五、研究范围的界定
由于给付行政是一个比较宽泛的概念，依其性质可以分为提供基础设施的行政、社会行政以及促进行政和资讯行政。[27]本书仅以提供基础设施的给付行政为例来研究国家担保责任。本书之所以以提供基础设施的给付行政为例，不仅仅是因为基础设施是给付行政领域中最重要的部分，任何人都离不开它，也是因为基础设施对于一个国家具有特殊的政治意义，如果政府有选择的余地，它们更愿意将基础设施私有化留到最后；但是当政府面临着各部门造成的财政负担，他们别无选择的时候，这种压力就迫使他们即使背负着公众指责也必须对公共服务进行私有化改革。[28]目前各国政府普遍在基础设施领域资金缺口较大，难以为继。例如，就铁路基础建设而言，我国原铁道部的资金缺口就较大，审计署出具的铁道部2009会计年度的审计报告揭示了铁道部负债额度约1.3万亿元人民币。[29]要解决资金缺少问题，实行基础设施的民营化便是必然选择。尽管，在法治发达国家的行政法制度中，都有一个基础设施的概念，[30]但目前尚无统一的基础设施概念。有学者认为，“因为基础设施作为一个任务需要保持开放性，所以也不需要一个统一的基础设施定义。”[31]但为了研究的需要，本书认为还是应该对基础设施划定一个范围，世界银行《1994年世界发展报告》将基础设施分为经济性基础设施和社会性基础设施两大类。[32]本文主要指经济性基础设施，具体主要包括公用事业基础设施、公共工程设施。本书的给付行政民营化也主要是提供基础设施的给付行政任务民营化。
[1] Vgl.A.Vosskuhle.Schlusselbegriffe der Verwaltungsrechtsreform.-Eine kritische Bestandsaufnahme-.VerwArch.（2001），s.184.
[2] 张文郁：“行政机关及公营企业民营化之法律规制”，载《现代法学之回顾与展望》（李钦贤教授六秩华诞祝寿论文集），元照出版有限公司2008年版，第647页。
[3] 参见曹缪辉：“国家补充责任研究——以公用事业特许经营为例”，南京大学硕士学位论文，2013年4月。
[4] 参见邹焕聪：“国家担保责任视角下公私协力国家赔偿制度的构建”，载《天津行政学院学报》，2013年第6期。
[5] 陈军：“公私合作中行政任务承担责任方式研究”，载《大连大学学报》2010年第4期。
[6] 王太高、邹焕聪：“民生保障、民营化与国家责任的变迁”，载《江海学刊》2011年第1期。
[7] 章志远：《行政法学总论》，北京大学出版社2014年版，第429页。
[8] 宋国：“合作行政的法治化研究”，吉林大学博士学位论文，2009年4月。
[9] 参见詹镇荣：“民营化后国家影响与管制义务之理论与实践——以组织私法化与任务私人化之基本类型为中心”，载《东吴法律学报》2003年第1期。
[10] 参见蔡宗珍：“从给付国家到担保国家——以国家对电信基础需求之责任为中心”，载《台湾法学杂志》（122期）2009年2月15日。
[11] 参见林明锵：“担保国家与担保行政法——2008年金融风暴与毒奶粉事件谈国家的角色”，载《政治思潮与国家法学》（吴庚教授七秩华诞祝寿论文集），元照出版有限公司2010年版。
[12] 许宗力：“论行政任务的民营化”，载《当代公法新论》（中），元照出版有限公司2002年版。
[13] 萧文生：“自法律观点论私人参与公共任务之执行——以受委托行使公权力之人为中心”，载《国家赔偿与征收补偿/公共任务与行政组织》，元照出版有限公司2007年版。
[14] 例如，詹镇荣教授认为将国家担保责任的内容限定基础设施的保障和公平竞争的促进两个方面就有点不妥，基础设施固然对民众十分重要，但其他的医疗保健、社会抚养、居家养老也对公民来说是必不可少的，因此，医疗保健、养老等任务民营化后，国家也应该予以担保，不致公民生活无保障；再例如，许宗力教授将国家赔偿责任纳入到国家担保责任的内容之中，本文认为值得商榷。因为国家担保责任与国家赔偿责任是两种不同的责任类型，各有其适用的条件和范围，不可将其混为一谈。国家担保责任更多的是一种管制、监督和接管责任；而国家赔偿责任更多的是一种损害补救责任。如果将国家赔偿责任视为担保责任的内涵，将使得行政机关有可能以承担损害赔偿责任逃避履行其应该承担的担保责任，这不利于国家担保责任的履行和实践。［参见詹镇荣：“民营化后国家影响与管制义务之理论与实践——以组织私法化与任务私人化之基本类型为中心”，载《东吴法律学报》2003年第15卷第1期；参见许宗力：“论行政任务的民营化”，载《当代公法新论》（中），元照出版有限公司2002年版］。
[15] Vgl.Eifeit，Grundversorgung mit Telemunikationstungen im Gewährleistungsstaat，1998.
[16] ［德］施密特·阿斯曼：《秩序理念下的行政法体系建构》，林明锵等译，北京大学出版社2012年版，第164页。
[17] Vgl.Voβkuhle，“Beteiligung Privater an der Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben und staatliche Verantwortung”，VVDStRL，Band 62（2003），S.266.（310.）；VgI.F.Schoch，“Gewährleistungsverwaltung：Stärkung der Privatrechtsgesellschaft？”，NVwz（2008），S.245.
[18] Vgl.G.F.Schuppert，“Die öffentliche Verwaltung im Kooerationsspektrum staatlicher und privater Aufgabenerfüllung：Zum Denken in Verantwortungsstufen”，Die Verwaltung 31（1998），S.415～423.
[19] Vgl.Wolfgang Hoffmann-Riem，“Tendenzen in der Verwaltung-srechtsentwicklung”，in Die öffentliche Verwaltung（1997），S.433.
[20] Vgl.Christoph Reichard，“Das Konzept des Gewährleistungsstaates”，in Neue Institutionenokonomik Public Private Partnership Gewährleistungsstaates Referate der Tagung des Wissenschaftlichen Beirats der Gesellschaft für öffentliche Wirtschaftam 5./6.（2003），S.49.
[21] Gunnar FolkeSchuppert，“Die öffentliche Verwaltung im Kooperationsspektrum staatlicher und privater Aufgabenerfüllung：Zum Denken in Verantwortungsstufen”，in Die Verwaltung 31（1998），S.425～426.
[22] Vgl.Wolfgang Weiss，“Beteiligung Privater an der Wahmehmung öffentlicher Aufgaben und staatliche Verantwortung”，DVBI（2002），S.1179.
[23] Vgl.Wolfgang Weiss，“Beteiligung Privater an der Wahmehmung öffentlicher Aufgaben und staatliche Verantwortung”，DVBI（2002），S.1175.
[24] 张桐悦：“合作国家”，载《当代公法新论》（中），元照出版公司2002年版。
[25] 张桐悦：“合作国家”，载《当代公法新论》（中），元照出版公司2002年版。
[26] 许登科：“德国担保国家理论为基础之公私协力（öPP）法制”，“国立台湾大学”法律学研究所博士论文，2008年6月。
[27] 参见李震山：《行政法导论》，三民书局2011年版，第6～7页；［德］汉斯·J.沃尔夫、奥托·巴霍夫、罗尔夫·施托贝尔：《行政法》（第一卷），高家伟译，商务印书馆2002年版，第31～33页。
[28] ［美］热拉尔·罗兰（Gérard Roland）主编：《私有化：成功与失败》，张宏胜、于淼、孙琪等译，卢昌崇审校，中国人民大学出版社2011年版，第144页。
[29] 参见任艳：《制度创新与中国基础设施建设》，中国社会科学出版社2013年版，第144～145页。
[30] 参见［法］让·里韦罗、让·瓦利纳：《法国行政法》，鲁仁译，商务印书馆2008年版，第457页。
[31] ［德］罗尔夫·施托贝尔：《经济宪法与经济行政法》，谢立斌译，商务印书馆2008年版，第422页。
[32] 世界银行《1994年世界发展报告》将基础设施分为两大部分：第一部分是经济性基础设施，即“永久性工程建筑、设备、设施和它们所提供的为居民所用和用于经济生产的服务。这些基础设施包括公用事业公共设施（电力、通讯、供水、管道、煤气、环境卫生设施和排污系统、固体废弃物的收集和处理系统）、公共工程（大坝、灌渠和道路）以及其他交通部门（铁路，城市交通、海港、水运和机场）”；另一部分是社会性基础设施，一般是指商业服务业、教育、科研、文化、体育等设施。经济性基础设施又称为狭义的基础设施，而包括经济性基础设施和社会性基础设施两者在内的基础设施称为广义的基础设施。本文的基础设施主要是指狭义上的基础设施。