二、集体建设用地无序流转对耕地保护产生的消极影响

由于我国尚未出台允许集体建设用地流转的法律法规，因此当下各地所进行的集体建设用地流转基本上都属于无法无序流转，这种流转对我国耕地保护影响很大，主要表现在：

1.农民受利益驱动将农用地转为建设用地，造成耕地数量隐形减少。从理论上讲，农民在耕地上耕种，并以此来养家糊口，耕地本应成为他们的命根子，他们势必将尽力保护耕地，可现实却并非如此。长久以来，我国的工农业剪刀差使农民的生活非常艰辛，尽管近年来国家致力于改善农民的生存状况，不断降低甚至取消农民的税负，增加对农业生产的补贴，但相对于工业来说，原始农业的收益仍然不能彻底改善农民的生活，农民视手中的土地如同鸡肋，丢之可惜，食之无味，感情复杂。不少农民认为“坚守耕地就是在维持贫穷”，“保护子孙田”与“维持贫穷”已成为当前农民的一个矛盾心态，甚至有些“精明”的农民说，现在农民缺的是现金收入，而不是粮食，粮食安全更多的是为了城里人的安全，农民为什么要为了保障城里人的吃饭安全而苦守着耕地不放?正是基于这样一种心态，当农地转为建设用地，并通过流转能给他们带来可观收益时，很多农民就会不惜冒着违法的风险将农用地转为建设用地，这势必给耕地保护带来严峻的挑战。根据国务院发展研究中心提供的数据，1987年至2001年，全国非农建设占用耕地226.31万公顷，其中70%以上是征地，余下的30%应该就是通过集体土地流转方式或非法手段获取的。国土资源部一年一度的土地利用变更调查显示：2002年，全国建设占用耕地面积为19.65万公顷，比前5年的平均数值增加1.63万公顷，其中，非法占用耕地(即未批或边批边建)为2.67万公顷，占建设占用耕地面积的13%。2003年，建设占用耕地面积22.91万公顷，比上年增加17%，其中，非法占用耕地4.43万公顷，占建设占用耕地面积的20%。2004年，全国建设占用耕地面积达到14.51万公顷，比前两年有所下降。但通过土地市场治理整顿，又查出往年已经建设但未上报的建设占用耕地面积14.77万公顷。可见，我国土地非农化速度非常惊人，而且其中有相当一部分是非法流转的。

2.大量非法用地的涌现，造成耕地保护成本增加。由于集体建设用地未纳入国家建设用地规划使用范畴，对集体建设用地的数量、分布国家无法有一个全面系统的分析和掌握，大量非法用地行为会在土地使用制度改革、加快小城镇建设、增加农民收人等口号下，名正言顺地予以实施。这些农地转化或流转行为由于缺少有效的法律政策约束，存在不少违背农民意愿、损害农民利益以及破坏耕地的问题。如一些乡镇为了招商引资，借土地流转之名，随意改变土地的农业用途，强迫农民长时间、低价出让土地经营权，严重影响了农民正常的生产和生活，并且使大量的耕地变成了建设用地，其结果是耕地保护受到破坏。为预防此类行为的发生，国家不得不投入大量的人力物力进行监管，耕地保护成本大大增加，并且耕地一旦转化为建设用地，再想复耕，需要投入的成本更大。

3.各地执法标准的不统一，造成耕地保护难度增大。虽然全国统一性的允许集体建设用地流转的法律法规尚未出台，但在一些沿海发达省市却已颁布了允许集体建设用地流转的地方性法规，如2005年广东省颁布了《集体建设用地使用权流转管理办法》，2010年上海市颁布了《关于开展农村集体建设用地流转试点工作的若干意见》，这些地方性法规的颁布一方面使集体建设用地流转在特定范围内取得了法律依据，开始从幕后走向台前;另一方面也给集体建设用地流转在全国范围内的监管增加了难度。因为同样是集体建设用地，不同地区存在不同的执法标准，实践中不仅掌握起来比较困难，而且缺少公平性和说服力。一些农村集体、农村村民甚至是乡镇政府常常利用现有法律法规的乱象和国家监管的力不从心，致耕地保护于不顾，擅自将农用地转为建设用地，耕地保护难度进一步增大。