三、公民诉求表达中政府的应有作为
表达自由是一种信息沟通的自由，[53]表明公民具有通过口头、书写、进入互联网、印刷以及其他手段传递信息和交流思想的自由。特别是随着互联网技术的普及，公民的诉求表达权的行使具有更快的敏感度、更大的影响力、更强的互动性。在互联网已经成为中国公民行使知情权、参与权、表达权、监督权的重要渠道的背景下，一方面，信访工作机构和所有有权处理信访事项的职能部门必须学会和在人民群众日益增强的维权意识下，在众说的网络环境下，在无时不有、无所不在的社会监督下工作；另一方面，公民的确具有“来信来访”的权利，对公民正确行使信访权利的行为，政府应当以认真负责地处理的态度提供保障；同时法律也并没有因为公民有了“来信来访”的行为，就可以成为凌驾于法律之上的特殊群体，信访人员必须与其他公民一样守法。总之，公民诉求表达权的行使客观上要求政府提供法律保障，这种保障主要表现在两个方面：一是“不作为的保障”，即政府不能做出任何有碍公民诉求表达权正当行使的行为；二是“作为的保障”，即当其他公民、社会组织作出有碍公民正当诉求表达权行使的行为时，政府理应为受害者排除妨害。
（一）政府保障公民诉求表达权的法律规定
表达权是公民的基本权利之一。国际社会上对公民诉求表达权的保障具有悠久的历史，从最早的《世界人权宣言》向世人宣布对表达权的保障开始，联合国以及各主要发达国家纷纷将表达权等基本权利囊括其中，为世人的思想表达保驾护航。
1.国际社会对公民诉求表达权保障的规定
《世界人权宣言》（1948年）第19条规定：“人人有权享有主张和发表意见的自由；此项权利包括持有主张而不受干涉的自由；和通过任何媒介和不论国界寻求、接受和传递消息和思想的自由。”第20条第一项还规定：“人人有权享有和平集会和结社的自由。”表达自由是国际人权条约和世界各国宪法所普遍确认和保障的公民基本权利。知情和参与是实现表达的前提，表达则是实质意义上的知情和参与。质言之，人民没有表达权，就没有人民对政府的制约；人民对政府的制约一定是通过表态、表决等自由表达主体意志来实现的。[54]习近平同志所说的“把权力关进制度的笼子里”，其前提条件是人民享有充分的知情权、参与权、表达权、监督权。通俗地说，如何打造关权力的“笼子”，一是人民群众要能够知情且参与，二是表达意见时要有“知无不言、言无不尽”的宽松氛围，三是要“言者无罪、闻者足戒”，只要言说者如实陈述事实，倾听者就要容得下尖锐批评。
德国的《德意志联邦共和国基本法》（1949年）明确了对公民表达的保护与限制，第5条[55]对此进行了明确规定。德国确定了公民的表达权并说明了表达的形式。公民不仅可以进行表达，还可以将自己的表达传达出去，但是公民的表达权要受到限制，限制来源于一般法律的规定、保护少年之法规以及因个人名誉的权利，并要遵从宪法的规定。
联合国大会于1966年12月16日通过的《公民权利和政治权利国际公约》第19条[56]明文规定人的权利。通俗地说，在法律规定的范围内，每个人都可以有自己的主张，可以寻找、接受、传递各种消息和思想，可以发表自己的意见。法律之所以作出限制，是因为表达权并不意味着可以“想怎么说就怎么说”，任何人的表达必须限制在不危害国家安全、公共秩序、公共卫生、公共道德和他人权利、名誉的范围内。[57]《公民权利和政治权利国际公约》第19条规定的是“人人有权持有主张，不受干涉”和“人人有自由发表意见的权利”，这里用“人人”一词所强调的是普适性，即这是每一个公民所平等享有的权利，任何人都不能因为作出“来信来访”的行为就获得了特权。此外，“人人有自由发表意见的权利”的提法也从明确了该项权利仅限于“自由发表意见”，即个人所思所想的意见表达是自由的，而对事实的陈述必须如实。如果表达者无中生有、歪曲事实、隐瞒真相，或者发表有损国家安全、公共秩序、公共利益、他人人格尊严的言论，则必须承担相应的法律责任。
2.国内法律对公民诉求表达权保障的规定
表达权是公民基本权利的应有之义，诉求表达权是公民表达权的重要形式。我国政府对公民诉求表达权的法律保护体系较为健全，从根本大法《宪法》到基本法律、行政法规和政府规章等构成的法律体系中均有对表达权的确认和保障。但从实践看，在立法的具体规定和法律实施的效果方面都还有很大差距。习近平总书记多次强调，“要在全社会牢固树立宪法和法律的权威，让广大人民群众充分相信法律、自觉运用法律”。[58]党的十八届四中全会决定也明确指出，“法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰。人民权益要靠法律保障，法律权威要靠人民维护”。[59]这些重大论断表明，应当把公民诉求表达权的研究放在树立宪法法律权威的大背景之中进行。以公民表达权为例，公民的表达权之中包括诉求表达权，宪法保障诉求表达权的行使。表达权保障的第一层含义是：公民能够正常行使表达权而不受法律之外的人为因素的限制，这应当是公民表达权正常行使的新常态；对公民诉求表达权进行保障的第二层含义是，公民提出的建议和意见“对国民经济和社会发展或者对改进国家机关工作以及保护社会公共利益有贡献的，由有关行政机关或者单位给予奖励”（《信访条例》第8条），这是通过表彰奖励的方式保障并鼓励公民的诉求表达权；如果公民表达权行使出现异常状态，无论是表达权的正当行使受到法律之外的阻碍，或者是表达权的行使危及国家利益、公共利益、他人合法权益，都需要政府提供权利的救济，这是表达权保障的第三层含义。无救济则无权利。救济权也是一种基本的宪法权利，其对于权利的保障至关重要。如果没有诉求表达的救济权，表达权就没有任何意义，也就根本谈不上有什么保障。
我国《宪法》对公民表达权的保障形式为“概括式+确认式+保障式”[60]，具体来说表现为：（1）概括式。第33条：“凡具有中华人民共和国国籍的人都是中华人民共和国公民。中华人民共和国公民在法律面前一律平等。国家尊重和保障人权。任何公民享有宪法和法律规定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义务。”[61]这是从人权的角度出发，阐明国家保障每个人的合法权利。第51条：“中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。”该条说明国家并不保护违反法律规定的所谓“表达”。[62]第53条：“中华人民共和国公民必须遵守宪法和法律，保守国家秘密，爱护公共财产，遵守劳动纪律，遵守公共秩序，尊重社会公德。”[63]该条明确公民进行诉求表达必须遵守法律的规定和社会公德。第54条：“中华人民共和国公民有维护祖国的安全、荣誉和利益的义务，不得有危害祖国的安全、荣誉和利益的行为。”[64]公民可以进行诉求表达，但是不得危害国家的安全、荣誉和利益，公民个人利益要服从于国家的利益。（2）确认式。第35条：“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。”[65]该条直接确定了表达权的具体内容，列举了诉求表达权行使的方式。（3）保障式。第40条：“中华人民共和国公民的通信自由和通信秘密受法律的保护。除因国家安全或者追查刑事犯罪的需要，由公安机关或者检察机关依照法律规定的程序对通信进行检查外，任何组织或者个人不得以任何理由侵犯公民的通信自由和通信秘密。”[66]第41条：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复。由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。”[67]
可以说，《中华人民共和国集会游行示威法》（以下简称《集会游行示威法》）是对公民诉求表达权保障最直接的法律，其形式为“保障式+概括”式：（1）保障式。第3条：“公民行使集会、游行、示威的权利，各级人民政府应当依照本法规定，予以保障。”[68]该条明确对公民诉求表达权予以保障的是各级人民政府。（2）概括式。第4条：“公民在行使集会、游行、示威的权利的时候，必须遵守宪法和法律，不得反对宪法所确定的基本原则，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。”[69]第5条：“集会、游行、示威应当和平地进行，不得携带武器、管制刀具和爆炸物，不得使用暴力或者煽动使用暴力。”[70]以上两条明确说明公民行使表达权的界限以及政府保障的范围，超过这个限度，相关部门要对失当的表达行为予以制裁。
《中华人民共和国民法通则》对公民表达权并没有直接的规定，但是却从其他角度来保障公民权益不受侵害，以使公民的诉求表达权在民法体系中得以保障，如第5条：“公民、法人的合法的民事权益受法律保护，任何组织和个人不得侵犯。”[71]第75条：“公民的个人财产，包括公民的合法收入、房屋、储蓄、生活用品、文物、图书资料、林木、牲畜和法律允许公民所有的生产资料以及其他合法财产。公民的合法财产受法律保护，禁止任何组织或者个人侵占、哄抢、破坏或者非法查封、扣押、冻结、没收。”[72]
国务院的《信访条例》和地方信访条例都对公民诉求表达权的保障进行了直接的规定，内容诸如：“各级人民政府、县级以上人民政府工作部门应当做好信访工作，认真处理来信、接待来访，倾听人民群众的意见、建议和要求，接受人民群众的监督，努力为人民群众服务。各级人民政府、县级以上人民政府工作部门应当畅通信访渠道，为信访人采用本条例规定的形式反映情况，提出建议、意见或者投诉请求提供便利条件。任何组织和个人不得打击报复信访人。”[73]同时也规定了保护措施以及奖励措施，它们共同构成了对公民诉求表达权的保障。
（二）公民诉求表达权的保障原则
1.“无明显即刻危险不干预”原则
从《公民权利和政治权利国际公约》的行文看，其在强调表达权时连续使用了“人人有权”“人人有自由”这样的全称判断，其在阐述限制表达权的条件时采用了“这些限制只应由法律规定并为下列条件所必需”的复杂句式。显然，表达权应当以保障为原则、限制为例外。当然，具体确定某种言论是否应当受到限制往往颇具难度。美国著名的“明显而即刻的危险”司法原则认为：“一切行为的性质应由行为时的环境来确定。即使对自由言论最严格的保护，也不会保护一人在剧院谎报火灾而造成一场恐怖。它甚至不保护一人被禁止言论，以避免可能具有的暴力效果。每一个案件中，问题都是，在这类环境中所使用的那些言论和具有这种本性的言论是否造成了一种明显而即刻的危险（Clear and Present Danger），以致这些语言会产生国家立法机关有权禁止的那些实质性罪恶。它是一个准确性和程度的问题。”[74]任何主权国家的法律都不能允许对其政权和社会制度具有破坏作用的活动，具有“明显而即刻的危险”的言论都在主权国家的禁止之列。[75]具体而言，如若公民在诉求表达中出现危害国家主权、领土完整和安全，分裂国家、颠覆人民民主专政的政权和推翻社会主义制度的行为，即应当认定具有“明显而即刻的危险”，政府将立即予以禁止。表达权的行使不得危害国家安全是公民诉求表达不可逾越的边界，亦是国家保证诉求表达权的刚性原则。政府对公民诉求表达权的保障是有“底线”的，有关“底线”的内容在《中华人民共和国刑法》（以下简称《刑法》）《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）中都有明示。换言之，在我国的诉求表达，无论是在网上或网下进行的，只要不涉及以下10个方面的禁止性内容，就应当受到法律的保护：“（一）反对宪法确定的基本原则的；（二）危害国家统一、主权和领土完整的；（三）泄露国家秘密、危害国家安全或者损害国家荣誉和利益的；（四）煽动民族仇恨、民族歧视，破坏民族团结，或者侵害民族风俗、习惯的；（五）宣扬邪教、迷信的；（六）扰乱社会秩序，破坏社会稳定的；（七）宣扬淫秽、赌博、暴力或者教唆犯罪的；（八）侮辱或者诽谤他人，侵害他人合法权益的；（九）危害社会公德或者民族优秀文化传统的；（十）有法律、行政法规和国家规定禁止的其他内容的。”[76]
2.依法提供保护的原则
依法提供保护的原则，是指政府对于公民正当、合理的诉求表达权应当依照法律的规定予以保护，并在其表达权受到不法侵害时，有义务提供救济的渠道和措施，将公民受损的权利恢复至原状。这是政府保障公民诉求表达权的积极原则，只要是公民合法、合理的诉求表达权受到侵害即可主动或者被动帮助表达人恢复原状、排除侵害等。具体而言，这是政府“有形的手”对社会的一种主动调节，以恢复社会的正常秩序。
依法提供保护的原则主要包括两个方面的内容，一种是政府对公民诉求表达权直接提供的保护，包括帮助信访人排除妨害，如《信访条例》第3条第3款，“任何组织和个人不得打击报复信访人”，也包括主动为信访人提供服务或者便利，如《信访条例》第3条前两款；另一种是政府没有尽到保护义务或者成为侵害公民诉求表达权的主体时则需要承担不利后果，如《信访条例》第23条、第28条、第38条、第40条、第44条第1款、第46条，都是为了保障信访人的人身安全，及避免来自行政机关内部的不当干预。作为保护公民诉求表达权的政府如若成为侵害其合法权益的“坏人”，同样要受到不同程度的惩罚，如行政处分、行政处罚、刑事责任等。
政府为公民的诉求表达权提供保护还有更深的含义，即“跳出”信访工作的具体事务，看到实现国家治理体系和治理能力现代化的重任，找准以往的失误，在“善治”上下功夫。从根本上说，政府的职能是维护公民的合法权利。当公民权利得到切实维护时，社会就会在整体上处于动态稳定状态。群众中出现维权活动的主要原因是政府工作有瑕疵，公民维权是对政府维稳的有益提醒和必要补充。[77]政府应该特别注重畅通行政复议、行政诉讼等渠道，并清醒地认识到自身在行政诉讼中处于被告地位的法律意义。按照我国《行政诉讼法》规定，当事人在行政诉讼中的法律地位平等。行政主体的双方当事人在行政法律关系中的地位是不平等的，是管理与被管理的关系，老百姓总是处于被管理地位。但公民与政府在行政诉讼中的法律地位是平等的，都要接受人民法院的裁判。[78]而在实际上“民告官”的难度畸高，相当一部分本来可以通过行政复议、行政诉讼解决的纠纷被“挤到”信访机构。以往行政复议、行政诉讼的“冷”与来信来访的“热”，也在一定程度上反映了“人治”对法治的干扰。诚如北京大学姜明安教授所说：“在公民、法人和其他组织对政府机关做出的具体行政行为（如行政征收、强制拆迁、企业改制、税费征收等）不服，发生行政争议的时候，政府机关和政府机关领导人不是鼓励行政相对人依法通过行政复议、行政诉讼等法律途径解决争议，而是通过各种方式阻止相对人寻求法律救济，如通过向复议机关、司法机关负责人打招呼，要求复议机关和法院尽量不受理当事人就所谓的‘敏感问题’‘敏感事件’申请的复议和提起的诉讼，甚至发布指示、指令，通过正式或非正式规范性文件规定复议机关和法院不得受理相对人就某种行为、某类事项所申请的复议或提起的诉讼，缩减行政复议和行政诉讼的法定受案范围。这样，相对人法治途径走不通，只得走申诉、上访的途径。”[79]可以肯定地说，如果我国行政诉讼当事人在适用法律上一律平等能够真正落到实处，相当一部分信访事项就可以通过行政复议、行政诉讼得到解决。行政诉讼兼具解纷、监督和救济三种基本功能和作用，当此三种功能和作用被人为因素遏制的时候，“信访不信法”也就“水到渠成”了。特别是，权利救济无疑是行政诉讼最基本的功能，当老百姓觉得行政复议、行政诉讼“走不通”的时候，向信访机构主张权利救济的总量必然剧增。
信访制度原本意义是党和政府联系人民群众的桥梁和纽带。改革开放以来，我国社会矛盾多发，信访制度成为公民诉求表达“直通车”的原因是综合性的。一方面，在信访制度下，个人的诉求表达要比选用其他途径更为便捷，维权的成本更为低廉，且更容易达到预期目标；另一方面，在“信访热”形成的诸多原因中，其他民主渠道不够畅通和信访机构的“做大”也是不容忽视的。至少，在决策层的某些官员心目中，对信访工作化解社会矛盾的期望值偏高，也是导致权利救济涌向信访渠道的原因之一。一位来自基层的同志说：“《信访条例》第16条明确规定，信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出。但在实际工作中，上一级（不含）以上机关出于对走访人的同情或其他原因的考虑，在落实该条规定上并未得到确实有效的执行。在此情形下，由于信访人本身就对基层信访机关（部门）有不信任感，再加上看到他人走访中并未‘碰壁’，致使越级上访的问题大有‘骨牌效应’之势。如此一来，不但严重干扰了正常的信访秩序，同时也将对法律的尊严造成一定冲击。”[80]客观地说，前些年信访制度设计以及具体工作运行中的偏差，已经在一定程度上造成了“信访就是闹”的公众错觉。其实，信访制度下公民诉求表达权的行使并不是“无法无天”的自由。以走访为例，信访人采用走访形式提出信访事项，应根据信访事项的性质和管辖层级，到依法有权处理的本级或上一级机关设立或指定的接待场所提出；对跨越本级和上一级机关提出的来访事项，上级机关不予受理，并引导来访人以书面或走访形式向依法有权处理的机关提出，同时将相关情况及时通报下级有关机关。
3.手段非法亦不能允许原则
手段非法亦不能允许原则，是指公民进行诉求表达的内容是合法合理的，将会得到国家的保护，但是其提出诉求的方式或者采用非法手段进行表达，破坏了社会秩序、公共利益、国家利益，该公民同样要为自己的不当行为承担责任。
信访制度下公民的诉求表达权来源于公民的基本权利。《宪法》第35条明确规定：“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。”从该规定可以看出，公民“有话要说”（诉）与“有求欲表”（求）都是自由的。诉求表达的方式可以分为两类，第一类是言语表达，即用说话的方式表达，言语表达还可以进一步细化为言论型诉求表达和出版型诉求表达，即为口头诉求表达和书面诉求表达；第二类是行为化表达。公民可以采取集会、结社、游行、示威的方式来表达自己的意志，通过非暴力的行动表达诉求，以寻求保护或者支持。与此对应，《信访条例》确定了“来信来访”是诉求表达的两种形式，[81]“来信”指书信、电子邮件、传真、电话等语言化表达；“来访”则兼具言语与行为表达的双重特点，凡是采用走访的方式必须遵照国家信访局制定的《关于进一步规范信访事项受理办理程序引导来访人依法逐级走访的办法》。事实上，公民的诉求表达内容是实体性的，而诉求表达方式是程序性的，实体与程序两者既有联系，又有区别。实体与程序分别受实体方面与程序方面法律、法规的调整。在法制健全的条件下，一旦程序错了，实体的权利救济就无从谈起。我国历来就有“重实体、轻程序”的倾向，在前些年的信访实践中，对“用违法手段谋求合法利益”的做法往往予以迁就，催生了“刻意把事情搞大”的习惯，这个教训应当记取。
“任何人不得从自己的违法行为中获利”是一句著名的西方法律谚语。违法获益还是守法获益，是最根本的利益驱动，是引导人心向善还是引导人心向恶的行为导向。任何人的任何行为，其预期的利益都要严格依照法律的规定。在法治国家，任何违法行为都要受到追究，包括为了追求正当目的而行使的违法行为。以追讨理应领取的工资而上演“跳楼秀”“跳桥秀”等事件为例，当事人在公共场所行为的实质是以生命作为赌注，迫使有关部门紧急调动大量力量援救，允诺负责地解决“讨薪”问题。当众表演“自杀秀”的客观后果是正常的社会秩序遭受破坏。所以，法律绝不能容忍采用爬上高楼、桥梁或者大型广告牌等危险手段，以扬言自杀的方式逼迫领导干部到场处理的做法，不能以“情有可原”掩盖“自杀秀”对公共秩序的破坏。尽管劳动者获得劳动报酬属天经地义，政府也负有解决劳资纠纷，维护劳动者权益的责任。但是，扬言自杀的行为造成了公众围观、交通堵塞，其手段的非法性也是显而易见的。
公民欲利用信访途径达到维权效果就要按照信访的法律规则行事，只有在法律规则内所为的行为才有可能被该制度认可，才有可能达到维权的目的。信访是公民维权的途径，至少从信访人的主观角度出发，其认为自己的利益遭受侵害，需要通过信访的方式取得救济，但是，此公民的利益需要保护，彼公民的利益同样需要保护，由无数个体形成的公共利益更需要保护。政府绝对不能因为保护某些信访人的权益而牺牲公共利益或其他人的权益。霍布豪斯曾说过：“从理论上说，这样的自由是生活在相互交往条件下的众人不可能实现的。从社会意义上讲，它是个矛盾，除非一切人的愿望都自动地向社会目的看齐。因此，任何时代的社会自由都以限制为基础。……以牺牲他人为代价获得的自由不是好的自由，所有生活在一起的人都能享有的自由才是好的自由……”[82]也就是说，公民诉求表达权的行使要以不牺牲国家利益、公共利益、他人利益为前提。无论当事人有多么悲惨的遭遇，信访制度也不能允许曾经遭受侵害者以“损人”的方式“利己”。
4.民主监督与政治参与原则
民主监督与政治参与应当是信访制度的基本功能，也是信访制度其他功能存在和发挥作用的基础。从制度设计的角度看，信访针对个体的权利救济功应当逐步弱化。信访部门承载的个人权利救济功能越多，消解司法的权威的副作用就越大。信访作为民意表达渠道的畅通高效，就能够在宏观上、整体上减少政策制定和执行的偏差，使得人民群众的根本利益能够得到切实保障。在信访的功能定位首先是民主监督，其次是政治参与，现有纠纷解决与权利救济功能要逐步还给复议机关与司法机关。在一般意义上，政府受理来信、来访是被动地接受人民群众的批评建议，在虚心倾听群众意见的基础上，要建立健全主动征集人民建议的制度，通过切实保障公民的知情权、参与权、表达权、监督权，引导人民群众为社会主义建设献计献策，支持和引导人民群众理性有序地参与国家事务管理。人民政府的称呼，既是对政府“为人民”的规定，也是对“一切权力属于人民”的承诺。也就是说，代表国家的法律制定与政府的政策设计，必须反映人民的根本利益。在决策前，应该主动、真诚、充分地征集人民群众的建议意见，而不是在木已成舟时象征性地“征求意见”。《信访条例》第6条第2款第五项明确规定信访机构的一项重要职责就是“研究、分析信访情况，开展调查研究，及时向本级人民政府提出完善政策和改进工作的建议”。这是信访工作实行民主监督，引导公民有序政治参与的法律依据。公民行使监督权的方式可以是简单的查询，也可以是由政府工作人员予以答复，公民对该答复仍旧不满意还可以要求复查、复核。[83]公民还可以在信访时向政府申请相关工作人员回避，以使得信访处理结果更加公正和透明。
从人类社会的发展看，公民意愿、主张、诉求的自由表达既是一种法定的权利，更是政府倾听民意、民主决策的约束机制。就公民自由表达所涉及的内容而言，其一是基于私人利益的诉求表达，可以简称为“诉求表达”，常见的形式是维权活动。诉求表达绝大多数是个人利益受到侵害或者自认为个人利益受到侵害而作出的行为，即便是“讨说法”也有利益的驱使。公民表达权的行使形态之二是基于维护公共利益所产生的意见表达，常见形式是就公共管理、公共事务提出批评建议，简称“公益表达”。公益表达往往与个人利益无涉或者没有直接的联系，但对推进民主法制建设具有更为重大、重要和关键性的意义。本课题主要研究公民诉求表达权利与义务，故不过多涉及公益表达。但要诚恳提醒的是，尽管我国目前信访工作的问题主要集中在诉求表达，但也要珍爱公益表达力量的兴起，高度重视公益表达的渠道顺畅，在实质意义上倾听民意、集中民智。“民主的本质在于对人民负责，在于发展出一套符合国情的约束公权力的有效机制。其最终目的在于善治，而非把既有民主的外在形貌依样画葫芦地照搬过来。”[84]至今为止，信访依然是我国推进民主法治建设的有益制度资源之一，只要实施恰当的改革，信访制度的民主监督、政治参与功能一定能够发挥更大的作用。
政府要学会听取多元意见，尤其是公民对政府的批评性意见，政府要接受听起来逆耳的尖锐意见，以达到“兼听则明”的效果。公民的“有话好好说”不只表现在公民自身表达的规范性，也包括公民在为政府提供批评性意见时对政府所为的“否定性表达”，政府对此类批评意见的表达同样需要提供保障。政府对公民的批评性意见既要虚心接受，又要确保不因为不同意见的发表而打击报复。习仲勋同志说过：“我们对党的领导人，应当热情拥护，对党的方针、政策应当坚决执行，但是对领导人的主张，对党的方针、政策，不是不可以提出不同意见。因此，我想，是否可以制定一个《不同意见保护法》，规定什么情况下允许提出不同意见，即使提的意见是错误的，也不应该受处罚。”[85]公民不仅有权通过信访的方式对执政党和政府的工作行使民主监督，同时，公民也有权对政府的信访工作进行监督。
政府不仅要倾听公民诉求，还要指导公民正确维权。信访是公民维权的一种形式，而维权要取得预期效果，则必须要采取恰当的方式。政府工作人员了解信访的工作规则及工作程序，应该在公民诉求表达的之前、之中、之后提供指导。诉求表达前的指导主要是政策法律咨询服务，政府提前将相关信息以及类似信访案件进行公开，可以让公民对自己需要解决的事项形成预判，从而正确展开信访活动。当然，政府对公民进行诉求表达予以指导，也是为了防止公民对诉求表达权的滥用。最为关键的是，政府是培养公民“有话好好说”的能力，而不是对公民在诉求表达时进行“指手画脚”。尽管在规范公民诉求表达时，政府扮演的是主动指导角色，但是政府所作的应仅是指导、指引，而不是干预公民的表达。这是政府指导公民诉求表达时的合理边界。
5.诉访分离分类处理原则
诉访分离分类处理原则，是指明确将通过司法程序逐级解决的事项与信访事项进行分类处理，将本属于司法机关的案件分流回司法机关以及将行政机关与其他机关之间的信访事项进行分离，不同机关受理不同类型的信访事项。具体而言，2014年3月19日中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》提出：“实行诉讼与信访分离制度。把涉及民商事、行政、刑事等诉讼权利救济的信访事项从普通信访体制中分离出来，由政法机关依法处理。各级信访部门对到本部门上访的涉诉信访群众，应当引导其到政法机关反映问题；对按规定受理的涉及公安机关、司法行政机关的涉法涉诉信访事项，收到的群众涉法涉诉信件，应当转同级政法机关依法处理。”该意见明确提出了诉讼与信访分离制度，并确定不同性质的案件归入不同的机关处理，为繁重的信访工作实现分流。《关于进一步规范信访事项受理办理程序引导来访人依法逐级走访的办法》第6条明确了不同机关对信访事项的处理，为政府的信访事项实现分流：“对属于各级人民代表大会以及县级以上各级人民代表大会常务委员会、人民法院、人民检察院职权范围内的信访事项，以及已经或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的，各级人民政府信访工作机构及其他行政机关不予受理，但应当告知来访人依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。”
北京大学法学院教授傅郁林指出，司法是社会公正的最后一道防线。以往以信访这个行政方式来处理涉法涉诉这类司法问题，容易形成民众“信访不信法”的思维，对民众的法律意识、整个国家的司法权威会带来负面影响。[86]诉访分离分类处理原则为政府的信访工作实现了多次分流，大大为其减轻了工作量及工作负担，解决了信访部门的顽疾、痼疾；同时，通过严格划分行政机关与司法机关的受理事项，为司法机关重新树立司法公信力创造了重要的机制条件。“诉访分离”后，从统计数字上看，信访案件数量将有所下降，但这并非意味着信访纠纷减少，因为许多涉法涉诉信访转为司法案件，进入司法程序。要真正减少信访纠纷，不仅需要从源头治理，减少侵犯群众利益的事情发生，也需要从过程治理，针对各类矛盾纠纷，运用正确的群众工作方法，依法及时化解。[87]诉访分离分类处理制度的实行，是弱化信访制度、强化司法权威的重要举措，逐步引导信访制度回归“政府与群众密切联系纽带”的本位上。
（三）保障公民诉求表达权所面临的互联网挑战
互联网时代的到来，对信访制度同样带来了巨大的影响，这是一柄“双刃剑”，互联网时代既能够帮助公民进行诉求表达，拓宽公民与政府之间的联系渠道，增大双方沟通交流的透明度和力度。但与此同时，互联网技术也为公民诉求表达提供了相对宽松的渠道，公民既可以正常“发声”，也可以借机、借力，达到“一呼百应”的效果。别有用心的人还会利用舆论向政府施压，用“噱头”来赚取不知情群众的同情与怜悯，将公民的诉求表达变成传播“攻势”。如何有效利用互联网所带来的便利，并预防、控制互联网在公民进行诉求表达时所带来的不利影响，是政府进行信访工作不得不面对的棘手问题，因为这些问题时时发生，正在发生，无所躲避，只能面对。
1.诉求表达开始时——人人都有麦克风，人人都是电视台
互联网时代的到来，为传播家族增添了新的成员，即网络传播。无论是政府还是公民都可以通过网络渠道将自己的观点进行表达，网络表达同样要遵循表达的一般规则，即不可危害国家安全、国家利益、社会秩序、公共利益、他人利益。互联网的出现，加速了各种不同传播媒介之间的融合，人们不仅可以在互联网上看到传统的大众传播媒体，如报纸、书籍，而且还可以通过互联网收听、收看到各种不同类型的音频、视频类节目。[88]尽管公民进行诉求表达的方式仍是语言类表达和行为类表达两大类，但是互联网拓宽了两种渠道的表达方式，让公民的诉求表达更加便利化和即时化。
公民进行诉求表达可以采用两种渠道，一种是“官方渠道”，即到政府门户网站、论坛、贴吧、微博、微信等网络平台以留言、建议或者邮件的方式进行诉求表达。2014年8月18日，习近平主持召开中央全面深化改革小组第四次会议发表重要讲话：“推动传统媒体和新兴媒体融合发展，要遵循新闻传播规律和新兴媒体发展规律，强化互联网思维，坚持传统媒体和新兴媒体优势互补、一体发展，坚持先进技术为支撑、内容建设为根本，推动传统媒体和新兴媒体在内容、渠道、平台、经营、管理等方面的深度融合，着力打造一批形态多样、手段先进、具有竞争力的新兴主流媒体，建成几家拥有强大实力和传播力、公信力、影响力的新型媒体集团，形成立体多样、融合发展的现代传播体系。要一手抓融合，一手抓管理，确保融合发展沿着正确方向推进。”可见，为公民提供诉求表达的官方渠道将会沿着强大实力、传播力、公信力和影响力“四力”发展，畅通公民的诉求表达渠道。另一种是“非官方渠道”，即公民利用论坛、贴吧、微博、微信等网络平台发表文字类、语言类或者视频类的诉求，即“人人都有麦克风”，都可以利用网络平台进行发声；“人人都有电视台”，都可以成为自己诉求表达节目的“主角”，全面、形象地展现自己的诉求。麦克风和电视台这两种表达方式的另一个重要特点，就是听众和观众的不确定性和广泛性，人人都有知晓该诉求表达内容的机会，既可以形成客观上监督政府是否及时作为以及公民是否正确行使诉求表达权的效果；也可以让不确定的公众参与到信访工作之中，方便了公众的知情和参与；也可以是信访人故意利用“话筒”和“屏幕”效应，来汇集所谓的“民意”为自己的诉求表达“呐喊助威”；当然，也可能造成一些负面效应，甚至是与当事人主观愿望偏离的负面效果。
2.诉求表达进行时——网络“水军”和删帖的商业化
网络时代的到来的确为公民进行诉求表达提供了成本低、便捷性、传播速度快和传播范围广等优势的网络渠道，但是在“云储备”的网络平台上，满网络的诉求表达铺天盖地，如何能够让自己的诉求表达“脱颖而出”，成功吸引大众和政府的注意，从而解决自己的利益诉求则成为可以进行诉求表达后当事人的第二个“诉求”。将自己的诉求如何更大范围地呈现在公众面前，仅仅依靠当事人的力量很难实现，那么就需要其他多数人的帮助，市场需求决定了“网络水军”的产生及疯长。“网络水军”，顾名思义，就是指商家将具有社交功能的网站作为自己的主要营销阵地，并雇用一批专业人员通过大量发帖、跟帖、转帖的形式展开竞争，以获得公众关注或打击竞争对手，这些专业人员被称作“网络水军”；[89]而“删帖公司”又叫“网络危机公关公司”，以删除网帖为手段来敛财的公司，也有叫“网络打手”“网络公关”或者“危机公关”。[90]个别利益诉求表达人通过“购买服务”的方式让“网络水军”帮忙“造势”。“造势”效果将通过“购买力”来达到不同“立竿见影”的效果。大多数的网络事件的报道都处在拟态环境中，这种拟态环境依靠“知情人”（传统媒体中是记者，网络媒体中是知情人）的描述，而实际上是一种模糊环境。“网络水军”在这时充当的角色：一是发帖者——充分建构议程；二是跟帖者——模拟群体压力。两者的配合让议程被充分建构，接下来“网络水军”要做的事情就是在策划者的安排下不断跟进事件，创造模拟热点。[91]于是，在网络社会虚拟性、开放性、互动性的特点推动下，设置议程的成本大大降低。因此产生的信息过量，即便受众在一定时期内发现消息虚假或本身不重要，也很难自己寻找到真正重要的消息。[92]
可以说，利益诉求表达者与“网络水军”的互相利用，可以达到“双赢”的局面：诉求表达者可以让更多的人看到自己的利益诉求，提升了自己利益诉求实现的可能性，而“网络水军”则获得了利益。如何甄别出公民的利益诉求以及利益诉求的真实性将是政府在互联网时代不得不面临的难题。2014年出台的《最高人民法院关于审理利用信息网络侵害人身权益民事纠纷案件适用法律若干问题的规定》明确了信息转发者的义务：“人民法院认定网络用户或者网络服务提供者转载网络信息行为的过错及其程度，应当综合以下因素：转载主体所承担的与其性质、影响范围相适应的注意义务；所转载信息侵害他人人身权益的明显程度；对所转载信息是否作出实质性修改，是否添加或者修改文章标题，导致其与内容严重不符以及误导公众的可能性。”尽管我国司法解释已将“网络水军”的不当获利行为定为违法行为，需要承担一定的责任，但是茫茫“网海”，如何有效约束“网络水军”的不当“网络推手”行为，依旧是政府所面临的难题，未来的探索任务也更为艰巨。
网络删帖是“网络水军”的另一项业务，其主要工作任务是“删除负面消息，网络危机公关，删除负面新闻，删除百度知道，删除贴吧，删除博客”。[93]在公民的诉求表达中，如若其中某些言词证据表明某个个人、组织或者某一官方部门存有负面消息，该个人、组织或者官方部门可能会雇用网络水军进行删帖，企图让公民的诉求表达“石沉大海”或者“销声匿迹”，以控制负面舆论的影响，维护其形象，这是一种阻碍公民诉求表达权行使的违法行为。《最高人民法院关于审理利用信息网络侵害人身权益民事纠纷案件适用法律若干问题的规定》明确规定：“擅自篡改、删除、屏蔽特定网络信息或者以断开链接的方式阻止他人获取网络信息，发布该信息的网络用户或者网络服务提供者请求侵权人承担侵权责任的，法院应予支持……雇用、组织、教唆或者帮助他人发布、转发网络信息侵害他人人身权益，被侵权人请求行为人承担连带责任的，人民法院应予支持。”网络删帖将会带来这样的负面连锁反应：“网络水军”的删帖行为→公民诉求表达受到不当阻碍→可能会引起一些应激行为影→响社会的正常秩序。为此，“要抓紧制定立法规划，完善互联网信息内容管理、关键信息基础设施保护等法律、法规，依法治理网络空间，维护公民合法权益”。[94]
3.诉求表达传播时——传播无国界，互动即时化
《信访条例》第20条规定：“信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：（一）在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通的；（二）携带危险物品、管制器具的；（三）侮辱、殴打、威胁国家机关工作人员，或者非法限制他人人身自由的；（四）在信访接待场所滞留、滋事，或者将生活不能自理的人弃留在信访接待场所的；（五）煽动、串联、胁迫、以财物诱使、幕后操纵他人信访或者以信访为名借机敛财的；（六）扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的其他行为。”网络传播是一个虚拟的空间，没有国界之分。每个人都有机会利用网络渠道浏览其他国家的网站信息，并可以对其发表自己的见解；每个人都可以和国外的其他人进行网络交流。但是，我们不能提倡公民将个人利益诉求通过国外网站进行表达，进而对国内信访工作施压。这是因为信访事项属于我国内部事务，把信访事项提供给国外网站有可能会被不当利用而影响我国的国家利益。因此，有必要加强网络传播管理。2013年8月19日，习近平在全面宣传思想工作会议上发表重要讲话提出：“要依法加强网络社会管理，加强网络新技术新应用的管理，确保互联网客观可控，使我们的网络空间清朗起来。做这项工作不容易，但再难也要做。”[95]
当然，公民正常的利益诉求表达也有可能被网络不当传播，而走出没有“界碑”的网络，这并不是公民的利益表达出现错误，而是网络传播空间的无序传播性可能引起的后果。2014年2月27日，习近平主持召开中央网络安全和信息化领导小组第一次会议并发表重要讲话又一次提出加强网络管理的重要举措：“做好网上舆论工作是一项长期任务，要创新改进网上宣传，运用网络传播规律，弘扬主旋律，激发正能量，大力培育和践行社会主义核心价值观，把握好网上舆论引导的时、度、效，使网络空间清朗起来。”[96]政府保障公民诉求表达，同样面临清朗网络空间的艰巨任务，具体管理方式及管理尺度、管理时机的探索也刚刚起步。