二、关于农村集体土地所有权行使主体实际上的缺位问题

本次确权工作的一项重要内容，是对农村集体土地所有权的确认，确权登记后要发土地所有权证，并且根据相关文件精神，该土地所有权证的下发应当是“是谁的就发给谁”。那么，这其中的“谁”，在农村现实社会中的情况是怎样的呢?

我国《物权法》第59条第1款规定：“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。”这一规定明确了农村集体土地所有权主体为成员集体，即由集体的全体成员共同享有所有权。一如该法第45条第1款的规定：“法律规定属于国家所有的财产，属于国家所有即全民所有。”这一规定明确了国家土地所有权主体为国家，即由国家全体人民共同享有所有权。从理论上看，农村集体土地所有权主体与国家土地所有权主体一样不存在“虚位”问题。更何况，我国《物权法》第60条还专门规定了农村集体土地所有权的行使主体，即“(一)属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权;(二)分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权;(三)属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。”一如该法第45条第1款的规定：“国有财产由国务院代表国家行使所有权;法律另有规定的，依照其规定。”

那么现实中，农村集体土地所有权行使主体的情况是怎么样的呢?先来看一下我国《物权法》中规定的三级集体经济组织的情况。现今，农村土地集体所有制度的规定，来源于“三级所有，队为基础”的人民公社土地制度。当时的人民公社、生产大队和生产(小)队分别是农村三类集体土地所有权的行使主体，这三级组织从当时承担的经济职能来说，完全有资格成为相应土地所有权的行使主体。从当时的实际情况来看，这三级组织也实实在在承担着相应土地所有权行使主体的任务。但是，随着土地承包经营权制度的实行，人民公社体制瓦解，原人民公社被乡镇人民政府取代，生产大队和生产(小)队分别由村民委员会和村民小组取代，并且这种取代并不仅仅是名称上的简单改变，更重要的是其相关职能也发生了很大的变化。乡镇人民政府属国家行政机关系列，自然不是“乡镇集体经济组织”。村民委员会是基层群众性自治组织，从我国《村民委员会组织法》的规定来看，其显然也不属于“村集体经济组织”。至于原来的生产(小)队留到现在的影子就是村民小组，已无“村内各该集体经济组织”。也就是说，我国《物权法》上规定的具有集体土地所有权行使主体资格的三级集体经济组织，事实上是不存在的。

再看一下《物权法》中规定的另两类行使主体的情况。村民委员会属于基层群众性自治组织，但是从我国《村民委员会组织法》等有关法律法规赋予村民委员会的职责任务来看，它实际上是承担着该村国家行政机关的管理职能，虽然按照宪法，村民委员会在组织上具有独立性，它既不是国家机关的下级组织，也不隶属于任何社会团体和社会经济组织。但现实中，它更多地是扮演着乡镇人民政府下级组织的角色，行使着行政管理的职能，与农民之间存在现实中的管理与被管理的关系。[4]在这种情况下，赋予村民委员会代表集体行使集体土地所有权会产生很多弊端：首先，作为代表农民集体行使土地所有权的机构来说，其充分表达并坚决执行农民集体的意志是其最起码的职能，其“在与其他民事主体以及行政主体的博弈过程中，具备维护‘集体’利益，从而维护成员利益的功能”，[5]但是，对于目前具有这种准政府行政组织实际身份的村民委员会来说，其“与村民的利益并不完全一致，乡村干部集团有着其自己的利益要求并在某种程度上形成了利益集团。”[6]如今它既是行政主体的代表，又是农民集体的代表，而当此两者利益发生冲突时，村民委员会在利益选择上自然而然会存在倾向性，这恐怕才是农民集体利益常常得不到有效保护、农民个体利益常常受到侵害的深层原因，现实中存在农民集体成员得不到土地所有权益的现象，也就不足为怪了。其次，具有准政府行政组织实际身份的村民委员会行使集体土地所有权，从形式上极易造成所谓集体所有的土地与国家所有的土地是一回事的误解[7]，从而造成实际上“集体土地的发展权、转让权甚至部分收益权等关键性支配权被代表国家权力的各级政府享有，国家事实上成为集体土地所有权的终极代表。”[8]农村集体土地所有权权能被极大削弱，农村集体成员享有的土地所有权，就变成了集体成员人人所有又人人没有的所有权。这一切是否是造成农村土地大量被征用、各类人员都热衷于土地开发利用，导致全国范围内耕地严重流失现象发生的根源?至于村民小组，也早已与人民公社时期的生产(小)队无法相提并论。当初随着土地承包经营权制度的实施，生产(小)队一夜之间土崩瓦解，不仅集体所有的动产被分割殆尽，一些诸如仓库之类的不动产也被变卖或折价后进行了分割。而如今的农村社会中，一些村民小组甚至连“涣散”都谈不上，因为在许多地方，所谓的村民小组只不过就是只有一名负责人(组长)，在有特殊事情时，挨家挨户下个通知。“村民小组普遍处于无资金、无办公场所、无办事人员的三无状态，这样一个组织行使集体土地所有权职能的确是勉为其难。”[9]

以上就是我国《物权法》中规定的农村集体土地所有权行使主体——三级五种组织的情况。由于法律制度设计与农村现实存在巨大差距，使得农村集体土地所有权行使主体实际上存在缺位问题。如今，对法律上其实有明确界定的农村集体土地所有权进行所谓“确权”，虽然理论上意义重大，但实际情况呢?因为农村集体土地所有权行使主体是维护农民集体与农民个体权益并对抗公权力滥用的一个强有力机构，而目前这一机构实际上存在缺位现象，所以不按照法律规定对农村集体土地所有权行使主体进行现实中的构建，而只发一个权属证书，对农民集体和农民个体来说，毫无实际意义可言。我国有学者呼吁：“既然农村土地归农村集体成员集体所有，成员集体享有集体土地所有权，所有权人的权益就应由所有权人享有，应保障农民集体土地所有权的权益真正归集体的成员享有，应将农民土地所有权的各项权能还给农民。”[10]但是，“成员集体不是成员个体，而是由个体组成的合体，集体组织的某个成员或某些成员都不能成为集体所有权的主体。”[11]所以退一步讲，即使制度设计得非常完美，但如果现实中缺少一个强有力的行使主体，一切的一切都可能落空。