四、规范公民诉求表达权的对策建议
信访制度作为公民诉求表达的重要渠道之一，具有十分重要的意义。但由于社会文化传统影响、司法权威缺位、实用主义取向等原因，公民诉求的表达在信访制度下表现出权利义务不清、表达仍然无序、权利得不到真正保障等，成为制约信访制度发展的瓶颈问题，长期得不到突破。课题组认为，在利益多元化背景下，信访制度的优劣并非简单表现为信访能够化解矛盾的多少，而是信访制度容纳化解矛盾的能动性和规范权利行使约束力的强弱。党的十八届四中全会《决定》提出，“把信访纳入法治化轨道，保障合理合法诉求依照法律规定和程序就能得到合理合法的结果”。[97]法治定向下的信访工作制度改革，为规范公民权利行使、完善公民诉求表达创造了机遇。我们务必以改革为契机，从完善信访制度的角度出发，着眼顶层设计和实践创新，为公民的权利表达提供更加科学有效的方式，让信访这种公民权利表达方式在法治轨道上运行，营造一个和谐稳定的社会环境。
（一）在战略层面将信访制度纳入法治化轨道
改革开放以来，我国政府对公民表达权的行使有一个重视程度不断深化、探索力度不断加强的过程。整个进程体现了民主法制建设的持续推进，公民在改革进程中分享改革开放成果的增量积累。党的十七大、十八大报告分别强调，保障人民的表达权是健全民主制度、丰富民主形式、拓宽民主渠道的必要条件，也是权力运行的重要保证。党的十八届四中全会公报更进一步地提出了要健全依法维权和化解纠纷、利益表达等，畅通群众利益协调、权益保障的法律渠道。可见，公民表达权在我国经历了“确定表达权—保障表达权—构建理性有序的利益表达机制”这样一个发展历程。不难看出，我国公民表达权的发展历程与我国“国家尊重和保障人权”载入《宪法》的进程相一致，[98]即首先确认表达权是公民的权利之一，其次规范公民表达权的行使与限制公权力的关系，最后是引导公民实现有序政治参与。该发展路径印证了《宪法》的核心是对公民权利义务的确认和保护。毋庸讳言，公民表达权的实现必须以政府履行义务为前提。权利从来都不是单一或者单方面的，一方面，权利与义务具有对应性，权利与义务互为彼此的另一面，即“没有无义务的权利，也没有权利的义务”；另一方面，任何个人的权利都具有与他人义务相互交叉的“衔接点”，即如同交通信号中的“红灯停、绿灯行”，某一方面权利的实现必定来自另一方面义务的履行。正如伏尔泰所说：“我可以不同意你的观点，但我誓死捍卫你说话的权利！”同样的道理，言者作为被捍卫说话权利的一方，也应当尊重倾听者“不同意你观点”的权利。
目前，我国信访制度运行呈现的状态是，一方面人民群众维权意识的迅速觉醒和依法维权能力不足的矛盾，另一方面各级政府坚守维稳的阵地，但因为政治体制改革相对滞后，在民主法治建设的进程中对公权力制约不力，官员腐败严重，司法权威不彰，政府公信力下降，大量矛盾会聚到信访机构，信访成为“最热门、最重要、最麻烦”的工作，也更加充分地暴露了制度层面的缺陷。前些年，信访制度虽在承受超常规压力的状态下不断改革，但大都属于“应急修理”或“小修小补”，全局性、战略性、实质性的改革尚未实现。党的十八大以后，我国信访制度的改革开始向法治轨道靠拢，如拓宽信访受理渠道，开通网访平台；规范信访受理程序，引导群众逐级走访；分类信访事项，实行访诉分离；改革信访考核机制，取消信访排名；明确信访工作职责，强化督导督办机制；等等。2014年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》以来，信访制度的改革开始在战略层面向法治化轨道推进，并已经初见成效。根据国家信访局《关于进一步加强初信初访办理工作的办法》的规定，[99]已经或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的初信初访事项，应当作出“不予受理”，但也同时要做好宣传解释工作。这里所说的“不予受理”体现了制度的刚性，是完全必要的。可以设想，如果规定为“原则上不予受理”，涉诉涉法信访与行政信访的剥离就必然在扯皮中“剪不断理还乱”。此外，文件中还规定，对越级走访的初访事项，也应当作出不予受理决定，并引导来访人依法逐级走访。通俗地说，这是关上了“越级上访”的门。这种“关门”之举并不是忽视对群众利益的保护，而是用良好的秩序保护人民群众的根本利益。“关门”相比较前些年“信访排名”的做法，无疑是法治约束的增加和“人治”空间的压缩。
当前，我国信访工作的法律依据主要是国务院在2005年制定的《信访条例》。但由于《信访条例》存在宪法依据不足、法律位阶较低、适用范围较窄等问题，直接影响到信访工作的有效开展，因此，制定一部科学规范和指导信访工作的《信访法》已是势在必行。由于社会历史原因，我国信访制度在建立初期，客观而言，的确具有一些“人治”成分，加之社会环境下对维护稳定的政治需求，一定程度上助长了“信访不信法”的风气。当前，改革信访制度的根本目标就是加快信访法治化建设。法治信访的建设，关键前提是必须端正对“法治”理念的认识，确保“法治”在信访工作中的有效体现，真正按照法治的原则、法治的思维、法治的方式来有效推进信访工作制度改革。
党的十八届四中全会《决定》中关于“把信访纳入法治化轨道，保障合理合法诉求依照法律规定和程序就能得到合理合法的结果”[100]的要求，隐含的批评是以往的信访制度改革未能“入轨”，这既在战略层面明确了信访制度改革必须纳入法治化轨道，又简明扼要地提出了两个“合理合法”的路径。这无疑是对信访机构和信访人共同而言的，不合理合法解决依照法律规定和程序表达的合理合法的诉求是信访机构的失职，不依照法律规定和程序合理合法地表达诉求就不可能得到信访机构的受理。这种双向规范的刚性约束应当在未来信访制度的改革中得到更多、更细的体现。信访制度改革首先和关键都是要解决“纳入法治化轨道”的问题。长期以来，信访制度遭到的质疑也是非法治化问题，改变信访制度非法治化的公众印象必须首先解决“入轨”问题。在利益关系复杂、社会变动频繁的情况下，通过信访实现权利救济不仅不能为社会主体提供明确的、具有一般性的行为指引，反而会贬损诉讼救济的程序规则。为使涉法涉诉信访问题得到真正的解决，应当使信访制度回归其原有的民意表达功能的本源，逐步淡化乃至最终取消信访的权利救济功能。当下，不能因维护社会稳定的需要而牺牲司法权威，将信访部门变成不开庭的“三审法院”，从而破坏司法独立性。对信访制度既要做“减量”的改革（淡化权利救济），也要做“增量”的改革（畅通民意表达）。
从一定意义上说，法治化的轨道就是约束公权力的“笼子”。把信访纳入法治化轨道就是要从规范信访机构的运行开始做起，公权力运行的“差之毫厘”，私权利的行使就会“失之千里”。把信访纳入法治化轨道，意味着所有信访工作人员都必须站在制度的“笼子”里说话办事，接受公众的监督。正如国家信访局局长舒晓琴所说：“检验信访工作制度改革成效需要法治衡量。信访工作制度改革成功与否，要看信访工作是否在法治化轨道上运行。具体而言，就是以法治为衡量尺度，检视开展信访工作是否于法有据，解决问题是否依法依规，群众表达诉求是否依法有序，群众合法权益是否得到依法维护。通过一以贯之地厉行法治，培育依法信访的法治观念和法治信仰，形成有利于做好信访工作的法治风尚和法治环境。”为此，课题组建议，顺应我国的民主法制建设的需求，总结提升近年来信访制度改革的经验积累，国家信访局应当抓紧启动《信访法》的立法调研。在《信访法》立法调研扎实推进的基础上，尽快呈请国务院把《信访法》的制定列入全国人大常委会的年度立法规划，以《信访法》的颁布实施作为“把信访纳入法治化轨道”的里程碑。
（二）按照“以人为本、以法为准”原则完善信访制度
课题组认为，应当按照“以人为本、以法为准”的原则完善我国的信访制度。党的十八届三中全会《决定》率先明确提出改革信访工作制度的要求和重点，即“实行网上受理信访制度，健全及时就地解决群众合理诉求机制。把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决，建立涉法涉诉信访依法终结制度”。党的十八届四中全会的《决定》进一步明确了信访工作制度改革的方向是“把信访纳入法治化轨道”。信访改革并不能局限于信访工作层面的提高和改进，而是要针对现行信访制度进行深入性、系统性变革，必须将其纳入国家治理体系环节中加以考虑，把深化信访制度改革同全面推进依法治国协同起来，既有效维护公民合法权益，又切实维护社会稳定。从制度设计而言，信访改革的目的是将信访制度纳入国家治理体系下进行考量，一方面促进信访制度自身的完善与发展，另一方面充分利用自身治理机制和治理优势，推进国家治理体系的构建和完善，这也是信访改革的重要意义所在。[101]信访制度的顶层设计，需要把握法治国家建设的大局、全国各地经济社会发展的不平衡，采取理念先进与操作可行兼顾的策略，但课题组认为，完善信访制度的核心是要贯彻“以人为本、以法为准”的原则。“以人为本”与“以法为准”这两句话要一起讲，不能片面地强调其中的一句话，而否定另一句话。
“以人为本”，就是要从全体人民的根本利益出发，以实现人的全面发展为目标，树立全面、协调、可持续的发展观，不断满足人民群众日益增长的物质文化需要，切实保障人民群众的经济、政治、社会、文化、生态权益，让发展的成果惠及全体人民。“以法为准”，是指一切权力属于人民，政党、政府和所有社会组织、全体社会成员的所有活动都必须依法进行，正如《宪法》总纲所规定，“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”。无论政府行使公权力，还是个人行使私权利，都必须以法律作为最高准则衡量、规范、制约自身行为。
权利的实现要以制度的保障为前提。人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权“四权”需要在推进民主的进程中通过合理的制度设计得以体现。政府要从真心实意倾听民意的理念出发，真正畅通民意表达渠道，并以切实可行的行动，引导、教育公众在表达的过程中学会理性有序，有效承担起“健全民主制度、丰富民主形式，从各层次、各领域扩大公民有序政治参与”的责任。公民的有序政治参与也有一个学习和实践的过程，而且，政治参与的有序性只有在参与的过程中才能实现。在利益驱动下，有一小部分信访人员通过“大闹”得到了“大解决”，“按闹分配”一定程度上成为部分信访矛盾的化解之道，信访工作成为政府部门与信访人之间的心理博弈下的利益分配，进而损害其他绝大部分信访人的利益，破坏了整体信访工作秩序。我们要防止某些人以“信访”为借口破坏秩序，坚持惩办与教育相结合的方式，保持“高压态势”。
具体而言，以人为本有三层含义：一是保障人权，发展应当是以人权保障为目的的发展，而不应当偏重物或以经济为本的发展；二是引导向善，发展应当着眼于绝大多数的根本利益人，而不能以少数人的需求为转移；三是公平普惠，发展应当是以无数个权利平等的个体为对象，以公众的获得感作为考核的标准。此外，以法为准也有四个方面的含义：一是职权由法定，法无授权禁止为，无法定授权的执法就是越权，就是损毁法律权威与尊严；二是有权必有责，法定职权必须为，行使法定权力，就必须对行使权力的过程和结果承担法律责任，如果寻找借口“依法不作为”，就是失职渎职；三是用权受监督，所有国家机关的权力必须严格依照法定权限、法定程序行使，整个行使过程必须受到严格的监督和制约；四是违法受追究，任何人的违法行为都必须毫无例外地依法受到追究和惩罚，即便是合法的利益也不允许以非法的手段获取。正如胡建淼教授所说：应当“正确对待信访者的上访权利。公民信访是由《宪法》和《信访条例》所设定的基本权利。无论他是否有理，他都拥有上访的权利。不得以任何理由‘截访’‘劫访’。至于信访者在上访中有闹访或者发生其他扰乱公共秩序行为的，应当依法追究责任。”[102]
（三）细化诉求表达权的权利和义务
我国《宪法》明确规定了公民权利的五种类型：批评权、建议权、申诉权、检举权、控告权。而信访作为公民民主权利实现的方式之一，诉求表达也正是这五种内容的体现，即批评、建议、申诉、检举、控告。因此，信访制度承载了大量公民权利的行使。通过信访立法对公民诉求表达权予以保障，引导公民正确地行使自己的权利，具有十分关键的意义。
1.按照“双向规范”的思路界定诉求表达权
现行法律体系对于公民诉求权利的保障存在缺失，特别是批评权、建议权的法律保障比较粗疏，需要通过信访立法予以强化，形成完整严密的法律保障体系。现行《信访条例》是一部行政法规，在国家整个法律体系中的地位和效力等级相对较低，调整的范围有限，缺乏足够的权威性和覆盖面，仅适用于行政机关，且与其他法律之间的衔接落差问题也十分突出。因此，实质上无法有效保障公民表达权。与此同时，对于公民诉求表达权的义务缺乏必要的法律强制手段，也在一定程度上损害了公共利益、侵害了他人的合法权利。
客观地说，在我国的信访活动中信访人与信访工作机构都存在不规范的行为。信访立法应当按照“双向规范”的思路，尽可能作出细化的规定。“双向规范”的思路强调依法规范信访活动的双方，既要依法规范信访人及其信访代理人的信访行为，更要从源头上依法规范各级、各部门及其工作人员的信访工作行为。信访人有依法信访的权利，但必须在法律规定的范围内行使权利，不能损害国家、社会、集体和他人的合法权益，不得采用法律禁止的方式和行为，要自觉履行义务，维护信访秩序。
一是健全责任追究机制。信访问题往往具有“两头在外”的特点。产生信访矛盾的部门不在信访机构，有权解决信访矛盾的部门也不是信访机构，加之信访问题涉及社会生活的方方面面。但当前，对产生信访问题、激化信访矛盾并导致严重后果的情形，尚缺乏明确可行的责任追究机制。对此，是要强化权力行使的责任。有些部门责任意识薄弱，认为产生了信访问题自然由信访部门兜底，把处理问题的责任推卸给信访部门；有些部门在工作源头缺乏责任意识，重大决策未经民主程序，诱发群体信访；有些部门在处理信访问题时责任落实不够，拖延办理、敷衍了事、打折落实等，都可能进一步激化矛盾。近年来，信访部门在处理问题时，总是当“运动员”包打天下，尽管使出了浑身解数，但因“摊子”太大照应不过来，往往顾此失彼，效果不好。[103]因此，就有必要加强责任追究，规范各级、各部门及其工作人员的信访工作行为。确保各级各部门在职权范围内依法处理信访问题，权责统一，对其行为负责。对违反法律、法规规定造成严重后果的，承担相应的法律责任，并对相关的人员进行政治责任追究。
二是依法规范信访行为。信访人有信访的权利，也有依法行使权利的义务，通过信访形式表达诉求，必须按照法律规定，合理、合法、合程序。一方面，要加强在信访群众中的宣传教育，告知群众反映诉求、维护权益的各类法定途径，引导群众以理性的方式依法表达诉求、解决问题。另一方面，要“疏堵”结合。对于大多数上访群众，采取教育、宣传、疏导、分流的方法，就能较好地化解矛盾解决问题；但对于一小部分上访群众，则要使用法律施加“硬”力。例如，对于妨碍公共交通、影响机关正常办公秩序的过激行为，必须坚决制止、果断处置，情节严重的，要依法查处。对按规定已经终结的信访事项，信访人仍然缠访闹访的，要坚决加强依法处理，切实树立“正常上访得到保护，无理上访得到控制，非法上访必须严惩”的导向。
2.明确诉求表达的权利义务规则
目前，经过多年来信访制度的探索与实践，信访立法已具有良好的制度基础和实践基础，立法条件基本成熟。因此，建议加快《信访法》立法的进程，以法定形式固定信访制度改革探索的成果，规范诉求表达权的权利和义务。例如，我国《宪法》第41条规定，[104]批评权、建议权、申诉权、控告权、检举权，是每一位公民都可以行使的权能；而该条也为公民的诉求表达权提出限制，即“不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害”，这是公民权利行使的实体性边界。作为《宪法》这样写是基本到位的，信访立法时应当对此予以细化，并增加程序性的规则。此外，《信访条例》第11条、第16条的规定显然过窄或过时，[105]也应当一并修改。
国家信访局在2014年4月9日发布的《关于进一步规范信访事项受理办理程序引导来访人依法逐级走访的办法》第4条明确作出“不受理越级上访”的规定。[106]建议拟定《信访法》条文时，综合修改为：“国家建立调解、信访、仲裁、行政复议、诉讼等机构的信息共享平台，为公民在当地依法选择有权处理的途径表达诉求、查询诉求办理情况提供便利。公民的诉求表达选择应当在当地、逐级、按照相关程序提出。首先接受的机关应当先行受理或者转交办，并书面告知当事人，不得推诿拖延。同一事项、同一理由、同一诉求重复提出的，不再受理。”这样规定，首先明确国家建立信息共享平台、“首办负责”的责任。以《信访条例》第11条规定的“为信访人在当地提出信访事项、查询信访事项办理情况提供便利”为基础，限制信访人就“同一事项、同一理由”进行重复上访，也是为了防止公共资源的无端耗费。显然，“不受理越级上访”是对信访人越级上访的限制，同时也以“首先接谈的机关先行受理，不得推诿”的方式设定了接访机关的义务。可以说，“不受理越级上访”的执行既难又不难，难的是良好政治生态的重建，这需要通过扩大基层民主、完善社会治理，让群众重建对地方政府、基层组织的信任。如果政府为民谋利、公民监督政府的良好政治生态已经形成，老百姓也没有必要舍近求远，寄希望于“上级的上级”乃至“上级的上上级”。
3.确保对公民信访表达权的充分保障
对公民信访表达权的规范要以对公民信访表达权的保障为重要前提。要对公民的表达权给予充分尊重，从确立基本原则和制定具体规则出发，积极为公民表达权的实现创造条件。
（1）坚持开放原则，积极拓宽信访渠道
多年来，各地各级信访部门始终致力于信访渠道的畅通和拓宽，从过去传统的来信、来访发展到如今的网上信访、市民热线等，公民表达权的信访渠道和平台建设取得了突出成就。当前社会发展形势下公民表达习惯和需求均发生了变化，拓展信访渠道仍是一个重要命题。其中，尤其要适应网络时代和新媒体下的信访表达需求。表达权通过现代信息技术行使，符合时代发展的必然趋势，也符合公民在表达途径选择上的主体方向，有利于提高时效性、扩大影响面。具体来说，一方面要进一步加强网上信访建设，抓好平台建设和功能拓展，确实做到“把网上信访打造成群众信访的主渠道”。[107]另一方面要探索移动信访新渠道，充分发挥移动通信终端的作用，开辟一条信访新渠道，通过充分发挥移动互联网渠道在便捷快速、互动及时和突破时空限制等方面的优点，为群众架设起一条更为快捷便利的表达通道。总之，要进一步发挥已有渠道和相关平台的优势，与时俱进，补足缺陷，通过不断创新和积极拓宽公民的利益诉求表达渠道，为公民表达权的实现创造良好的环境和氛围，提供全方位、多层次的表达机会。
（2）坚持公开原则，推进信访听证制度
听证是当今世界各法治国家行政程序法中一项普遍存在且具有重要意义的制度设计。在听证制度中，行政机关在作出影响行政相对人权益的决定前，有义务告知相对人决定的理由和有要求举行听证的权利，行政相对人有权就事实和适用法律表达意见、提供证据，行政机关有义务听取和接纳，通过公正、民主的方式达到正确实施行政行为的目的。[108]通过听证制度，创造公开透明的表达权行使空间，也是保障表达权的一项有力举措。《信访条例》中，对听证制度作出建议性要求，但对信访事项处理环节是否必经信访听证的环节，并没有作强制性的规定。各地可以结合实际，充分利用这一制度空间，在信访工作中邀请第三方参与听证，如具有较高公信力的人大代表、政协委员、村居委员会成员等人士的参与，公开、公平、公正地听取公民表达诉求，帮助作出听证评判意见，也为其提供必要的法律帮助，推动表达诉求的有效回应或信访事项的有效解决。
（3）坚持法治原则，规范信访办理工作
信访事项办理程序性规则的确立，在本质上也是保障信访者行使信访权，从而为通过信访渠道进行有序表达提供一套科学的保障规则。[109]在受理环节，切实做到尊重信访者的信访权，受理范围明晰、受理告知明确，同时强化与有权处理机关或部门之间的协同，保障受理环节的良好秩序，为信访事项办理工作的高效有序推进建立重要前提。在信访办理环节，要加强信访办理程序规范，使政府部门在行使信访办理权过程中有其正当性基础，通过规范信访办理程序，切实依法履行《信访条例》规定，从而提升信访工作整体水平。在反馈督查环节，要加强和创新督查督办工作的力度和方法，健全行政监督和纠错机制，从实体上维护信访群众的合理合法权益。总之，要通过规范信访工作运行，完善信访体制，简化信访机构设置，明确信访机构督促检查职能，进一步规范信访程序，使信访工作在法治化轨道上运行。
4.优化保障诉求表达权的具体内容
通过信访立法保障公民表达权时，必须要考虑与其他法律形成互补，尤其是要根据我国的法治实践水平，充分考虑信访制度中公民诉求表达的特点，避免与其他诉求表达形式的交叉重叠或遗漏，更好地发挥法律的保障作用，引导信访公民依法行使诉求表达权利，履行法定义务。应明确规定公民的诉求表达权利主要包括如下基本内容：一是保证提出诉求的权利。即信访人可以电话、传真、邮件、信件等方式，对国家机关及其工作人员的工作提出、批评、建议、申诉、控告、检举和反映问题的权利。二是明确信访人权利受到保护。即信访人的人身自由受法律保护，禁止以变相方法剥夺或限制信访人的人身自由。三是信访人享有信息知情权。即信访人有权了解其提出的信访事项的处理过程，包括处理的程序、作出办理意见的法律依据、政策依据和事实依据等。四是信访人要求复查复核的权利。即信访人如对办理意见不服，有权提出复查、复核，以及要求举行听证。五是信访人可以申请回避。即信访人有权对与其提出的信访事项具有利害关系的工作人员提出要求回避的申请。涵盖这些基本内容的信访制度设计可以从底线上保障信访人的表达权，进而促进合理合法诉求的达成。
5.明确对诉求表达权的合理限制
对诉求表达权的限制问题，难点在于维稳和维权的平衡。要以推动信访制度回归本位规范诉求表达权利的行使。信访制度应追求保障合法权利的行使，维护公共利益和公共秩序基础上的秩序稳定。在对公民诉求表达权进行限制的时候，一方面，要注意防止政府公权力的滥用，限制政府对公民诉求表达权进行的干预或者限制，防止公权力对私权利的侵害；另一方面，也要注意防止公民表达权的滥用，防止一部分公民假以私权利之名超越权利行使的边界，对他人利益和公共利益造成侵害。在设计具体立法条文时，不宜把限制诉求表达权的内容集中罗列，可以采取顺着逻辑结构列明相应内容的方式。例如，为了限制在信访接待的地点、时间之外，采取拦截领导车辆、散发信访材料等活动，可以规定“以走访方式行使诉求表达权的，应当在《信访法》规定的时间、地点之内。违反《刑法》《治安管理处罚法》的，[110]依照相关条款处理”。
（1）坚决贯彻法律规则优先原则
公民在合法权益受到侵害时，的确可以选择法律许可的救济途径。但是，选择救济途径的自由同时受到法律规则的限制，选择权的行使不能突破法律规则。法律规则是指采取一定的结构形式具体规定人们的法律权利、法律义务以及相应的法律后果的行为规范。一般来说，法律规则和法律条文的关系是对应的，法律规则是法律条文的内容，法律条文是法律规则的表现形式。我们平时所说的违法，从形式上说是触犯了法律条文的规定，从内容上说是破坏了法律规则。上文列举了大量法律规定的具体条文都可以说明，所有信访活动都必须按照信访的法律规则进行，任何人均无例外。为此，所有信访活动都必须遵循信访法律规则优先的原则，不允许信访活动破坏信访的法律规则。
为此，要坚决贯彻法律规则优先原则。在社会纠纷多元化解机制的运行中，要继续推进信访工作改革，形成调解、信访、行政复议、诉讼、仲裁各行其道、各显其能的社会纠纷解决机制。在调解、信访、行政复议、诉讼、仲裁等多种纠纷解决途径可供选择的情形下，只要各职能部门之间的信息共享能够真正实现，就可以在行政部门内部监督纠错的体系下，在全国继续加强清单梳理，明确信访部门不予受理的范围，细化信访事项办理规定，对权力主体行使权力、作出行为所应遵循的方式、步骤、顺序作出具体明确规定。
（2）通过试点逐步推行信访实名制
“一种良好的言论自由制度与法律应该能够保证社会成员的良心表达”，信访实行实名制“有助于形成有责任的良心自由”[111]。信访实行实名制作为一种限制措施，有利于增强信访者行为的透明性与可追责任性。在信访实名制下，有助于促使信访人以更为负责的态度、公共的精神，凸显对法律、对事实、对他人的尊重，讲真话、说实情；有利于减少政府部门用于处理虚假、失实等无效诉求的工作成本，提高整体信访工作的办理效率。与此同时，实行信访实名制也可以实现对不实信息甚至恶意信访行为的追踪与责任追究，倒逼公民依法履行诉求表达权利，起到软性的约束作用。目前，上海市已在网上信访事项中实行实名制，与公安部门实现数据共享，对实名信访事项开通优先办理通道，形成良好导向，在实践中取得了很好的效果。当然，这一试点经验也有待完善，需要进一步总结提升，但是，逐步推行信访实名制的方向应当坚持。
（3）依法果断处置信访中的违法行为
信访活动中滥用权利的行为，必须通过用法律手段，追究其相应的法律责任。具体操作上，首先要通过信访立法对常见类型的违法行为作出明确界定，明确惩治的手段和幅度，以维护法律的权威性。法律的权威性和社会秩序的维护之间从来都是相辅相成的。任何活动的现实状态都会对活动规范的实施产生影响，法治政府绝不能允许任何人以违法的手段获取利益。对违法行为打击不力的结果必然是违法行为的增多。当前，政法机关必须尽快解决对信访活动“三个不力”的倾向，一是对合法有序的信访活动及时保护不力；二是对违法信访活动发现、固定证据不力；三是对破坏公共秩序的违法活动打击不力。“三个不力”的瓶颈是发现固定证据的能力不足。对滥用诉求表达权危害他人利益和公共利益、国家利益的违法行为，公安机关要果断坚决制止。对缠诉闹访等违法行为，要加大采集、固定证据的力度，依法公开予以制裁。对以信访为名进行的非法、变相集会游行示威等行为，要依法严厉打击。
在实践中，确实存在“法不责众”的难题，但是，具有权威性的法律不应当等到“违法者众”的时候再发挥作用。形成“法不责众”难题的原因是法律实施的不果断。当影响社会秩序的行为刚刚“露头”的时候，坚决果断地处置就不会存在“法责众”的问题。当前，我国执法机关的滥作为有所减少，但慢作为、不作为还在一定程度上存在。对信访人滥用权利的行为，尚未形成充分运用依法维护正常秩序的局面。因此，要在立法过程中商请有关部门共拟适当条款，运用法律武器遏制信访活动中危害公共秩序、国家利益的违法犯罪行为。
（4）细化信访终结的程序并落实到位
国务院《信访条例》在2005年颁布后，明确了包括信访事项的工作程序，推动形成了复查、复核三级终结的做法。虽然对已经办理或作出复查复核意见的信访事项明确要求“不再受理”，理应作为自然终结处于终结状态。但在实践中，由于尚未将“信访终结”作出程序化规定，终结程序的缺失一定程度上助长了表达权利的滥用现象，往往“案结”却“事未了”。因此，建立明确细致的信访终结程序十分必要。目前，全国各地已有所探索，尤其上海在推行信访核查终结制度上形成了很好的实践经验和效果，值得借鉴推广。信访核查终结制度针对信访人员滥用信访权利的情况，通过合理的程序设计，引入公开听证的必经程序，锁定化解工作方案，形成具有终局性意义处理意见，对信访诉求的有序表达和信访部门的行政资源优化，起到了积极的规范和引导作用。
（5）有条件地逐步开放集会游行示威
我国的《集会游行示威法》自制定以来，实施的次数并不多。集会游行示威是公民经过批准，以和平的、比较激烈的方式表达意愿的一种方式。随着公民权利意识的增强，集会游行示威的表达需求也在增长。目前，尽管多数集会游行示威的申请没有得到批准，但实际上改头换面的集会游行示威仍然以各种形式存在着，如“散步”和部分“快闪行动”等。在信访人员中，也有变相的集会游行示威行为存在，客观上具有一定的传导效应和感染力。对此必须要有危机意识。对变相的集会游行示威与其放任或者装作看不见，不如直面现实，未雨绸缪。公民的集会、游行和示威自由是公民的表达权之一，也是一个国家民主制度健全的“视窗”。
建议通过细化集会、游行、示威的审批条件，坚持适度适当原则，为公民表达意愿提供依法有效的缓冲地带。将变相的集会游行示威纳入有效控制下的权利行使，关键是有条件地、逐步地批准一些集会游行示威申请。与此同时，在法理上阐明，集会游行示威是诉求表达权行使的最终形式。按照国际通行的做法，为经过批准的集会游行示威，开辟专门区域、划定专门时间，提供现场保护。只要部署得当，不仅可以显示中国的开放和自信，避免社会秩序的混乱，也能够节省警力的使用。特别是，逐步批准一些集会游行示威，有利于引导和培养公民理性、和平、合法地表达意愿，而不是采用非法的、过激的手段，以激化矛盾给领导“施压”的方式解决问题。
（6）加强有针对性的信访法治宣传
中国是一个缺乏法治传统的国家。权力和权利的行使都有不喜欢受到约束的习惯。公民在行使自己的权利时应当受到法律的限制；权利受到约束同样也需要通过普法教育，在社会实践中逐步养成。一方面，要充分发挥新闻媒介的作用，发挥宣传导向作用，引导公民对诉求表达权形成正确的认知，了解信访制度，提升表达能力；另一方面，要及时揭露信访活动中的违法行为，避免公众因为同情信访人而宽容违法。针对目前民众“信访不信法”的心理和传统文化中的“清官情结”，应当有针对性地宣传依法维权的法理与观念，使民众逐步增强对法律程序以及司法判决最终性的尊重，明了司法裁判在纠纷解决过程中不可动摇的权威地位，从而认识到不能在已经走完法定程序后，继续通过信访进行重复诉请。
目前，在国家信访局的带头下，全国各级信访部门纷纷加强信访宣传工作，走出过去“只做不说”的误区。通过媒体让公众走进信访部门等方式，抢占信访工作的话语权，在纠正公民对信访工作的理解和认识等方面，取得了很好的效果。建议今后要进一步创新宣传手段，以群众喜闻乐见、易感、易知的方式，提升宣传效果，为公民理性进行诉求表达上好“培训课”。
6.优先开展征集人民建议工作
我国《宪法》第2条第2款规定：“人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”课题组认为，我国人民代表大会制度必须在不断完善中坚持，与此同时“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”的制度建设刻不容缓。党的十八大报告中明确提出，涉及群众切身利益的决策，都要充分听取群众意见。放眼看世界，任何国家都存在民众诉求表达的畅通有序问题，只要是厉行民主法治的国家都在探索公民意愿表达畅通有序的机制建设。[112]我国现有的民意表达渠道的类型和数量，相较于当前公民民意表达的需求，仍然较少、较不畅通，民主法治建设任重道远。信访制度应当站在国家民主政治制度建设的高度来推进，促进各级国家机关更好地执政为民。课题组认为，从长远目标看，我国信访制度的改革要从被动处理转向主动征集，将工作重心从传统的办信接访转向征集人民建议、服务政府决策，提高国家治理体系和治理能力的现代化。经信访途径随机获得的公民批评建议，信访工作机构应当及时梳理研究，转请相关部门处理。各级国家机关应当建立实施并不断完善人民建议征集制度。政府决定重大工程项目或作出重大决策，应当事先主动征集意见，将人民建议作为可行性论证的依据之一，并公布于众。
2013年11月28日，在国务院新闻办公室举行的新闻发布会上，国家信访局副局长张恩玺在介绍信访工作制度改革情况时也明确指出，必须建立健全人民建议征集制度，引导人民群众给党和政府的工作献计献策。在全部的信访事项当中，有10%左右是人民群众给党和政府涉及经济社会发展等一些方面提出的意见和建议，很多的意见和建议是具有建设性的。[113]多年来，我国在推动公民有序参与国家、经济、文化、社会事务管理方面进行了有益的探索，但从形式上看，往往是听取群众意见、邀请专家咨询等，参与度较浅、较窄，效果也十分有限。参与式民主不仅对代议制民主具有不可或缺的补充作用，而且能够凝聚人心，有助于政府公信力的恢复。决策失误是最大的失误。分析我国信访发生的原因可知，决策失误与侵害群众利益是最为常见的信访缘由。就政府决策而言，必须建立“事前公开、征求意见，决策公开、民主讨论，结果公开、接受监督”的程序规定。在非紧急状态下，政府应当在作出重大决策前，必须事先征集公民建议意见，以真正体现人民当家作主的地位。每一个公民对政府工作都有知情权、参与权、表达权、监督权，现在的问题是民主渠道的畅通还刚刚起步。应当看到，信访制度的正确设计和运行将具有提升国家治理能力和治理体系现代化的功能。信访制度运用得当，不仅可以强化党和政府与人民群众的沟通，而且还能够引导公民的有序政治参与，提高民众参与公共事务管理的能力，为国家治理能力的提升和治理体系现代化提供宝贵的实践途径。[114]征集人民建议，既可以通过公开渠道主动征集，也可以通过信访渠道开展被动收集。主动征集的内容一般可为与公共利益密切的重大项目或重要决策，听取和汇总群众的意志和意愿。被动收集的内容需要提炼总结，从群众反映的具有普遍性、倾向性、群体性、典型性、苗头性等问题中，把建议意见汇总起来，反馈给相关职能部门作出优化调整。如果信访制度能够为政府工作起到主动“把关”的作用，也可以降低盲目决策的风险，更好地维护人民群众的根本利益。总之，具有中国特色的民主协商制度亟待建立，信访制度现有资源的优化利用大有可为。从制度设计而言，必须把征集人民建议作为信访制度改革的重中之重。
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[1] 这是国家信访局2015年度信访理论研究课题（课题编号2005AG02001）成果。课题得到上海市信访办主任王剑华、综合处长严惠民、副处长张俐蓉等同志的大力支持和帮助，特此致谢！
[2] 详见2015年10月13日，中央全面深化改革领导小组第十七次会议审议通过的《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》。
[3] 汤啸天：“公民在信访活动中的表达权利与义务”，《信访与社会矛盾问题研究》2016年第2期。
[4] 汤啸天：“政府应当如何保障人民的表达权”，《法学》2008年第5期。
[5] 刘晓原：“民众是否敢于讲真话取决于制度的设计”，http://blog.sina.com.cn/s/blog_49daf0ea0100f0j2.html，最后访问时间：2016年2月10日。
[6] 汤啸天：“表达权的基本含义”，载《文汇报》2008年3月24日。
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[8] 汤啸天：“再论人民表达权的行使与政府的保障”，《同济大学学报（社会科学版）》2010年第3期。
[9] 汤啸天：“政府应当如何保障人民的表达权”，《法学》2008年第5期。
[10] 汤啸天：“表达权的基本含义”，载《文汇报》2008年3月24日。
[11] 汤啸天：“推进国家治理体系和治理能力现代化的战略意蕴——以社会和谐稳定为观察视角”，《甘肃理论学刊》2015年第5期。
[12] 孟建柱：“新形势下政法工作的科学指南”，载《人民日报》2014年1月29日。
[13] 沈小平：“中国梦，从改善民生起步”，来源：新华网2013年6月19日，http://news.xinhuanet.com/comments/2013-06/19/c_116198041.htm，最后访问时间：2015年12月9日。
[14] 《马克思恩格斯全集》，人民出版社1995年版，第573页。
[15] 2014年1月，中央政法委正式对外公布《关于建立完善国家司法救助制度的意见（试行）》，明确8类可获得国家司法救助的人群。我国原有的“信访救助”制度难以从根本上解决信访疑难问题，而且有助长访民牟利行为及地方政府的短期行为。因“信访救助”不属于本课题研究范围，故不赘述。
[16] 诉求基本解释之一为陈诉和请求。参见在线汉语字典，http://xh.5156edu.com/html5/120059.html。
[17] 根据《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》提出，“实行诉讼与信访分离制度。把涉及民商事、行政、刑事等诉讼权利救济的信访事项从普通信访体制中分离出来，由政法机关依法处理。各级信访部门对到本部门上访的涉诉信访群众，应当引导其到政法机关反映问题；对按规定受理的涉及公安机关、司法行政机关的涉法涉诉信访事项，收到的群众涉法涉诉信件，应当转同级政法机关依法处理”可知。
[18] 莫纪宏：“言论自由的法度——从‘狼牙山五壮士’名誉权纠纷案一审判决说起”，http://www.iolaw.org.cn/showArticle.aspx?id=4812，最后访问时间：2016年6月30日。
[19] 莫纪宏：“言论自由的法度——从‘狼牙山五壮士’名誉权纠纷案一审判决说起”，http://www.iolaw.org.cn/showArticle.aspx?id=4812，最后访问时间：2016年6月30日。
[20] 王钟的：“通过信访解决问题比例仅0.2%成访民‘情绪救济’”，载《中国青年报》2014年4月30日。
[21] 上海市中国特色社会主义理论体系研究中心：“评福山关于国家、法治与民主关系的理论”，《红旗文稿》2014年第22期。
[22] 谢非非：“信访制度下公民权利表达”，《学术交流》2013年第12期。
[23] 王钟的：“通过信访解决问题比例仅0.2%成访民‘情绪救济’”，载《中国青年报》2014年4月30日。
[24] 胡建淼：“信访制度改革的出路在哪里”，载《学习时报》2013年5月23日。
[25] 孟建柱：“以法治为引领深入推进平安中国建设”，来源：新华网2014年11月3日，http://news.xinhuanet.com/politics/2014-11/03/c_1113098020.htm，最后访问时间：2015年11月5日。
[26] 张炜著：《公民权利表达及其机制构建》，人民出版社2009年版，第7页。
[27] 李步云著：《权利和义务》，人民出版社1986年版，第1页。
[28] 吕世伦、文正邦著：《法哲学论》，中国人民大学出版社1999年版，第37页。
[29] 何平立、沈瑞英：“资源、体制与行动：当前中国环境保护社会运动析论”，《上海大学学报（社会科学版）》2012年第1期。
[30] 恩格斯著：《马克思恩格斯选集》第三卷，人民出版社1972年版，第154页。
[31] [德]康德：《法的形而上学原理》，沈叔平译，商务印书馆2005年版，第29页。
[32] 甄树青著：《论表达自由》，社会科学文献出版社2000年版；王四新著：《表达自由：原理与应用》，中国传媒大学出版社2008年版。
[33] “中国夫妇在新加坡讨薪，跪马路请愿遭逮捕”，载《华商报》2015年8月26日。
[34] 谢非非：“信访制度下公民权利表达”，《学术交流》2013年第12期。
[35] 张炜著：《公民权利表达及其机制构建》，人民出版社2009年版，第28页。
[36] 陈勇军：“论转型期弱势群体的权利表达”，《盐城师范学院学报（人文社会科学版）》2007年第4期。
[37] 韩志明：“利益表达、资源动员与议程设置——对于‘闹大’现象的描述性分析”，《公共管理学报》2012年第2期。
[38] “广州社会秩序评价下降，社会公平不满较多”，来源：人民网2013年12月2日，http://news.eastday.com/eastday/13news/auto/news/china/u7ai270245_K4.html，最后访问时间：2015年10月20日。
[39] 刘明：“和谐社会视域下公民权利表达机制研究”，《重庆工商大学学报》2012年第4期。
[40] 刘正强：“信访的‘容量’分析——理解中国信访治理及其限度的一种思路”，《开放时代》2014年第1期。
[41] 于建嵘：“中国信访制度批判”，《中国改革》2005年第2期。
[42] 张智：“中国社会厌讼思想成因浅析”，来源：中国法院网http://www.chinacourt.org/article/detail/2005/12/id/189678.shtml，最后访问时间：2015年8月10日。
[43] 赵迎辉：“涉法涉诉信访困境、成因及治理研究”，《山东行政学院学报》2012年第4期。
[44] 佟博：“浅析涉诉信访的文化成因及有效应对”，《山东社会科学》2012年第3期。
[45] 根据《中华人民共和国道路交通安全法》的相关规定，公交专用道供公交车辆通行，同时允许校车、客运班车以及单位和企业大中型固定班车（悬挂黄色号牌）载客时借道通行。
[46] 有关人民建议征集制度的发展将在本课题研究报告的对策部分详述，此处不再赘言。
[47] 於兴中：“法治是一种文明秩序”，载《检察日报》2015年3月19日。
[48] 孟建柱：“以法治为引领深入推进平安中国建设”，来源：新华网2014年11月3日，http://news.xinhuanet.com/politics/2014-11/03/c_1113098020.htm，最后访问时间：2015年11月5日。
[49] 李西堂：“中西方公民利益诉求的表达方式”，《各界》2014年第1期。
[50] 汤啸天：“信访制度的改革与社会稳定”，《探索与争鸣》2005年第4期。
[51] 王钟的：“通过信访解决问题比例仅0.2%成访民‘情绪救济’”，载《中国青年报》2014年4月30日。
[52] 郑成良：“专政的源流及其与法治国家的关系”，来源：求是网2014年12月17日，http://www.qstheory.cn/laigao/2014-12/17/c_1113681781.htm，最后访问时间：2015年7月29日。
[53] 汤啸天：“再论人民表达权的行使与政府的保障”，《同济大学学报（社会科学版）》2010年第6期。
[54] 汤啸天：“再论人民表达权的行使与政府的保障”，《同济大学学报（社会科学版）》2010年第6期。
[55] 《德意志联邦共和国基本法》（1949年）第5条规定：“一、人人有以语言、文字及图画自由表示及传布其意见之权利，并有自一般公开之来源接受知识而不受阻碍之权利。出版自由及广播与电影之报道自由应保障之。检查制度不得设置。二、此等权利，得依一般法律之规定、保护少年之法规及因个人名誉之权利，加以限制。三、艺术与科学、研究与讲学均属自由，讲学自由不得免除对宪法之忠诚。”
[56] 《公民权利和政治权利国际公约》（1966年12月16日通过）第19条规定：“一、人人有权持有主张，不受干涉。二、人人有自由发表意见的权利；此项权利包括寻求、接受和传递各种消息和思想的自由，而不论国界，也不论口头的、书写的、印刷的、采取艺术形式的、或通过他所选择的任何其他媒介。三、本条第二款所规定的权利的行使带有特殊的义务和责任，因此得受某些限制，但这些限制只应由法律规定并为下列条件所必需：（甲）尊重他人的权利或名誉；（乙）保障国家安全或公共秩序，或公共卫生或道德。”
[57] 汤啸天：“政府应当如何保障人民的表达权”，《法学》2008年5月20日。
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[59] “郝赤勇副部长：树立宪法法律权威，全面推进依法治国”，载《法制日报》2015年11月18日。
[60] 这是本文对不同法律中诉求表达权的规定进行梳理，原法条并没有区分“概括”“确认”“保障”类别。
[61] 《中华人民共和国宪法》第33条对此进行规定。
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[65] 《中华人民共和国宪法》第35条对此进行规定。
[66] 《中华人民共和国宪法》第40条对此进行规定。
[67] 《中华人民共和国宪法》第41条对此进行规定。
[68] 《中华人民共和国集会游行示威法》第3条对此进行规定。
[69] 《中华人民共和国集会游行示威法》第4条对此进行规定。
[70] 《中华人民共和国集会游行示威法》第5条对此进行规定。
[71] 《中华人民共和国民法通则》第5条对此进行规定。
[72] 《中华人民共和国民法通则》第75条对此进行规定。
[73] 《信访条例》第3条对此进行规定。
[74] 吴飞：“从‘明显而即刻的危险’规则看美国的言论自由”，《新闻与传播研究》2003年第3期。
[75] 汤啸天：“政府应当如何保障人民的表达权”，《法学》2008年5月20日。
[76] 以上内容摘录自国务院2016年2月6日发布，2002年2月1日起施行的《出版管理条例》。2008年1月31日起施行的《互联网视听节目服务管理规定》，也有相似的内容。
[77] 汤啸天：“推进国家治理体系和治理能力现代化的战略意蕴——以社会和谐稳定为观察视角”，《甘肃理论学刊》2015年第9期。
[78] 梁作邦：“行政诉讼中诉讼主体地位的不平等”，《商品与质量》2011年第10期。
[79] 姜明安：“行政诉讼功能和作用的再审视”，《求是学刊》2011年第1期。
[80] 贾根宝：“信访热之下的冷思考”，来源：中国土地资源网2012年6月1日，http://www.tudizy.com/news_show.php/25559.html，最后访问时间：2015年9月8日。
[81] 《信访条例》第2条第1款：“本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。”
[82] [英]霍布豪斯：《自由主义》，朱增汶译，商务印书馆1996年版，第44-45页。
[83] 《信访条例》第35条规定：“信访人对复查意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内向复查机关的上一级行政机关请求复核。收到复核请求的行政机关应当自收到复核请求之日起30日内提出复核意见。复核机关可以按照本条例第三十一条第二款的规定举行听证，经过听证的复核意见可以依法向社会公示。听证所需时间不计算在前款规定的期限内。信访人对复核意见不服，仍然以同一事实和理由提出投诉请求的，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理。”
[84] 阮炜：“不走形式普选的基层民主”，来源：观察者网，http://www.guancha.cn/RuanZuo/2014_06_04_233413.shtml，最后访问时间：2015年12月14日。
[85] 高锴：“习仲勋建议制定‘不同意见保护法’”，《炎黄春秋》2013年第12期。
[86] “‘诉访分离’终结信访不信法”，来源：《新京报》2014年3月20日，http://www.bjnews.com.cn/inside/2014/03/20/309781.html，最后访问时间：2015年12月12日。
[87] 正泽：“‘诉访分离’后的新挑战”，来源：《人民日报》2014年5月14日，http://opinion.people.com.cn/n/2014/0514/c1003-25014626.html，最后访问时间：2015年12月12日。
[88] 王四新：“诽谤、传媒和表达自由”，《现代传播》2012年第3期。
[89] 郑春东、韩晴、王寒：“网络水军言论如何左右你的购买意愿”，《南开管理评论》2015年第1期。
[90] 张樯、严辉文：“对删帖公司说‘不’”，载《深圳特区报》2010年3月19日，第A08版。
[91] 刘健：“网络水军的舆论导向功能”，《神州》2011年第12期。
[92] 刘健：“网络水军的舆论导向功能”，《神州》2011年第12期。
[93] 张樯、严辉文：“对删帖公司说‘不’”，载《深圳特区报》2010年3月19日，第A08版。
[94] “中国互联网监管的三个‘十条’有何意味？”，来源：《新京报》2015年5月4日，http://www.bjnews.com.cn/news/2015/05/04/362170.html，最后访问时间：2015年12月12日。
[95] 黄维、王鹤瑾、唐平：“开启中国互联网文化的‘黄金时代’”，来源：人民网—文化频道2015年12月14日，http://culture.people.com.cn/n1/2015/1214/c87423-27927090.html，最后访问时间：2016年6月20日。
[96] “习近平：把我国从网络大国建设成为网络强国”，来源：新华网2014年2月27日，http://news.xinhuanet.com/politics/2014-02/27/c_119538788.htm，最后访问时间：2016年6月20日。
[97] 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过，2015年10月。
[98] 2004年3月14日，十届全国人大二次会议上通过了第四个宪法修正案。这个修正案共有14条，其中12条与人权有关，特别是“国家尊重和保障人权”被载入宪法，即在第33条增加“国家尊重和保障人权”的内容，作为第3款，将原来第3款作为第4款。
[99] 国家信访局《关于进一步加强初信初访办理工作的办法》（国信发〔2014〕13号）第4条第1款规定：“对属于各级人民代表大会以及县级以上各级人民代表大会常务委员会、人民法院、人民检察院职权范围内的初信初访事项，以及已经或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的初信初访事项，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不予受理，但要做好宣传解释工作，并告知信访人依照有关法律法规规定的程序向有关机关提出。”
[100] 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过，2015年10月。
[101] 张宗林：“信访改革的方向越来越清晰”，来源：中国网2015年8月14日，http://www.china.com.cn/guoqing/2015-08/14/content_36304089_2.htm，最后访问时间：2015年8月14日。
[102] 胡建淼：“信访制度改革的出路在哪里”，载《学习时报》2013年5月27日。
[103] 汤啸天：“推进国家治理体系和治理能力现代化的战略意蕴——以社会和谐稳定为观察视角”，《甘肃理论学刊》2015年9月20日。
[104] 《宪法》第41条第1款规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”
[105] 《信访条例》第11条第1款原文是：“国家信访工作机构充分利用现有政务信息网络资源，建立全国信访信息系统，为信访人在当地提出信访事项、查询信访事项办理情况提供便利。”第16条原文是：“信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出；信访事项已经受理或者正在办理的，信访人在规定期限内向受理、办理机关的上级机关再提出同一信访事项的，该上级机关不予受理。”
[106] 具体内容是：“信访人提出信访事项，一般应当采用书信、电子邮件、网上投诉等书面形式。信访人采用走访形式提出信访事项，应当根据信访事项的性质和管辖层级，到依法有权处理的本级或上一级机关设立或者指定的接待场所提出。首先接谈的机关先行受理，不得推诿。对跨越本级和上一级机关提出的信访事项，上级机关不予受理，并引导来访人以书面或走访形式向依法有权处理的机关提出，同时将相关情况及时通报下级有关机关。”
[107] 2015年5月27日，中央书记处书记、国务委员兼国务院秘书长杨晶视察指导国家信访局时的要求。
[108] 王志立：“行政听证制度：问题、原因与对策”，《中州学刊》2009年7月。
[109] 谢非非：“信访制度下公民权利表达”，《学术交流》2013年12月。
[110] 《刑法》第290条规定：“聚众扰乱社会秩序，情节严重，致使工作、生产、营业和教学、科研、医疗无法进行，造成严重损失的，对首要分子，处三年以上七年以下有期徒刑；对其他积极参加的，处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者剥夺政治权利。……多次扰乱国家机关工作秩序，经行政处罚后仍不改正，造成严重后果的，处三年以下有期徒刑、拘役或者管制。多次组织、资助他人非法聚集，扰乱社会秩序，情节严重的，依照前款的规定处罚。”《治安管理处罚法》第50条规定，“强行冲闯公安机关设置的警戒带、警戒区的”，“处警告或者二百元以下罚款；情节严重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款”。
[111] 肖红春：“网络实名制的正当性基础”，《理论与改革》2012年第4期。
[112] 汤啸天：“推进国家治理体系和治理能力现代化的战略意蕴——以社会和谐稳定为观察视角”，《甘肃理论学刊》2015年9月20日。
[113] “中国将建立人民建议征集制度引导群众献计献策”，来源：中国新闻网2013年11月28日，http://www.qianhuaweb.com/content/2013-11/28/content_4411912.htm，最后访问时间：2015年8月28日。
[114] 近年来，上海在人民建议征集方面已经有了成功的探索。2014年，《上海市人民建议征集工作规定》已由中共上海市委办公厅和上海市政府办公厅联合印发，老百姓可以通过“中国上海”门户网站等向政府部门提交人民建议。2014年1～11月底，上海市信访办共计接受处理群众各类意见建议29287件，约占上海市信访办同期接收处理群众信访总量的19.8%。