分发挥社会救助的功能，社会力量参与社会救助有资源丰富、专业性强、贴近基层等优点，因此应当鼓励社会力量参与社会救助工作，使困难群体得到更好的帮助。我国《社会救助暂行办法》第7条规定：“国家鼓励、支持社会力量参与社会救助。”为了更好地发挥社会力量的作用，《社会救助暂行办法》第十章专章规定了社会力量参与的方法以及政府鼓励社会力量参与的措施。
辅助性原则是指社会救助属于最后一道社会保障网，是用尽其他办法仍不能保证公民生存必需时的辅助手段。辅助性原则是现代国家社会救助法所普遍遵循的原则。如在德国，有所谓的三层次救助责任体系：个人自救是个体自负其责的体现，处于第一位阶；国家的救助责任是次级的、辅助性的，处于最后位阶；处于中间层次的是家庭成员和社会共同体的团结互助责任。[54]我国《社会救助法（征求意见稿）》所规定的“社会救助与经济社会发展水平相适应、与其他社会保障制度相衔接、保障基本生活、鼓励劳动自救”以及《社会救助暂行办法》所规定的“社会救助制度坚持托底线、救急难、可持续，与其他社会保障制度相衔接，社会救助水平与经济社会发展水平相适应”等，都是辅助性原则的体现。
首先，辅助性原则主要体现为社会救助的兜底性，即社会救助仅仅保障公民最基本的生活。社会救助并不旨在提高公民的生活质量，而仅旨在帮助陷入生活困境的公民，以满足其最低或基本生活需求，并使已经陷入贫困的社会成员能够休养生息，逐步摆脱贫困。[55]因此，我国社会救助制度与实践一直以来都坚持“托底线”。
其次，辅助性原则意味着社会救助法律制度是建立在“鼓励劳动自救”的理念基础上的，即要求公民自力更生，并希望透过社会救助制度帮助有关公民提高谋生能力。在当今社会生活中，个人始终是作为一个独立的法律主体，而非社会共同体救助的客体而存在的。正如康德哲学人的主体性强调的那样，人作为经济上和法律上的主体，享有个性发展的自由，是个人意思自治的责任承担者；因此个人需要通过自己的劳动维持个人和家庭的生活，只有在例外的情况下，才能请求国家救助，以维持其生存。[56]虽然我国《社会救助暂行办法》没有规定“鼓励劳动自救”，但是从辅助性原则我们也可出得出相似的结论或者要求。
辅助性原则还要求国家根据社会经济发展水平，合理确定社会救助范围。社会救助范围不能过广，否则国家财政将不堪重负。同理，法律要规定严格的资格认定程序，特别是要透过家庭经济状况调查，核实申请者是否符合接受社会救助的条件。[57]但不能忽视的是，随着经济水平以及国家财政能力的上升，国家有义务合理地扩大救助范围或者救助标准，让更多的贫困公民共同享受发展的成果。
最后，辅助性原则还要求社会救助制度与其他社会保障制度相衔接。根据发达国家的经验，一个国家完备的社会保障制度是由社会保险、社会救助、社会促进和社会补偿等构成的多层次的、相互衔接的体系。在我国，《社会保险法》已经于2011年7月1日起施行，如何衔接好社会救助与社会保险，是社会救助立法时需要特别注意的问题。一般而言，社会救助是最后一道社会保障防线，只有当社会保险等制度不能满足其生存需要时，才能实施社会救助。因此，一方面，国家应当建立健全其他社会保障制度，使公民得到更多的保障而不需要依靠社会救助；另一方面，社会救助制度应当与其他社会保障制度相互衔接。例如，我国《社会救助暂行办法》第29条就是有关医疗救助与社会保险之间相互衔接的规定：“医疗救助采取下列方式：（一）对救助对象参加城镇居民基本医疗保险或者新型农村合作医疗的个人缴费部分，给予补贴；（二）对救助对象经基本医疗保险、大病保险和其他补充医疗保险支付后，个人及其家庭难以承担的符合规定的基本医疗自负费用，给予补助。”其中，第1项规定是通过社会救助制度来保证公民能够享受基本的医疗保险；第2项规定则是通过社会救助弥补社会保险制度的不足。
公开、公平、公正原则是现代行政法的一项基本原则，社会救助法同样需要遵循该项原则。
公开是指政府行为应一律公开进行，除非有法律明文的例外性规定。[58]为落实公开原则，我国《社会救助暂行办法》第62条规定：“县级以上人民政府及其社会救助管理部门应当通过报刊、广播、电视、互联网等媒体，宣传社会救助法律、法规和政策。县级人民政府及其社会救助管理部门应当通过公共查阅室、资料索取点、信息公告栏等便于公众知晓的途径，及时公开社会救助资金、物资的管理和使用等情况，接受社会监督。”实践中可能出现问题的是，公开原则与公民个人隐私权的冲突。这就需要在公民个人隐私权与公民的知情权之间进行衡量。对此，首先应该明确是否存在值得保护的隐私利益，如果没有，则有关信息必须公开；其次要明确是否有公共利益的存在，如果没有，个人信息就应当受到保护。如果两种利益并存，就需要在知情权与隐私权之间进行平衡。[59]对此，我国《社会救助暂行办法》第61条规定：“履行社会救助职责的工作人员对在社会救助工作中知悉的公民个人信息，除按照规定应当公示的信息外，应当予以保密。”也就是说，对于为了公共利益而公开的个人信息的类别，需要事先明确予以规定，在法无规定的情况下，不得公开公民个人信息。
公平原则，是指行政救助主体特别是行政机关应该平等对待每位申请或者接受社会救助的公民。当公民符合法定的救助条件时，行政机关应当同等对待，不得选择性地给予救助。在我国社会救助立法与执法过程中贯彻公平原则，最大的问题可能是城乡二元体制问题。由于历史的原因，我国许多项社会救助措施都呈现城乡二元体制，而且一般而言，城市的社会救助水平较高，而农村的社会救助水平则较低。诚然，打破城乡二元体制面临着许多困难，但不可否认的是，这将是未来社会救助法律制度发展完善的方向。
公正原则要求在实施社会救助时，合理考虑相关的因素，合理、合法地作出相关决定。在社会救助中，为了体现实质公正，应当从受助者的实际需要出发，实行分类救助和差额救助。如我国《社会救助暂行办法》第12条规定：“对批准获得最低生活保障的家庭，县级人民政府民政部门按照共同生活的家庭成员人均收入低于当地最低生活保障标准的差额，按月发给最低生活保障金。对获得最低生活保障后生活仍有困难的老年人、未成年人、重度残疾人和重病患者，县级以上地方人民政府应当采取必要措施给予生活保障。”因此，虽然同样是“最低生活保障”，但是不同公民获得的救助金额是不一样的；而对于老年人、未成年人、重度残疾人和重病患者等特殊人群，还需要提供其他额外形式的社会救助。
及时原则是行政法的效率原则在社会救助中的特殊体现。所谓效率原则，是指“行政程序中的各种行为方式、步骤、时限、顺序的设置都必须有助于确保基本的行政效率，并在不损害相对人合法权益的前提下适当提高效率”[60]。社会救助直接影响公民的生存利益，因此更应强调效率原则，及时向有困难的社会成员提供必要之帮助。更有观点指出，为了落实及时原则，应当在社会救助法律中明确规定行政时限制度、简易程序制度与先予执行制度。[61]
1.行政时效制度
行政时效制度是指行政法律关系主体如果在法律规定的期限内不作出某种行为就会产生特定法律后果。行政时效制度是落实及时原则的重要途径。在社会救助制度中，行政机关在接到公民救助申请之后，应当在法定的期限内作出是否救助的决定，并在法定期间内给付相应的金钱、实物或者提供服务。我国《城市居民最低生活保障条例》规定：“管理审批机关应当自接到申请人提出申请之日起的30日内办结审批手续。”但我国《社会救助暂行办法》既没有规定统一的行政时效，也没有针对每项社会救助措施分别规定行政时效，因此未来社会救助立法中也需要在这方面作出完善。
2.简易程序制度
行政程序是现代行政法控制行政权的重要方法之一。完善的社会救助法律程序，既可以监督行政机关依法行政，也可以维护公民的合法权益。然而，一些社会救助措施往往带有“救急”的性质，如果程序过于繁琐，不利于公民得到及时的救助。因此，社会救助法应当针对一些特殊情况，设立简易程序制度。我国《社会救助暂行办法》第48条规定：“申请临时救助的，应当向乡镇人民政府、街道办事处提出，经审核、公示后，由县级人民政府民政部门审批；救助金额较小的，县级人民政府民政部门可以委托乡镇人民政府、街道办事处审批。情况紧急的，可以按照规定简化审批手续。”但是“按照规定”的规定比较模糊，容易造成执法上的困难或者加大执法的随意性，因此未来社会救助法立法应当予以明确简易程序的具体做法。
3.先予执行制度
先予执行制度，是指人民法院为了满足权利人生活或者生产经营的急需，在判决之前经当事人申请或者依照职权作出裁定，强制一方当事人先履行一定的义务，并且立即执行。在过去经验[62]的基础上，2014年修订的《行政诉讼法》第57条规定，人民法院对起诉行政机关没有依法支付最低生活保障金的案件，权利义务关系明确、不先予执行将严重影响原告生活的，可以根据原告的申请，裁定先予执行。据此，对于除最低生活保障金以外的社会救助案件，似乎不能适用先予执行的规定。然而，先予执行制度是落实及时原则的重要保障，将来社会救助立法时应当将其推广适用至所有社会救助的行政诉讼案件。
二、社会救助法律制度的典型类型
社会救助法律制度的主要内容是，针对不同群体的不同需要所制定出来的多种类社会救助措施。根据《社会救助暂行办法》的规定，目前我国主要有以下八种社会救助：
（1）最低生活保障是国家保障公民生活达到最低标准的措施。公民获得最低生活保障的条件有二：一是有关家庭财产状况符合法律的规定，即家庭财产低于一定标准才能获得最低生活保障；二是共同生活的家庭成员人均收入低于最低生活保障标准，此标准由法律来确定。最低生活保障的具体方法是发放最低生活保障金，使家庭成员人均收入达到最低生活保障标准。
（2）特困人员供养是国家对特别困难的公民采取特殊供养的制度。“特困人员”主要是某些有特殊困难的老年人、残疾人或者未满16周岁的未成年人。所谓“特殊”，意指并非所有的“三类人”都可以获得供养，而仅仅指他们由于没有劳动能力、没有生活来源又缺乏事实上的赡养、抚养、扶养人（既包括没有相应的法定义务主体的情形，也包括法定义务主体没有能力履行义务的情形）。特困人员供养的具体方式较为多样，包括提供基本生活条件、生活照料、疾病治疗与办理丧葬事宜等。
（3）受灾人员救助是国家在自然灾害发生后向基本生活受到严重影响的公民提供生活救助的措施。国家救助受灾人员的方法是多样的：一是应急救助，例如给予必要的食品、饮用水、衣被、取暖、临时住所、医疗防疫等；二是过渡性安置，救助的对象主要是住房损毁严重的公民；三是恢复重建，主要手段是提供现金、物资等；四是基本生活救助，重点是救助因当年冬寒或者次年春荒遇到生活困难的受灾公民。
（4）医疗救助是国家保障公民获得基本医疗卫生服务的措施。医疗救助与医疗保险不同，它的对象是特定的，具体包括最低生活保障家庭成员、特困供养人员和其他特殊困难人员。医疗救助的形式主要是提供补贴。具体的情形有两种：第一是确保获得基本的医疗保障，主要方式是补贴保险费用，包括城镇居民基本医疗保险的个人缴费部分以及新型农村合作医疗的个人缴费部分；第二是自负医疗费用的补助，即上述公民如果难以承担基本医疗自负费用的，依法予以补助。
（5）教育救助是国家保障特定学生群体的基本学习和生活需求的救助措施。救助的主要对象是在义务教育阶段就学的最低生活保障家庭成员、特困供养人员。但对于不能入学接受义务教育的残疾儿童，以及在非义务教育阶段学习的最低生活保障家庭成员、特困供养人员，国家仍然根据实际情况给予适当教育救助。教育救助的方式包括发放助学金、减免相关费用、给予生活补助、安排勤工助学等。
（6）住房救助是指国家为保障公民有生活的住房而提供的救助。住房救助并不是指免费提供住房，其具体的方式包括配租公共租赁住房、发放住房租赁补贴、农村危房改造等。
（7）就业救助是对有劳动能力的失业公民提供的救助措施。救助的对象一般是最低生活保障家庭成员。就业救助的形式包括贷款贴息、社会保险补贴、岗位补贴、培训补贴、费用减免、公益性岗位安置等。
（8）临时救助是国家对有临时困难的公民采取的临时性救助措施。存在临时困难，是获得临时救助的前提。所谓临时困难，指以下三种情形：一是获得最低生活保障家庭的基本生活暂时出现严重困难，其原因主要是生活的必需支出突然增加超出其承受能力；二是因为意外事件（如火灾、交通事故等）或者突发重大疾病，基本生活暂时陷入严重困难；三是其他特殊困难。此外，国家向生活无着的流浪乞讨人员给予的临时食宿、急病救治、协助返回等措施在性质上同样属于临时救助。
不过需要指出的是，目前各地实践中的社会救助并不仅限于前述八类救助，而且随着社会救助制度的发展，将来亦可能出现新的社会救助类型。
三、社会救助法律制度的主要程序
大部分社会救助都需要由公民向国家有关机关提出申请，只有少部分是国家主动给予社会救助。根据我国《社会救助暂行办法》，各项社会救助措施的申请程序如下表所示：
表1-3-1 社会救助的具体措施类型表
审核，主要是指国家机关根据法律规定，对申请人或者拟救助对象是否符合接受社会救助的条件或标准进行审查，并在此基础上作出是否予以救助的决定。社会救助的标准一般是有关家庭收入或者财产总额的规定，在实践中对此进行审查有一定的困难。为此，需要有相关的制度来保障审核的顺利进行。
1.财产申报制度
财产申报，是社会救助的申请人或者获得者，向有关国家机关如实报告其家庭收入状况、财产状况的制度。许多社会救助措施是以家庭生活困难为前提的，财产申报对于获得社会救助而言具有重要的意义。财产申报[63]有两种方式，一是有关公民亲自进行申报；二是有关公民委托国家机关代为查询。无论是哪种方式，有关国家机关都有职责予以核实，同时也有权力请求税务机关、金融机构等单位予以协助。
2.家计调查制度
家计调查是行政调查的一种，是指对申请人的家庭收入、财产状况进行的调查。我国《社会救助暂时办法》为最低生活保障等救助措施规定了家计调查制度。根据该《办法》第11条第2项的规定，家计调查主要分为初步调查、公示和审批三个阶段。初步调查由乡镇人民政府、街道办事处进行，主要通过入户调查、邻里访问、信函索证、群众评议、信息核查等手段，调查核实申请人及其家庭的财产状况和收入状况，在此基础上提出初审意见。此初审意见需要在申请人所在村、社区公示。公示后再报给县级人民政府民政部门审批。此外，为保证家计调查等工作的顺利进行，我国《社会救助暂时办法》第59条[64]授权有关社会救助管理部门查阅社会救助相关资料以及询问相关单位或者个人。
社会救助工作中的发生争议的情形，主要包括行政机关不予受理社会救助申请、不批准救助申请、不按照规定发放社会救助资金、物资或者提供有关服务等。发生争议后，申请人维护自身合法权益的主要途径是提起行政复议或者行政诉讼。[65]此外，在我国实践中，信访是解决社会救助纠纷的重要途径之一。如果有关社会救助工作人员的行为涉嫌违法，公民也可以通过举报、投诉等方法维护社会救助权。[66]