二、我国公民诉求表达的现状与成因
（一）信访制度下公民诉求表达的基本特点
信访作为一项具有中国特色的政治制度，在发扬民主、了解社情民意、维护合法权益、促进社会和谐等方面已经发挥了十分重要的作用。在某种程度上，信访已经成为我国公民权利表达的首选途径。当前，在信访制度框架内，公民的诉求表达主要有以下特点：
1.诉求表达主体的多元化
随着我国各项改革的持续深入和经济社会的不断发展，社会阶层结构发生了深刻变化，阶层分化日益复杂，社会主体多元化的特点日趋显现。社会阶层的多元化实质上导致诉求表达主体的多元化，不同阶层之间，甚至相同阶层的不同群体之间，往往存在着不同的利益诉求。出于维护自身利益的需要，这些诉求很多是通过信访渠道反映出来，逐步形成了当前信访活动中多元主体的格局。在实践中，信访的主体既有农民、城市低收入人群、外来务工人员等传统意义上的社会底层弱势群体，也有如私营小企业主、医生、教师等中产阶层，甚至还包括公务员、人大代表、政协委员等具有一定社会地位、掌握一定社会资源且身在体制内的人员。在以往的印象中，采用信访方式表达诉求的大多是年龄较大、文化水平不高的人。但在现实中，信访的主体不仅有80后、90后的年轻一代，而且也不乏硕士、博士等高学历人群。其中值得注意的是，作为法律工作者的律师也不乏信访的经历。
不同社会主体之间，出于某些共同利益而进行的信访活动也是造成诉求表达主体多元化的重要原因。最具典型意义的例证就是因环境问题而引发的群体性信访事件，如建设垃圾焚烧厂或化工厂选址所引发的群体性事件中，居住于选址附近的居民因为反对项目建设的共同目标而结成临时的利益共同体，“集体散步”的参与者几乎涵盖了社会所有阶层和群体的范围。在全国各地发生的类似事件中均存在着相同的特点。
2.诉求表达方式的非理性化
表达权是宪法赋予公民应当享有的一项基本权利，公民通过一定的方式，提出符合自身利益的要求，就形成了诉求的表达。[39]当前，我国公民诉求表达的渠道有人民代表大会和政治协商会议、基层群众性自治组织、司法诉讼、信访、媒体和社团组织等多种方式。其中针对利益诉求而言，司法诉讼和信访是其主要渠道。理论上，各种诉求表达方式之间有明确的分工和界限，尤其是司法诉讼渠道，其受理范围更具有法定性的特点。但在现实中，民众却更依赖信访的方式表达诉求。特别是对一些已经通过司法诉讼途径主张的诉求得不到满足之后，大量涌入信访渠道，有一部分人也确实得到了实惠，形成所谓“信访不信法”的怪象。应当说明的是，已有生效裁判的诉求进入信访渠道本身就是诉求表达方式选择非理性化的表现，但是，这种非理性的选择是基于前些年信访部门确实受理了大量此类诉求，有的还在不直接否定裁判文书的说辞下给予利益。在“无利不起早”的思维习惯中，已有生效裁判的案件诉求进入信访渠道大增是不能理解的。在诉讼案件进入信访渠道之后，表达方式的非理性化又表现在“我愿意上哪儿就上哪儿”的越级访、赴京访数量增大。在“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的示范效应下，“刻意把事情搞大”的风气暗中蔓延。有的信访人着眼于如何将事情的影响扩大，甚至为以“告洋状”求得安全而不惜以身试法，导致了个人极端行为和大规模群体性事件频发。
3.诉求表达内容的私利化
贯穿于我国社会主义初级阶段的主要矛盾，即人民日益增长的物质文化需求同落后的社会生产之间的矛盾。改革开放以来，随着社会主义市场经济体制的逐步确立和完善，公民的权利意识不断觉醒，利益需求也不断扩大。现实中有不少人将信访作为追求利益最大化的工具，在以“自我为中心”的思维方式下，片面关注自身利益、现时利益，而忽视整体利益、长远利益。与此同时，信访渠道有时也无奈地成为某些群体的利益牟取工具，或者信访机构虽已认识对方有过度牟取利益的动机，但又无力制止。诉求表达私利化直接导致在公共政策推行或公共设施建设过程中的“邻避困境”和“利益翘板”，不同利益主体之间的冲突陷入无解的境地。而当相关各方的诉求通过信访渠道汇集到一起时，所有的冲突便以信访矛盾的形式表现出来。比如，变电站、垃圾中转站等公共设施在建设过程中，任何一处选址都会引发附近居民的非理性反对，而如果取消建设项目，又会引起更大范围内群众的不满。
诉求表达私利化的特点主要表现为：信访人会从自身利益最大化的角度出发，对法律政策进行有选择性地遵守，一是对是否遵守法律政策进行选择，二是对遵守哪些法律政策进行选择，三是对遵守法律政策中的哪些具体内容进行选择。选择的基础并不考虑法律政策适用的一般规则，仅以是否对其有利为唯一标准。比如，要求“落实私房政策”的信访人，避开“法不溯及既往”的基本原则，坚持引用2007年才施行的《物权法》的有关规定，要求政府对被没收的房产予以补偿或赔偿，这是典型的“选择性守法”。
4.诉求表达行为的无休止化
我国宪法赋予了公民享有向国家机关进行申诉、控告，提出意见、建议，维护自己合法权益的权利，《信访条例》据此规定了公民的信访权利。如同所有其他权利一样，信访权利也不是无限的。信访权利必须按照一定的程序、以一定的形式、在一定的范围内行使。但近年来，一些信访人往往以有权处理部门对其信访事项的处理结论不及时、不公正为由，在规定的处理、复查、复核程序业已完成的情况下，仍旧没完没了地进行非正常的信访活动，不断向政府施压。事实上，信访人自以为“我的时间不值钱”，以无休止的重复信访活动占用了大量的公共资源，客观上造成了公共资源的无端消耗。刘正强研究员曾经从“信访容量”的角度分析信访工作，并以此呼吁信访制度的改革。[40]任何机构都有容量的限制，扩容也必须适当，关键是其有限的容量必须正确使用。显而易见的是，由于信访机构的精力被大量挤占，可能导致一些原本可以得到妥善解决的初次信访事项最终未能得到令人满意的结果，使初次信访事项又不断演化为重复信访问题，正所谓“老账未清又添新”。由于信访事项的入口过于宽泛、出口运转不畅的现实，大量诉求在信访渠道内被沉淀，被迫逾期办理，而信访机构则在疲于被动应付的局面中越陷越深，难以自拔。
（二）信访实践中公民诉求表达失序的主要原因
造成当前信访诉求表达失序的原因十分复杂，既有历史的原因，也有现实的原因；既有信访人的主观原因，也有制度设计的客观原因。基本的局面是五个不满意，即信访人不满意、信访机构不满意、领导机关不满意、治安管理部门不满意、涉事周边群众不满意。有学者认为，信访困境的原因一是信访体制不顺，各种矛盾问题向上汇集；二是信访功能错位，国家司法机关的权威被消解；三是信访程序缺失，不断诱发较严重的冲突事件。[41]本课题组的观点是：
1.社会文化传统是造成失序的历史原因
一方面，中国传统的法律文化使中国人存在先天的“厌讼”观念。早在春秋时期，孔子就说过：“听讼，吾犹人也，必也使无讼乎！”孔子希望通过长期的道德伦理教化和统治阶级的以身作则，使争讼者耻于争讼来达到“闾里不讼于巷，老幼不讼于庭”的和谐、恬静的理想境界。随着汉代以后儒家思想在中国普遍适用以及至高无上的地位，厌讼思想也在普通老百姓中长期流传，成为中国广大民众的思维习惯。[42]尤其面对掌握公权力的政府部门时，处于相对弱势地位的一方进一步加强了这种“厌讼”的观念。民众在内心更希望有一个仁爱的“父母官”，用一道“圣旨”解决问题，而不是由一个中立的、无感情色彩的仲裁者（法官）判定输赢。由此便不难理解，为何目前在行政纠纷的解决路径上出现“大信访、中复议、小诉讼”的局面，甚至很多平等主体之间的民事、商事纠纷也进入信访渠道中。
另一方面，我国是有着浓厚人治传统的国家，人治传统下“权大于法”的观念在民众的思想中根深蒂固。在民众的心目中，如果有什么不平和冤屈，往往在心里期望出现“包青天”式的清官，可以为自己主张正义。长期的历史文化积淀，使得广大民众对政府和行政权力过分依赖。遇到纠纷，首先想到的不是通过法律途径解决问题，而是寄希望于政府，寄希望于清官，希望借助行政权力讨回公道，而信访制度恰恰迎合了广大民众的这种需求。[43]理论上，通过信访可以让上级官员直接看到其反映问题的材料，如果有幸遇到一位“清官”能明察秋毫、嫉恶如仇，那问题的解决也就指日可待了。现实中，也确实存在一些信访问题得到领导关注后被解决的先例，虽然这种概率早已被证实很低，但客观上也加深了民众的印象：得到高层领导的关注或者批示比打官司更具有可行性。
2.司法权威不彰是造成失序的现实原因
当前我国司法权威不振是客观实际，主要表现在以下三个方面：一是司法公信力不高；二是司法程序入口不畅；三是生效判决的执行到位率偏低。与我国法治建设推进的速度相比，我国司法的公信力明显不足，民众对法治的信仰尚未形成。一则是因为司法系统中客观存在的腐败现象，严重影响了广大民众对司法机关的信任；二则是因为客观存在的公权力滥用和深存于广大民众心中的“权大于法”的意识，削弱了民众对法律的信仰；三则是因为中国人对实体的重视程度远大于程序，举证能力偏弱，一些合理、合情但不合法的诉求无法通过司法途径得到满足。由此产生的恶果是：即便是依法有据、公正合理的判决，也往往难以被当事人接受，甚至还会引起抵触情绪或者因为执行不到位而转入信访。
在司法实践中，即使民众并不排斥司法诉讼的权利表达方式，客观上也可能因为一些技术性原因而无法启动诉讼程序。法院出于自身承受能力的限制或考核指标的压力，对很多可以受理的案件不予立案，在客观上就把很多原本应当进入司法诉讼程序的问题推入信访渠道。目前，尽管法院已经明确将立案审查制改为立案登记制，但是要从根本上扭转“立案难”还有待实践。从这一点上说，“信访不信法”的扭转既需要司法改革的有效推进，也需要行政机关破除生怕“湿手沾上干面粉”的陋习和所有公职人员摒弃“为官不为”的消极情绪。此外，有的问题虽然被纳入诉讼程序中，并经过司法机关的审理，走完了法定的程序，但问题并没有得到解决，其主要表现形式就是“执行难”。“执行难”的成因错综复杂，有执行人员的内在因素、执行遭遇外在干预等多方面原因。但从客观上说，“执行难”的客观现实意味着即便赢了官司，也不能得到判决书写明的应得利益。加上诉讼耗费的金钱、时间、精力成本远高于信访，也使得中低收入人群更加青睐信访。
3.实用主义的价值取向是造成失序的内在原因
所谓实用主义价值取向，是指普通民众当中一种基于日常生活经验的、实用的和根据环境变化而调整其目标和行为的理性取向。[44]中国人的实用主义文化源远流长，当前民众的诉求表达本身就是利益表达，主要是以自身利益为主。因此，民众选择信访渠道具有一定的必然性。这就如同一条路上有快车道、慢车道、公交车专用道[45]、自行车道、人行道，而不同车辆与行人“各行其道”的规定又不够清晰，人车混行与强占其他车道的情况就会层出不穷。职能定位于民意表达的信访类似于公交车专用道，本来就明确地排斥私家车，而当前的景象是公交车专用道上挤满了私家车。如前文所述，当前我国公民诉求表达的渠道有六种方式。人民代表大会制度和政治协商民主监督制度是通过选举代表的方式来实现公民对国家权力的行使和对社会公共事务的管理，其本质是代议制的间接民主，且不论其本身就具有代议制民主的先天弊病，个体诉求的表达原本就不在制度涵盖的范围内。基层群众性自治组织虽然具有直接参与的特点，但其针对的仅仅是居（村）民自治范围内的事务，并不包括其他事务。在制度设计上，当前的居（村）委会也缺乏下情上达的功能。关于司法诉讼，除了前文所述的公信力问题、入口问题和效力问题，还有一个无法达到利益最大化的问题。比如，数量庞大的动拆迁补偿矛盾，通过诉讼程序只能获得法定标准的补偿，而通过信访途径却往往还会得到责任部门出于社会稳定考虑而支付的额外款项。至于媒体和社团组织，一方面，媒体关注获益的概率并不高于领导关注获益的概率，另一方面，由于媒体和社团组织缺乏公权力的支撑，故更不如直接通过信访寻求领导层的关注。
在现实的考量下，信访成本低廉且不受形式、程序限制，当事人要做的只是反映情况，剩下的只是等待、催促相关部门进行调查处理。特别是，以往信访制度没有明确的受理层级和次数限制，虽然问题能否解决属于未知，但只要舍得投入时间、精力成本“打持久战”，从越级上访、赴京上访的成本收益的“性价比”看，有很大的博弈空间。于是，信访对于大多数中国民众来说，无疑是一种解决利益诉求的首选方式。
4.信访制度悖论是造成失序的根本原因
从信访的制度设计初衷看，其本质是政治沟通的民主渠道，下情上达是信访工作的主要功能。但是随着转型时期社会矛盾的增多，公民权利意识的逐步觉醒，越来越多的人看到了信访制度实际上含有更多的“人治”因素。一方面，《宪法》第2条第3款明文规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”《宪法》第41条第1款规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”另一方面，基层政府又可以对上访人采取“死看硬守”等控制措施，实在控制不住，还可以组织人员“截访”。更令人难以理解的是，尽管人民法院的裁判文书已经生效，信访机构依然可以“依政策”扮演“法外”权利救济的角色。
从“信访”二字的字面意思便不难看出，该项制度在创建伊始，主要的内容就是处理、接待人民群众的来信、来访。在苏维埃政权初创时期与抗日战争时期，信访工作大多是由领导同志亲自承担的。1949年8月以后则陆续成立了一些专门机构负责该项工作。但无论从机构归属还是功能定位上，信访工作在创建之初是作为秘书工作的一部分而存在的。在机构方面，以国家信访局为例，其前身为中办、国办信访局，2000年以后虽更名为国家信访局，但仍归国务院办公厅管理，业务上接受中共中央办公厅、国务院办公厅的指导，国家信访局局长同时也是国务院的副秘书长。在功能定位方面，信访工作在某种程度上存在随意性和粗放性，这既表现在信访人的信访行为上，也体现在信访机构对信访问题的处理上。2005年国务院出台《信访条例》，虽然对信访工作进行了一些规范，但是鉴于长期形成的传统习惯和对信访定位等认识尚有分歧，并未下决心淡化信访针对个人的权利救济功能。但从当前的现实来看，除了诉讼的规范性较强以及司法不公的存在之外，更多的还取决于走信访渠道的随意性和低成本性，以及法治建设尚有薄弱环节和国人固有的实用主义观念等原因。
在这样的现实和制度环境下，信访工作在具体实践中往往陷于被动的局面。一方面，大量社会矛盾聚集到信访机构，合法诉求与不合法诉求、合理诉求与不合理诉求、合法诉求与非法手段相互交织，错综复杂，为信访人服务的“信访产业链”在暗中起作用；另一方面，信访工作机构疲于应付，即便是最基本的程序性要求也往往难以做到，更罔谈精细化的处理。反过来，理想与现实的落差又进一步加剧了矛盾冲突的演变。似乎是“局外人”的第三方介入信访活动，也很可能出现正当个人利益与商业炒作交织的局面。一旦商业利益介入信访当事人的正当利益诉求，就会使问题更加复杂化，尽管这种商业利益是隐藏在个人诉求背后的幕后推手，但信访活动毕竟是耗费公共资源的公共服务，是不能允许商家“搭便车”的。2015年6月，中央政法委颁布的《关于建立律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件制度的意见（试行）》明确提出，律师代理信访必须坚持无偿公益的性质，“不以赢利为目的，向信访人提供无偿法律服务”是十分重要的。
（三）引导公民依法进行诉求表达的思路
诉求表达是人作为独立的个体，对现实生活中存在的问题提出主张或见解。通俗地说，“诉”是有话好好说，“求”是有据有尺度，即采取理性有序的方式表达意愿，有理有据地谋求问题的解决。就政府而言，必须坚持为人民服务的宗旨，努力维护公民意愿表达渠道的畅通，为老百姓建立“有话好好说”的环境，尽心竭力地解决群众的合理诉求；就公民而言，诉求表达也应当理性、有序、依法而为，不以个人利益的获取危害公共利益。
1.信访制度必须回归民意表达渠道的定位
在正常状态下，诉求表达的目的在于当事人所面临问题的解决，但是“问题解决”的标准是什么，不同当事人也会有不同的看法。所以，公民诉求表达的正确引导非常重要。如果公民的诉求表达从“手段”异化为一种“目的”，诉求表达就可能成为民众向政府施加压力的手段。我国出现“信访困境”的原因是综合性的，但信访功能上的异化和错位确实是直接导致近十年来“信访洪峰”的原因之一，直接或间接调动民众“信访积极性”的实际上还是信访制度的缺陷。信访制度改革路径的选择，必须立足于从源头上解决问题，在全党范围内坚决地而不是一般化地、全面地而不是局部地提高执政能力，从根本上构建和谐社会。如果一方面无视国家治理体系和能力的不足；另一方面又把信访机关设计成为无所不能的“大抹布”，而无数个基层单位和行政部门漠视群众利益的“笼头”在时刻不停地“跑冒滴漏”，那么，信访机构无论增加多少编制，也只能是忙于应付，或者把明显的漏洞堵住或把表层的水迹擦干。因此，信访制度的改革能否成功，是执政党是否能够在实际上，而不是口头上提高执政能力的标志之一。绝对不能把信访部门放到无事不管、无所不能的位置上；信访机构的改革必须与司法机关和其他政府部门工作的公正、高效结合起来，形成互相支撑、协同一致的格局。对信访机关的定位必须符合法治理念。一味地“做大”信访机构，不停地增加编制、扩大权力都不是解决问题的办法。政府各职能部门都有相应分工和确定权限，每个部门都应当“管好自己的人，办好自己的事”。在绝大多数信访事项都可归口于各职能部门的情况下，信访机构也应有所为、有所不为。信访制度的存在不能破坏司法独立，信访办不能变成“第二法院”或不开庭的“三审法庭”。按照理想的状态，信访机关应当成为党和政府的“第二研究室”，担负起倾听民意、保障民权、集中民智的决策咨询职能。按照这一思路，信访制度改革的顶层设计应当明确，征集人民建议是信访制度优先发展的方向。[46]群众遇到了不公正待遇等问题，也可以向信访部门反映。但是，信访渠道类似于公交车专用道，乘坐公交车的乘客都必须按照该车的固定线路和停车站点上下，是不可能像私家车那样“送到家”才算到位的。所有进入信访渠道的诉求，当信访程序终结时都必须“到站下车”。
心理学的研究认为，人的利益获得总是处在既满足又不满足的交织状态中，获利之后最初的满足感很快会被不足感所替代。由于相比较而言，运用合法手段获利需要耐心地“走程序”，而运用非法手段获利却只要有胆量“不按照常理出牌”即可。“不按照常理出牌”可以得到“走程序”得不到的利益，又具有非常强的“传染性”。当用非法手段获得利益之后，获利者会有超乎寻常的“成就感”，不但会刺激其再度用非法手段获利，而且会吸引更多的人采用非法手段获利。所以，所有坚持法治的国家都强调目标合法不得替代手段合法，即便是合法的目标也要通过合法的途径去获取。“在法治社会中，政治活动被规则化、程序化。”信访活动也是如此，信访的规则和程序集中体现在国务院制定的《信访条例》中。“法治的主要优点表现在它妥善解决了人的欲望和人的精神追求之间的矛盾，而这对矛盾是所有的传统文化中无法避免但又无法解决的矛盾。”[47]任何国家如果不禁止通过非法手段获益，就等于放弃法治的底线。根据我国的国情，社会主义法治国家建设一定是逐渐推进的，同时，排除信访制度中的“人治”成分必须坚定不移。优化信访程序，严格约束信访机构依法办事，引导公民依程序信访，是扭转我国公民诉求表达失序状态的基本路径。2014年4月9日，国家信访局发布《关于进一步规范信访事项受理办理程序引导来访人依法逐级走访的办法》，就是一次成功的实践。
2.公权力对下负责是消除“清官情节”的利器
目前，我国信访总量仍在高位运行，少数群众“信访不信法”“信上不信下”的问题依然比较突出。深入反思老百姓“信访不信法”“信上不信下”成因时不难发现，职能部门“信权不信法”“权大于法”的观念和表面上对下负责、实际上对上负责的作风才是问题形成的真正原因。现实生活中，虽然国务院《信访条例》第14条第2款规定：“对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。”《上海市信访条例》第16条规定：“依法应当通过行政许可等行政程序处理或者依法可以通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的事项，信访人应当依照法定程序向有关国家机关或者机构提出。”但大量理应通过诉讼救济的案件进入了信访渠道，有的还成了“交办案件”。越级上访、进京上访乃至拦截领导车辆递交材料等做法，期盼能够换来的是“领导批示”。而从更为深层次的原因来看，信访人似乎真正在乎的并不是“领导批示”的内容，而是“领导批示”背后的权力因素。因为一旦高层领导作出了批示，由此向下各层各级的领导都会感受到来自高层的压力，更加谨慎小心头上的“乌纱帽”，甚至出现惧怕信访人再次上访的局面。所以，根本的问题是一些政府部门及其工作人员奉行的是“对上负责”，把领导批示当“圣旨”。信访人看到一些官员片面强调“不出事”和“保稳定”，便利用“告御状”的方式给地方政府和官员施压，以达到自己的目的。如果政府部门和工作人员真正把老百姓的事放在心上，认真依法办理，信访人就没有上访的动力，领导也不必作批示。由此看来，“信访不信法”，说到底还是人治在作祟，是“法律不管用、领导批示却管用”的现象，导致了老百姓热衷于信访。正如孟建柱同志所说，解决信访难题的根本出路是“把依法办事作为基本要求，引导政法综治干部把法治内植于心、外践于行，严格执法、公正司法；引导群众通过法律渠道表达诉求、运用法律武器维护权益。要善于从法律层面思考问题，在法律框架内研究解决办法，强化法律在维护群众权益、化解社会矛盾中的权威地位”。[48]
信访作为公民诉求的表达方式，其所具有的特性应与其社会纠纷解决的传统方式、司法权威等存在直接或间接的联系。如有学者对为什么中国人热衷于信访渠道表达诉求进行研究，其认为这与中国社会的利益表达传统有着直接联系。[49]再加上我国传统文化中根深蒂固的“清官情结”作为一种无形的力量，驱使人们更加偏爱通过信访渠道主张权利，期望得到领导层关注或者官员批示以解决自身的利益需求。加之进入信访渠道的低门槛、微成本、无严格的程序性要求等因素的作用，大量理应通过诉讼解决的权利救济涌入信访渠道。因此，对诉求表达博弈性的识别离不开“为什么要上访”的背后动机、价值因素考量。如有一部分上访目的出现了异化，其反复上访、越级上访、进京上访的目的已经不是解决问题，而是给地方领导施加压力。有的地方还一度出现过“进京访一访，（经济补偿）尺寸放一放”的荒诞做法。如有的“老访户”在最初的利益诉求满足之后，又提出更高、更多的诉求，一旦要求得不到满足就以“反正我的时间不值钱”，不断越级上访耗费公共资源。而如果某一个信访人不合理的诉求得以满足，又会出现“攀比效应”，刺激更多的人产生更高的利益诉求，从而削弱和瓦解了信访制度的正当性和合法性根基。
3.信访针对个体的权利救济功能应当逐步淡化
我国的信访制度除了具有公民宪法权利实现的功能之外，还兼有权利救济的功能，正因为信访的权利救济功能被强化，才导致了“信访不信法”的不正常局面。目前的信访制度有两个基本的功能，即政治参与和权利救济。作为政治参与方式的信访是应该努力强化的，即应当进一步畅通渠道，引导公民有序政治参与社会治理。尽管信访工作现有的权利救济功能不可能瞬间取消，但就发展趋势而言，信访针对个体的权利救济功能应当逐步淡化乃至最终取消。采用来信或者来访的方式表达诉求是公民参与国家治理的一种方式，但是，政治参与必须有序化，信访人也不能以非法的方式获得利益。政府的确需要广泛地吸纳民意，耐心倾听是必需的。但是，在现实生活中，对同一件事出现完全相左的意见也属于正常现象。一个人甚至一群人的意见不一定就是民意的全部，任何个体都不应当把自己的意志等同于民意。政府应当在耐心倾听不同意见的过程中，学会归纳隐含在不同意见中、代表人民群众根本利益、长远利益的真正民意。
现在的问题是，以往一段时间信访制度强化的恰恰是针对个体的权利救济功能。正因为信访针对个体的权利救济功能被不适当地扩大，特别是信访机构在抽象肯定法院生效裁判的同时，又转弯抹角地给予利益，才酿成了“信访不信法”的窘境。通过信访实现针对个体的权利救济虽然为当事人维护合法权益提供了便利，可以取得暂时的“维稳”效果，但也产生了明显的弊端，在远期效果上是淡化了法治、强化了“人治”。例如，有学者认为，信访不仅不能为社会主体提供明确的、具有一般性的行为指引，反而会贬损诉讼救济的程序规则。例如，支边支疆、上山下乡等群体的退休生活待遇问题，涉及数以万计的人群，如果谁找上门来就给谁解决，等于是引导相关人群都涌入信访行列。显而易见，政府必须审视自身的行为导向。由于以往政策、各地政策所造成的问题，只能走法治化的道路，即依照程序，在公平公开的基础上制定新的政策，针对个人的权利救济只能把复杂的问题更加复杂化。因此，为使信访问题得到真正的解决，应当使信访制度回归其原有的民意表达功能的本源，逐步淡化乃至最终取消信访针对个体的权利救济功能。“信访工作不是不需要加强，而是必须在法治的轨道上大力加强。如果司法裁判的权威在强化的信访工作中退居次要的位置，就不仅是中国法院职能的异化，也是中国法治的悲哀。”[50]如果看到我国的司法权威不彰，就应当通过具有针对性的司法改革培育司法权威，而绝不能用信访为司法“兜底”，把信访办搞成不开庭的“三审法庭”。人们同情上访者，人为拔高信访制度的意义，主要因为国家法治建设仍然薄弱，司法途径没能解决复杂的社会矛盾。虽然这是不容否认的现状，但这并不意味着信访就应该为司法“兜底”，或者信访机构可以用“维稳”的名义给予利益。法治是维护社会公平的最后一道防线，即便这道防线出了问题，也应该从修补法治本身做起，而不是由信访办去做“法外开恩”的事情。“尤其对牵涉利益分配问题的信访案件，唯有努力让社会矛盾各方都树立起对法律的敬畏，才能避免无休无止的利益纠纷。”[51]
4.把公权力关进笼子里才能引导公民利益诉求有序
把权力关进制度的笼子里是一种形象的说法，毋庸置疑的是，关进笼子里的应当是公权力，而不是老百姓。“笼子”是重要的，但更为重要的是“笼子”的“钥匙”掌握在谁的手里。公权力守法是从根本上为全民守法作出榜样和表率，只有公权力依法而为，私权利才能“学有榜样”。2014年1月7日，习近平总书记在《坚持严格执法公正司法深化改革促进社会公平正义保障人民安居乐业》一文中指出：“维护社会大局稳定是政法工作的基本任务。要处理好维稳和维权的关系，要把群众合理合法的利益诉求解决好，完善对维护群众切身利益具有重大作用的制度，强化法律在化解矛盾中的权威地位，使群众由衷感到权益受到了公平对待、利益得到了有效维护。要处理好活力和秩序的关系，坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，发动全社会一起来做好维护社会稳定工作。”从这个意义上说，信访工作与维护社会稳定具有非常紧密的联系。把群众合理、合法的利益诉求解决好是由人民政府的宗旨所决定的，处理好维稳和维权的关系是从根本上维护和保障人民的利益。无论维护社会稳定的具体任务有多重，维稳的根本办法是依法办事，而不是用“稳定压倒法治”。例如，对涉法涉诉信访事项，各级政法机关要及时审查、甄别。对于正在法律程序中的，继续依法按程序办理；对于已经结案，但符合复议、复核、再审条件的，依法转入相应法律程序办理；对于已经结案，不符合复议、复核、再审条件的，做好不予受理的解释说明工作；对于不服有关行政机关依法作出的行政复议决定，经释法明理仍不服的，可引导其向人民法院提起行政诉讼。有关处理程序和结果，应当严格按照规定的期限和方式，及时告知当事人。
一个正常的社会不是没有矛盾和纠纷，通过正常的途径来化解纠纷和矛盾才是正常社会所具备的条件。矛盾和纠纷的解决是建立在有效的沟通和协商基础之上的，绝不允许借解决矛盾纠纷而冲击正常社会秩序。“在此需要特别说明的是，法治国家不实行专政体制并不等于不实行强制和暴力。任何类型的国家都与强制和暴力有某种程度的必然联系，差别只是在于，在法治国家中一切强制和暴力都必须限制在法律允许的范围之内，而且，必须接受合法性审查，违法实施强制和暴力者必须承担法律责任。另外，法治国家不存在专政机构也不等于没有强力机构，只是法治国家的强力机构以保护法律、实施法律和维持法律秩序为唯一职责，而不可以像专政体制下那样不时对公民、法人和社会组织实施超法律的强制。”[52]信访既是党和政府了解社情民意、加强与群众沟通联系的重要窗口，也是保障公民知情权、表达权、参与权、监督权的重要制度。无论是党和政府的重大决策部署还是解决公民的权利诉求都应该积极听取民众的意见或建议。信访制度是民意表达的民主渠道。作为民主制度的正常运行而言，渠道必须畅通，社情民意的向上传递和中央决策的向下贯彻必须做到无障碍。我们强调执政党要善于协商合作，不是倡导软弱。协商是依法协商，合作是守法合作，法律就是利益各方都能够接受的平衡点。以城市动拆迁为例，保护合法的私有财产不容置疑，把私有财产当作漫天要价的“筹码”，阻碍正常的建设也不能容忍。正如中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》所规定：“对涉法涉诉信访事项，已经穷尽法律程序的，依法作出的判决、裁定为终结决定。对在申诉时限内反复缠访缠诉，经过案件审查、评查等方式，并经中央或省级政法机关审核，认定其反映问题已经得到公正处理的，除有法律规定的情形外，依法不再启动复查程序。各级各有关部门不再统计、交办、通报，重点是做好对信访人的解释、疏导工作。”