一、公民诉求表达权利与义务的理论概述
在信访工作制度改革的进程中，国家信访局最近打出了以阳光信访、责任信访和法治信访为主要内容的“组合拳”。所谓“阳光信访”，就是建好用好国家信访信息系统，实现信访事项处理过程全公开，主动接受群众评价和监督，提高信访工作透明度和公信力。“责任信访”则是坚持依靠基层协调和处理群众诉求，推进依法逐级走访，压实基层责任，加强督查督办，推动信访问题及时就地解决。“法治信访”旨在增强信访工作的宗旨意识和法治意识，坚持带着感情去疏导和化解群众矛盾，坚持依法依规协调处理群众诉求，真正把信访纳入法治化轨道。课题组认为，国家信访局力推的这套改革“组合拳”，都与信访人诉求表达权利的行使与义务的履行有关，即作为党和政府联系群众的桥梁和纽带，必须更好地尊重公民的知情权、参与权、表达权、监督权，用法治思维和法治方法，引导公民实现理性有序的诉求表达。[3]
（一）公民诉求表达权的基本含义
公民诉求表达权是公民表达权的下属概念，在公民表达权之中包含了公民的诉求表达权。研究公民诉求表达权首先要厘清公民表达权。
公民表达权，是指公民在法律规定的框架内，使用各种方式表明、显示或公开传播思想、情感、意见、观点、主张，而不受他人干涉、约束的权利。表达权包括表达方法和表达内容两方面的自由。只要在法律规定的限度之内，权利主体具有包括使用媒体等各种方式表示自己的主张，对参与的公共事务进行表态、表决和提出新的相关请求的权利。知情与参与是实现表达的前提，表达则是实质意义上的知情与参与。质言之，人民没有表达权，就没有人民对公权力的制约；人民对公权力的制约一定是通过表态、表决等自由表达主体意志实现的。[4]
1.表达权是公民的基本权利
联合国大会于1966年12月16日通过的《公民权利和政治权利国际公约》第19条明文规定：“一、人人有权持有主张，不受干涉。二、人人有自由发表意见的权利；此项权利包括寻求、接受和传递各种消息和思想的自由，而不论国界，也不论口头的、书写的、印刷的、采取艺术形式的或通过他所选择的任何其他媒介。三、本条第二款所规定的权利的行使带有特殊的义务和责任，因此得受某些限制，但这些限制只应由法律规定并为下列条件所必需：（甲）尊重他人的权利或名誉；（乙）保障国家安全或公共秩序，或公共卫生或道德。”[5]通俗地说，在法律规定的范围内，每个人都可以有自己的主张，都可以寻找、接受、传递各种消息和思想，都可以发表自己的意见和建议。法律之所以作出限制，是因为表达权并不意味着可以“想怎么说就怎么说”，任何人的表达必须限制在不危害国家安全、公共秩序、公共卫生、公共道德和他人权利、名誉的范围内。
党的十七大报告提出“保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权”，具有十分重大的理论和实践意义。就人民而言，其对政府的制约具体表现为知情、参与、表达三大环节的实现，其中，知情是基础，参与是关键，表达是根本。表达不仅仅是说话，还是使用各种方式表明、显示或公开传播思想、情感、意见、观点或者主张。在表达的各种方式中，秘密写票、无记名投票是最自由、最正式、最庄重的表达方式。在多种意见难以统一，而事态的发展又必须作出决断时，表达权的拥有者有权提出以投票表决的方式进行表达。[6]党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）明文规定：“健全依法维权和化解纠纷机制。强化法律在维护群众权益、化解社会矛盾中的权威地位，引导和支持人们理性表达诉求、依法维护权益，解决好群众最关心最直接最现实的利益问题。构建对维护群众利益具有重大作用的制度体系，建立健全社会矛盾预警机制、利益表达机制、协商沟通机制、救济救助机制，畅通群众利益协调、权益保障法律渠道。把信访纳入法治化轨道，保障合理合法诉求依照法律规定和程序就能得到合理合法的结果。”通读全文，《决定》特别强调的是通过“机制建设”“体系建设”，解决好群众最关心、最直接、最现实的利益问题。特别应当引起重视的是，《决定》明确提出“把信访纳入法治化轨道，保障合理合法诉求依照法律规定和程序就能得到合理合法的结果”。把信访纳入法治化轨道，显然包括对信访工作制度的规范和对信访人员诉求表达行为的规范两个方面。
《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第35条规定：“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。”表达自由是一种信息沟通的自由，它意味着公民具有通过口头、书写、互联网、印刷以及其他手段传递信息和交流信息的自由。在法律意义上，当国家对公民的某项具体自由以法定的形式加以确认，该项自由就成为法定的权利。[7]我国《宪法》第41条第1款规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”《宪法》第41条的以上表述，明文规定了公民具有批评、建议、申诉、控告、检举的权利。《宪法》第41条第2款还规定：“对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复。”按照理论和实务界的共识，来信来访是批评、建议、申诉、控告、检举权利的综合行使方式，信访权利的宪法依据是清晰的、充分的。为明确各级政府在维护公民信访权利中的义务，2005年国务院发布的《信访条例》第3条又进一步明确规定：“各级人民政府、县级以上人民政府工作部门应当做好信访工作，认真处理来信、接待来访，倾听人民群众的意见、建议和要求，接受人民群众的监督，努力为人民群众服务。各级人民政府、县级以上人民政府工作部门应当畅通信访渠道，为信访人采用本条例规定的形式反映情况，提出建议、意见或者投诉请求提供便利条件。任何组织和个人不得打击报复信访人。”
凡是权利都是由国家提供实施保障的。“无救济无权利。”当权利的实现受到来自法律之外的约束时，都可以通过法定程序申请权利的救济。[8]为此，《宪法》第41条第3款规定：“由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。”以往，我们时常宣传“要让人说话”，似乎“让人说话”是当权者的宽宏大量，是对民众的恩赐。其实，表达权是人作为人而非“会说话的动物”所具有的基本权利，国家有义务保障公民表达权的实现。以往我们还劝导民众“要敢于说真话”，其实，民众是否敢于讲真话取决于制度的设计以及在实际上实行的是什么样的制度。[9]如果说假话、阿谀奉承者平步青云，说真话、揭露事实真相者惨遭迫害，说假话的人就会越来越多，说真话的人就会越来越少。在这个意义上可以说，国家对公民权利提供的保障越明确、越具体，就越有利于公民权利意识的形成。习近平同志说：“要继续加强民主监督。对中国共产党而言，要容得下尖锐批评，做到有则改之、无则加勉；对党外人士而言，要敢于讲真话、敢于讲逆耳之言，真实反映群众心声，做到知无不言、言无不尽。希望同志们积极建诤言、作批评，帮助我们查找问题、分析问题、解决问题，帮助我们克服工作中的不足。”以上讲话虽然是2013年2月6日下午，习近平在中南海邀请各民主党派中央、全国工商联新老领导人和无党派人士代表欢聚一堂，共迎新春时说的，但基本精神适用于全国。如果政府对公民权利采用实用主义的“选择性保障”——只保护阿谀奉承的言论自由，不保护批评建议的言论自由；那么，公民也将按照自己的利益“选择性守法”——只强调对自己有利的那部分法律规定，不遵守法律的限制性要求。无论在形式或者内容层面，表达权所受到的限制只能是法律，法律之外的限制对表达权是无效的。对执政者而言，保障公民的表达权实现，就是要在制度上给说真话的人提供方便的条件、免受追究的保障和权利救济。执政者对公民承诺“我有听取不同意见的雅量”自然是好事，但是，更为重要的是为敢于说实话、说真话的人提供实实在在的制度保障。[10]
我国当前的源头性问题之一是，部分官员的执政行为偏离为人民谋利益的宗旨，一方面竭尽所能地与民争利，另一方面又想方设法维持“社会稳定”。长期以来，维稳与维权的关系一直困扰着信访工作，如果不解开这个“死结”，未来的信访工作乃至信访制度的改革都会陷入更大的困境之中。从某种意义上说，社会稳定是“善治”的结果，而不是靠“维护”形成的。人心所向则社会稳定，人心所背则社会混乱。古言道“得人心者得天下，失人心者失天下”，这里所说的“天下”，当然包括稳定的社会秩序在内。巩固执政基础的关键是民心所向，执政党必须首先解决好“为了谁、依靠谁、我是谁”的问题。民心是最大的政治。人心所向则合法性增加，人心所背则合法性减损，人心尽失则合法性耗尽。恪守为人民谋利益的宗旨，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权，实现发展成果更多更公平惠及全体人民，才是巩固执政基础的根本。对公权力的掌控者而言，“兼听则明、偏听则暗”，也就是所谓“好话坏话都要听”；质言之，言说者所说的话也会包括“好话”与“坏话”，言论自由就是赋予言者说错话的自由。
依法理，言论自由是公民以言词方式，在法律规定的范围内，公开发表意见、交流思想、传播信息、传授知识等而不受干涉、约束或惩罚的自主性状态。言论自由既指公民言谈行为的自由，又包括公民不因发表的议论、意见的内容而受非法干涉、约束或惩罚的自由。在保障公民诉求表达权的行使中，特别要强调有关事实的表达必须客观真实，绝不允许无中生有、隐瞒或者夸大，而意见的表达则允许多种观点的存在。[11]中央政法委书记孟建柱在传达习近平同志在中央政法会议上的重要讲话时，明确指出：“维权是维稳的基础，维稳的实质是维权，要求完善对维护群众切身利益具有重大作用的制度，强化法律在化解矛盾中的权威地位；明确指出法治不仅要求完备的法律体系、完善的执法机制、普遍的法律遵守，更要求公平正义得到维护和实现，要求政法机关坚持法律面前人人平等，以实际行动维护社会公平正义。”[12]
2.诉求表达权的基本属性
诉求表达的目的是实现利益获取的愿望。为此，诉求表达权是公民在法律许可的范围内，展现其利益获取的愿望。从法理的角度而言，权利的基本要素首先是利益，利益既是权利的基础和根本内容，又是权利的目标指向。诉求表达目的性要素首先与诉求表达者的利益愿望存在紧密的联系。马克思曾经说过，人们奋斗所争取的一切都同他们的利益有关。[13]有的论者认为表达权的本质是人性天然向往的自由，是其一切自由和权利的基础。诚如马克思指出：“发表意见的自由是一切自由中最神圣的，因为它是一切的基础。”[14]因此，在这个意义上而言，公民诉求表达权是最基本的人权，也是最基本的自由。通俗地说，人不仅要有衣食温饱，还必须有言论自由。言论自由是人作为有情感、有思想的主体的必然要求。特别是，当人的合法权益受到损害，其必然要求得到救济。公民诉求表达权背后所蕴含的利益则是不争的事实，而这种诉求更多地体现为主体在经济、政治、社会、文化等方面的利益谋求。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“人民是依法治国的主体和力量源泉，人民代表大会制度是保证人民当家作主的根本政治制度。必须坚持法治建设为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民，以保障人民根本权益为出发点和落脚点，保证人民依法享有广泛的权利和自由、承担应尽的义务，维护社会公平正义，促进共同富裕。必须保证人民在党的领导下，依照法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务、管理经济文化事业、管理社会事务。必须使人民认识到法律既是保障自身权利的有力武器，也是必须遵守的行为规范，增强全社会学法尊法守法用法意识，使法律为人民所掌握、所遵守、所运用。”显然，坚持社会主义道路、坚持推进民主法制建设的目的是“为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民”。对来自公民的诉求表达，也应当以保障人民的根本利益为出发点和落脚点进行衡量。首先是畅通表达的渠道，对具有合法性、合理性的诉求表达应当尽最大可能予以采纳；与此同时还应当看到，诉求表达并不具有“天然正确性”。客观地分析，有的诉求表达在事实依据上存在片面性，有的诉求表达是夸大或者放大了的个人利益，有的诉求表达虽有某些合理的成分但更多的是偏执情绪的宣泄，有的诉求表达手段具有违法性。政府的责任是保障诉求表达权利的正当行使。不能采取只要公民作出了诉求表达，政府就一律要予以兑现的做法。政府处理公民诉求表达的基本原则是：保证人民依法享有广泛的权利和自由、承担应尽的义务，维护正常社会秩序，实现社会公平正义。正因为诉求表达权是公民在法律许可的范围内，展现其利益获取的愿望，所以，公民也只能在法律允许的范围内坚持展现其利益获取的愿望。诉求表达作为个人意志的展现，必须以守法为前提，不能把个人利益的追求凌驾于国家利益、公共利益、他人合法利益之上。在实践中应当破除诉求表达可以突破法律底线的错误观点，应当防止“以自我为中心”的个人利益追求倾向，应当分析具体的利益获取愿望是否符合法律的规定和相关的政策，以及利益追求的手段是否合法。其一，公民采用合法手段表达诉求，内容符合法律规定和相关政策的，应当予以支持；其二，所表达的诉求内容符合法律的规定和相关政策，但采用非法手段表达的，首先要取消非法手段的行使，并依照法律予以惩戒，引导当事人采用合法手段表达合法诉求；其三，表达的手段与诉求内容均不符合法律规定的，应当依法制止其表达权的非法行使；其四，公民诉求表达在情理上具有合理性，但法律规定不明确的，政府应当积极回应，耐心地做好解释说明工作；其五，诉求表达者生活确有实际困难的，应当转请民政部门核实后救济帮扶，而不应当由信访部门予以“救助”。[15]
3.对公民诉求表达权的界定
诉求即陈诉请求，[16]字面解释是“有所诉且有所求”。诉求一词的法律内涵是公民以非暴力方式（包括要求、呼吁、申诉等）呈现意志，期盼并力图求得政府的帮助和解决。[17]正因为公民“有所诉且有所求”采用的是非暴力的方式，诉求归属于表达权，即采用言词、绘画、音乐、肢体语言、印刷、网络传播等方式表示自己的思想和情感，期盼并求得政府的帮助和解决实际困难。《信访条例》第3条第2款规定：“各级人民政府、县级以上人民政府工作部门应当畅通信访渠道，为信访人采用本条例规定的形式反映情况，提出建议、意见或者投诉请求提供便利条件。”在我国信访工作中，一般将信访事项分为投诉请求类、批评建议类、检举控告类和其他类。目前，一些群众存在“信访不信法”的观念，致使不少本应通过诉讼、仲裁、行政复议、人民调解等途径解决的问题进入信访渠道。根据《信访条例》第14条第2款的规定：“对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。”各地信访机构应当坚持通过法定途径分类处理信访投诉请求，以避免不属于信访部门管辖的诉求涌入信访机构。
公民诉求表达得到保障是民主法治社会的基本特征之一，也是公民理应得到的基本自由和基本权利，更是国家尊重和保障人权的基本措施。如果没有公民诉求表达相关权利保障的构建，所谓的民主法治社会或现代化国家终究是空中楼阁、海市蜃楼。因此，在推动法治中国建设的进程中，很多论者都对信访人诉求表达权进行了研究。既然诉求表达是我国宪法规定的公民基本权利的内涵之一，公民行使诉求表达权就与法有据。但与此同时，公民的诉求表达也必须依法而为。正如中国社会科学院法学研究所副所长莫纪宏研究员所说：“言论自由以及以言论自由为基础的新闻出版自由，是现代民主法治社会的重要制度基础。但是，言论自由与其他宪法上所规定的公民基本权利一样，在一个健全的民主法治社会中，都有一个基本的‘法度’。一旦超越了这个基本的‘法度’，言论自由所要追求的制度目标就会走向反面，甚至给社会发展造成巨大的障碍。”[18]具体而言，我国《宪法》除了在第35条规定“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由”之外，还在第51条明确规定：“中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。”学界公认，“《宪法》第51条的制度功能就是给宪法中所规定的公民基本权利的行使画出了明确的‘边界’，也就是说，包括言论自由在内的所有公民基本权利的享有和行使都不是无条件的，任何自由和权利必须要在宪法和法律所确立的基本的‘法度’内才能有效地行使。”[19]
我国的信访制度在民意表达方面起到了很好的作用，但由于信访制度的功能也是有限的。“即便从效率角度看，‘越级上访’未必能够真正实现公平正义的权利救济，而更多出于访民一种‘鸣冤’的想象。信访制度研究者于建嵘组织的调查结果显示，通过信访解决的问题所占的比例只有千分之二。信访制度目前的运行状况，与其说是为了实现权利救济，还不如说是救济访民的情绪。”[20]造成“信访不信法”局面的主要责任在于信访制度自身的缺陷，以及某些信访工作人员突破法律的规定处理信访事项。从实践的角度看，当下的信访在某种程度上已经成为公民（特别是低收入人群等弱势群体）进行利益表达的首选途径。从一定意义上说，高学历、高技能、高收入人群主动从市场经济的调节中取得利益配置的能力较强，即便遇到合法权益遭受侵害的局面，从行政、仲裁、司法等途径获得救济的能力较强，低收入人群等弱势群体更多地选择信访途径维护自身权益也是顺理成章的。从维护最广大人民群众的根本利益出发，党和政府更应当注重与社会的弱势群体建立合作机制，并在此基础上进行利益协调。
民主是推动法治社会得以构建的力量，但民主也要遵循法治。“法治在逻辑上也优先于民主。民主作为一种政治程序，在逻辑上需要一种规则来加以维系。比如，多数议决是民主的一种基本形式。但多数议决如何才能得到执行？少数人为什么一定要遵循多数人的决定？少数人为什么就不能拒绝或抵制多数人的决议？显然，这种民主程序并不能仅仅依靠民众的政治素质，而需要一种强制性的规则和制度来维持。离开了法治，民主根本就无法想象。”[21]建设法治社会的重要前提就是让公民获得民主参与社会治理的制度保证，并在此过程中不断通过理性有序的方式而不是暴力冲突的方式来解决矛盾、化解冲突、平衡利益。因此，在这个意义上而言，公民通过信访的渠道反映基层情况，就社会发展建言献策，或者就某个具体问题提出批评和建议，都是信访制度存在和发展的价值所在。事物的复杂性还在于，群众在运用信访渠道反映社情民意的时候，往往会涉及个人的利益受损问题，信访机构也觉得有义务帮助信访人解决实际困难。于是，信访制度逐渐产生了办理解决公民诉求的功能。但是，信访制度的本源是民主渠道，其附带的个人诉求表达功能不应当扩张。前些年，信访之所以持续趋热，主要原因也是办理公民个人利益诉求的功能被不适当地强化了。
4.诉求表达权的基本价值和功能
作为诉求表达重要途径的信访渠道与通过人大、政协提交提案以及司法诉讼等相比，信访具有自身独特的价值和功能。正如有学者坦言：“对比于司法方式，信访所囊括的方面比较广泛，而且成本比较低，受传统中国‘人治’思想的影响，更为群众所选择和接受，往往领导的一纸批示就能有效地解决问题；对比于人大和政协方式，它更能解决一些具体问题；对比于新闻媒体方式而言，信访的外界影响力虽然偏弱，但比较规范，通过一定的制度改革的途径，问题还是可能得到有效解决的。”[22]而信访作为一种重要的诉求表达方式，到底具有什么样的价值和功能，课题组认为其应该包括但不限于以下几个方面：从个人自我发展和自我实现的角度而言，公民诉求表达权是最基本的人权，其承载着个人生存和发展的潜力和动力，在正确引导的前提下可以作为社会活力得以释放；从政治民主的角度而言，公民诉求表达权的行使是公民有序政治参与的途径之一，有利于党和政府从社会底层直接听到民众的呼声，有利于改善执政党与民众的关系。有人认为，“宪法规定公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利，信访制度是落实这项规定的具体体现。相信在未来一段时间内，信访制度依旧会继续保留下去，但是会更加明确它在公民政治生活中所扮演的角色。信访制度不应该成为社会矛盾的解压阀，也不能成为现代行政、法治之外的第三条道路。”[23]本课题组认为，至今为止，我国信访制度仍然有其存在的必要性，但是，信访制度的个人诉求表达功能不宜强化。作为法治国家，无疑应当增加和畅通民主表达的渠道，但是，重点应当放在问计于民、集中民智，倾听人民群众的批评建议。所以，在信访制度的改革中，应当优先发展的是征集人民建议。
从社会纠纷解决的视角而言，信访途径的诉求表达只是矛盾纠纷得以解决的方式之一，信访工作也不可能包揽所有矛盾纠纷的解决。每一个制度都有其自身的功能和价值。只要这种制度是“有用”的，其作用也一定是有限的，人为“拔高”的做法有害无益。正如胡建淼教授所说，必须“摆正对信访的态度，改变过去的‘过分重视’。‘过分’就会出问题。我们要‘正确’对待信访，而‘正确’对待信访就在于‘正常’对待信访。这里需要对信访作正确的判断：中国如果信访过多，是不正常的，也是不应该的，说明基层组织工作未做好；但如果信访过少，也是不正常的，因为这么大的国家，不可能没有一定数量的信访；没有信访更是不可思议的，肯定是虚假的事实，违背客观规律”[24]。信访本是党和政府密切联系群众的桥梁和纽带，是群众行使宪法赋予的批评、建议、申诉、控告、检举权的重要渠道。如果不集中力量解决源头性问题，一味地“花钱买平安”就是人为堵塞信访渠道，实质上是限制和剥夺了上访群众的基本权利。正如孟建柱同志所说：“要以百姓之心为心，始终把维护群众合法权益放在第一位，完善维护群众合法权益的政策制度，落实重大决策社会稳定风险评估机制，从源头上预防减少社会矛盾，筑牢社会和谐稳定的民心基础。”[25]
（二）对与诉求表达权相关的几对关系分析
根据我国《宪法》第41条第1款的规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”应当明确肯定，信访一词原本是对来信来访这两种公民意志表达常用方式的概括，是《宪法》第41条所列公民权利的统称。从某种意义上说，诉求表达是以积极的方式行使权利，但积极也必须在守法的前提下，以尊重国家荣誉、公共利益、社会秩序、他人权益为基础。具体而言，公民在依据《宪法》第41条的规定行使信访权利的时候，一不能混淆内政与外交的界限，以有损国家荣誉、国家尊严的方式谋求境外组织的支持；二不能把个人利益凌驾于公共利益之上，以损害公共利益的方式谋求个人利益的实现；三不能以破坏或足以破坏社会正常秩序作为要挟手段，迫使管理当局接受其利益诉求；四不能以损害他人合法权益来谋求自己利益的实现。
1.权利与利益的关系
诉求更多的是体现诉求者经济利益和权利主张。在这个意义上而言，有学者认为“与其说信访是一种权利，毋宁说信访更是一种权利表达的机制。只有这样，我们才能够深刻全面地理解信访”。[26]诉求表达本身就意味着表达者具有强烈的利益获取愿望，故有人直接称为“利益诉求”。有的论者将表达权与利益联系起来，认为权利是指国家用法律明确规定，并用国家的力量保障公民享受的某种利益，只要有利益诉求，就需要相关法律将这种利益诉求法定化、制度化，这种诉求表达权根植于人民的利益诉求。[27]在某种意义上而言，正是这种利益诉求的需要，人们才有动力参与政治生活、创制和复决法律、监督国家机构的实际运行情况等活动。但与此同时，利益诉求能否实现必然受到法律的制约。也就是说，诉求表达的主张能否得到法律制度和政策的支持和认可，需要判断这种诉求的目的性要素的正当性和合法性。因此，探讨诉求表达权的目的性要素应该紧密围绕以下三个维度进行展开：（1）利益诉求之有无；（2）利益诉求的合法性；（3）利益诉求的正当性。
在社会转型时期，因为主体具有利益最大化的内心需求，利益格局的调整必然带来利益诉求的增多。而当个人感受到不公正待遇的时候，就可能发起或者参与群体性的诉求表达。但是，并不是所有的诉求表达都是正确合理的，并非所有的利益诉求都能获得国家法律的支持。合法性是法治社会判断利益诉求表达是否具正当性的标准。这是因为利益需求本身不能成为权利，利益能否实现的第一道门槛是与法律的规定是否相符，其次还有与现行政策的吻合程度。再加上我国幅员辽阔，各地经济社会发展的不平衡性，有些在甲地能够实现的利益，在乙地就可能处于期待状态。诉求表达中最为关键的因素是利益具有强大的、内在驱动力。加之信访渠道是诉求表达多种方式之中最为低成本的途径，各种各样的诉求都会涌入信访渠道。从信访的角度看，公民的诉求表达权大多来源于社会转型期的利益调整。尤其是在企业改制、土地征收、房屋拆迁、环境污染等领域积累的矛盾较为突出和严重，进而催生因利益受损而产生的相关诉求表达，而当这种诉求表达被压制或者被“踢皮球”的时候，很容易转变为利益抗争。因此，在这个意义上，公民诉求表达权是一种基于利益诉求，具有民主协商和政治参与的属性。政府的责任是正视和直面公民的诉求表达，畅通表达渠道，引导无序表达走向理性有序的政治参与。
从根本上说，诉求表达与诉求实现不能简单地“画等号”，尽管有些诉求表达具有合理的成分，但诉求的实现需要兼备合法性与合理性。一项利益诉求能否实现不能仅仅从个人自我感觉或者愿望出发，特别是对历史遗留问题的处理，国家必然从宏观层面作出考量。对此，庞德认为：法的本体是现存社会的利益关系，法律是平衡社会利益与个人利益的社会控制工程。[28]诉求表达者的内心期待在于所追求的利益获得法律层面的支持和保护。但在复杂而庞大的社会工程构建的过程中，即便是合理的个人利益诉求依然需要理性的表达。例如，在社会转型时期，原来的目的性诉求主要集中在农民土地维权、城市业主维权、患者医疗维权、涉法涉诉维权、妇女儿童维权等领域，但是近年来，随着传统的高消耗、高污染发展模式弊端显现，“以社会转型与发展过程中生态环境恶化为背景而兴起的环境保护运动成为当前中国最为典型的民间诉求集体表达”。[29]从信访诉求者的角度而言，获取相关的利益或权利救济是其直接目的，但为达到这种目的也不能超越法律的规定。
2.诉求表达权利与言论自由的关系
权利和自由是有联系而又有区别的两个概念。自由是权利构成的核心要素，自由比权利更具有一般性和普遍性，权利是对自由的具体化、法定化、明晰化。在没有加以特别注明的情况下，权利仅指义务的对称，即依法设定的公民在行为上的可以作为或者不作为以及利益的获取或者放弃。由于权利的实现必须以相对方的义务履行为条件，必须由国家提供保障，在法无明文规定的情况下，公民据以作出的一定行为（如乞讨）只是自由而非权利。自由和权利的共同点是主体可以按照自己的选择作出一定的行为，用法律的术语表达即“可以为”。自由与权利的区别在于，自由表示主体的解放，即对自身的自主支配。具体地说，自由是根据自己的意志自主地决定自己做什么或不做什么，但是，自由并不是爱做什么就做什么。按照恩格斯的话说：“自由是在于根据对自然界的必然性的认识来支配我们自己和外部自然界。”[30]所以，法律意义上的自由，只是表明主体在不影响他人和公共利益的前提下对自身的自主支配。权利作为义务的对称，最为核心的内容是某一方面的权利的实现必定以相对方的履行义务为前提。由于社会中人与人关系的复杂性，每个人所能得到的自由和利益必定受到来自社会公众和相对方的让予。在现代社会，权利是对人与人之间的自由空间和利益关系的一种制度安排。立法是为了解决公民的应得、应取和社会对该人的应予、应让作出的制度设计，司法则是对该制度的强制实施。在引导公民强化权利意识的同时，也应当防止任意标定权利的倾向。
康德指出：人的内在责任（义务）的依据就是“把自己视为目的”，也就是要符合道德法则而正直地生活；人的外在责任（义务）的依据就是“不把他人视为手段”，即“不侵犯任何人”。相互关联而互动的依据就是“互不侵犯”。[31]如果一个人的自由超越了把自己和他人都尊为目的而不是手段这一底线，就会作出加害自身、加害他人、加害社会的举动。在信访中常见的“把事情搞大”就是视自己为手段、妨碍他人利益的实现、把公共利益作为赌注的典型。归根结底，人的基本权利就是把人（包括自己和他人）尊为目的，而不是手段。如果把个人放弃自己的自尊视为一种自由，这种自由的行使也不得涉及他人。这是当下信访工作改革必须高度重视的观点。
公民诉求表达到底是一种自由还是一项基本的权利一度成为学界的热点。[32]这项研究给我们的启示在于公民诉求表达既是一项基本的权利，但更是一种受到法律限制的自由。鉴于本课题是研究信访制度下的诉求表达权，所以主要是从权利的角度而不是从自由的角度来审视这一问题。这是因为，表达自由尽管能给我们提供更多的哲学和理论基础，但是在制度层面上探讨这一问题，还是表达权利维度更具有可操作性。
3.权利实体内容与实现手段的关系
改革必然会导致旧有利益格局的改变和崭新利益格局的形成，不同阶层反映出不同的利益要求是正常的。言路必须畅通，利益必须平衡，“维权”口号之下提出的要求并不都是合理的。作为负责任的政府，既要支持和保护群众依法维护自身的合法权益，又要清醒地看到“维权”过程中可能出现的权利扩张。由于我国法治建设的不完善，特别是司法不公的客观存在，削弱了司法的权威性和公信力。而信访是游离于法律之外的权利救济途径，本身不具有严格的程序限制，具有较大的随意性。正因为这种低门槛和随意性，使它在行使诉求表达权时更加随意。相比较而言，在信访范围内出现的用非法手段谋求合法利益的问题也更为突出。信访的过程充满博弈，负责任的政府必须对人民群众的根本利益负责。信访人总是想在用足信访权的过程中求得利益的最大化。信访机构对于不同利益需求应当允许其运用合法的手段充分表达，即便是合理正确的要求也不能因为其内容的合法性而允许其非法表达。在现实生活中，人们谋求的利益本身与争取利益的手段之间，可能存在四种组合。这四种组合中，唯有组合一能够得到法律的保护。详见下表：
法治社会的原则之一是任何人的行为都必须接受法律的规范，对信访人而言也是如此。我们并不否认个人对利益的追求有其合理性，但更要强调利益追求的合法性。只有规范全体社会成员的利益追求，才能在互谅互让中实现利益的平衡。追求利益的最大化是人的本能，权利的不受侵犯性和受制约性是同一个问题的两个方面。当公与私的利益发生冲突的时候，私权利为公共利益的实现做出克减和退让也是必要的。按照联合国《经济、社会和文化权利国际公约》第5条规定：“对于任何国家中依据法律、惯例、条例或习惯而被承认或存在的任何基本人权，不得借口本公约未予承认或只在较小范围上予以承认而予以限制或克减。”显而易见，基本人权（如生命权、人身自由、人身安全权、生存权）是任何国家都不得克减的，而财产权、隐私权、采光权等非基本人权在与公共利益、公共秩序发生冲突时，可以通过协商作出妥协，如提供一定的利益补偿。至于利益补偿尺度的分歧，也是可以通过协商达成一致的。民主协商的共同依据是法律，据新加坡《联合早报》报道[33]，一对中国夫妇因劳资纠纷未能如愿，公然在马路上手持纸张跪地请愿而遭警方逮捕。这起事件发生在2015年8月24日12时30分左右，在明地迷亚路人力部服务中心附近的巴士站。一名黄衣中年男子和一名黑衣中年女子，在熙来攘往的马路上手持请愿纸张，跪地不起，迫使路过车辆为闪避他们而纷纷转换车道。事件中的女子持本地工作证，因一起劳资纠纷未能如愿而采取这一极端举动。人力部答复记者询问时指，这名女子和她的丈夫24日上午到人力部服务中心寻求援助，想索讨她支付给海外中介的中介费以及薪水。新加坡人力部官员随后向她解释本地法令和条规，但当事人“拒绝接受”。不过，人力部官员仍协助联络她在本地的中介，试图让事件圆满解决。然而，该名女子并不满意，决定“自行处理”，在离开服务中心后到明地迷亚路路中央跪立在地。由于这一举动威胁到当事人和马路使用者的安全，人力部官员“立即采取行动，疏导交通以确保他们的安全”。事发后，警方证实这起涉及鲁莽行为的案件，并表示已将二人逮捕。该事件充分表明，即使当事人的诉求内容合法，但其也要为表达方式的非法性以及对公共利益、公共秩序的损害承担法律责任。
（三）公民诉求表达方式的比较分析
有学者认为，当下我国公民的诉求表达方式主要有五种，即基于表达自由而产生的政治权利和自由、司法救济方式、人大和政协方式、新闻媒体方式和信访方式。其认为信访作为诉求表达方式是公民民主权利实现的方式之一；也是权利救济的方式以及协调和化解矛盾纠纷的方式。[34]也有的论者从诉求表达的合法性的角度来区分诉求表达方式，即制度化的与非制度化的两类诉求表达方式。其认为制度化的利益表达是在合法体制框架内进行的，它既是公民政治权利的重要内容，也是民主政治的重要组成部分。其主要有以下几种“通过个人同相关部门的接触和申诉来表达自己的利益；通过选举投票来对政党组织和代议机构的决策施加影响；通过合法的游行、示威、罢工等抗议活动来表达不满；通过媒体向政府施加舆论压力并取得社会同情等”。[35]非制度诉求表达方式则是在人们的合法权益不能通过制度化的渠道得到有效维护时，一些诉求表达者会选择非制度许可的方式。也有研究者从诉求表达的途径来区分，将诉求表达区分为直接表达途径（信访和上访）和间接表达途径（通过人大代表、政协委员、工会、共青团、妇联、新闻媒体等间接方式反映情况以解决其问题）两个方面。[36]也有论者以表达方式是否具有理性为标准，将其区分为理性的诉求表达方式和非理性的诉求表达方式。[37]
课题组认为，公民的诉求表达方式多种多样，诉求表达方式都是伴随着争议、纠纷的产生和发展不断更新，并呈现出主体多元、手段多样的发展方向。公民诉求表达是主体为实现其自身利益而进行的求助活动，其实质是把个人的思考、意见转变为向社会、向国家表达意愿的方式。为此，必须严格防止用“绑架”公共秩序、国家利益、国家荣誉的方式表达个人意愿，如果为了表达个人的意愿用他人的合法权益作“赌注”也应该明确禁止。信访人员所谋求利益的实体内容与获取手段是否合法，应当由法律作出评判，而不应当是自我评价或者某些人的评价。联合国《公民及政治权利国际公约》第18条之三规定：“表示自己的宗教或信仰的自由，仅只受法律所规定的以及为保障公共安全、秩序、卫生或道德、或他人的基本权利和自由所必需的限制。”概括地说，任何个人的诉求表达都必须在法律规定的限度内进行，都不能妨碍公共利益和他人合法权益。
民意表达渠道畅通能够有效保证公民诉求获得尊重，有效促进社会主义民主政治发展，也是一个社会文明程度提高的表现。“不平则鸣”可以说是诉求表达的规律。诉求表达作为主体利益保护和寻求救济的手段，可疏而不可堵，如果采取压制的手段只能直接或者间接地引起更大的怨气和呼声。尤其是借助互联网平台实施的诉求表达，往往有“一呼百应”、持续发酵甚至“一呼万应”的效果，更有甚者，会成为不当利用的对象与工具。但迄今为止，一部分政府部门在提供顺畅有效的诉求渠道、及时化解纠纷的能力依然不足。例如，当合法、理性、寻求合作化的表达方式无法获得有效回应时，人们自然而然就会寻求一种更为激进的、非理性的、非制度化的表达方式。特别是当“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”成为利益获取的“经验”之后，攀比者必然大量出现。经济学中所说的路径依赖，特别值得引起信访工作注意。路径依赖又译为路径依赖性，它的特定含义是指人类社会中的技术演进或制度变迁均有类似于物理学中的惯性，即一旦进入某一路径（无论是“好”还是“坏”），就可能对这种路径产生依赖。就社会而言，制度变迁如同技术演进一样，存在着报酬递增和自我强化机制。同样，“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的实质是利益给予，对“闹”的纵容也等于是动员更多的人，采取更极端的方法获取利益。我国《宪法》规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯。”“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”以城市动拆迁过程中出现的纠纷为例，私有财产不受侵犯与依法征收征用并予补偿是不矛盾的，信访部门面对纠纷的职责是劝导、规范双方的协商，而不是片面强调“有钱人总要让着没钱的人”。
在现代社会，司法救济是最为有效的矛盾解决方式之一，但其运用和启动需要较高成本。如专业的法律素养、高额的诉讼费和旷日持久的时间成本以及复杂的程序设置等，都足以令低收入诉求表达者望而却步。而问题的复杂性恰恰在于：“在不同收入人群中，低收入村民对社会状况各事项的评价常年低于其他人群。其中，对社会秩序和社会诚信的满意度均不过三成，分别为29%与27%，而高收入村民的满意度高达45%和50%。尤需指出的是，低收入村民对社会公平的不满意度持续高至45%左右，今年为47%，满意度仅为12%；中等收入村民的不满意度也较高，为34%；而高收入村民的评价较好，满意度为33%。”[38]因此，选择信访渠道实施诉求表达的主要是低收入人群。至于通过人大权力机关对行政机关、司法机关进行监督，的确也是公民诉求表达的方式，但是，对低收入人群而言，其难度相对较高。为此，尽管我国宪法和相关法律规定公民有监督权、表达权、批评和建议权，并为该制度的运行提供了条件。但是，如何将人大权力机关与公民的诉求表达权有机联系起来，如何使得人大代表能够与选民具有紧密的联系，通过人大代表来理性表达公民诉求，还有待机制的建立和实践的探索。人大代表应当代表选民的意志，这在理论上并没有异议，但是在实践中人大代表与群众（尤其是低收入人群）的距离还是客观存在的。这主要是因为，在我国宪法体制中，地方人大与行政权力配置不均衡，导致人大代表联系群众不够紧密，不想、不敢、不会监督行政权力的现象时有发生。