四、构建农村宅基地“双轨制”需确立的基本规则

农村宅基地的“双轨制”制度创新是由我国社会经济发展的现有水平和我国农村的现实情况所决定的，唯有实行“双轨制”，农村宅基地制度才能兼顾公平与效率两大目标，才能均衡体现宅基地的保障属性与财产性属性。而构建农村宅基地“双轨”运行机制，需着力解决好以下两个关键性问题：

(一)完善“一户一宅”规则

“一户一宅”规则是现行农村宅基地制度的核心内容之一，具有十分重要的意义。一方面，“一户一宅”规则的实施有利于保障农村宅基地的公平分配与利用;另一方面，“一户一宅”规则的实施，有利于节约用地，进而保护有效的农地资源。农村宅基地“双轨”运行机制的构建，“一户一宅”规则应予保留，但必须需要进行完善，即将“一户一宅”规则的适用范围明确限定在农村宅基地的取得环节。实行“双轨”制如果不对宅基地的取得进行限制，“一户多宅”现象会大量出现，导致“一户一宅”规则处于尴尬境地，为了解决这一困境，使法律制度的设计更为合理，应将“一户一宅”规则的适用范围明确限定在农村宅基地的取得环节。

(二)建立农村宅基地有偿使用规则

无偿、永久使用是现行农村宅基地制度的一大特色，也是实现农村宅基地(使用权)保障属性的核心规则所在。在农村宅基地“双轨”运行机制的构建中，无偿、永久使用规则应继续保留，但对其适用主体范围要进行限定，即只有符合“一户一宅”用地标准的本村村民或本集体经济组织成员才能无偿、永久使用其农村宅基地，而对于因继承、购买等原因而取得农村宅基地的城市居民则实行有偿、有期限使用规则。对于超出“一户一宅”标准利用农村宅基地的农民，也应适用有偿、有期限使用规则，参照国有建设用地的使用期限，农村宅基地使用的期限宜定为70年。

[1]作者简介：隋秉汝，山东政法学院;隋洪明(1963—)，法学博士，山东政法学院法学院教授。

[2]陈小君等：《农村土地法律制度研究——田野调查解读》，中国政法大学出版社2004年版，第246页。

[3]近年来，我国加大了城镇保障性住房的建设力度。2013年2月3日国务院转发了发展改革委、财政部、人力资源社会保障部等部门联合制定的《关于深化收入分配制度改革的若干意见》，该《意见》以专题形式提出要“加大保障性住房供给”，即通过“建立市场配置和政府保障相结合的住房制度，加强保障性住房建设和管理”，以“满足困难家庭基本需求”;此外，该《意见》还对保障性住房建设的具体目标作出了具体性规定，即“‘十二五’期末全国城镇保障性住房覆盖面达到20%左右”。

[4]费明明：《城镇化进程中农村宅基地综合利用与规划研究——以泗县为例》，中国地质大学(北京)2011年博士研究生学位论文。

[5]韩俊主编：《中国农村土地问题调查》，上海远东出版社2009年版，第33页。

[6]根据1961年6月颁布的《农村人民公社工作条例(修正草案)》(即人们通说的“人民公社六十条”)第四十三条规定：“社员的房屋，永远归社员所有”;“社员有买卖或者租赁房屋的权利”;“任何组织、任何人，都不得强迫社员搬家”;“任何机关、组织、团体和单位，都不得占用社员的房屋”;“如果因为建设的需要，必须征用社员的房屋，应该严格执行国务院有关征用民房的规定，给以补偿，并且对迁移户作妥善的安置。”“鼓励社员修建住宅，国家、公社、生产大队和生产队应该在人力、物力等方面，给以可能的帮助。”由此规定不难看出，国家不仅对农民住房的私有性质予以充分尊重、对其处分权予以充分保障、对公权的干预予以严格约束，而且还规定了国家、集体对农民修建住房的帮助义务。而1963 年3月《中共中央关于对各地社员宅基地问题作一些补充规定的通知》再次强调，“宅基地上的附着物，如房屋、树木、厂棚、猪圈、厕所等永远归社员所有”，“社员有买卖或租赁房屋的权利”，而且该《通知》还规定了房屋出卖后的宅基地使用规则，即“房屋出卖后，宅基地的使用权即随之转移给房主，但宅基地的所有权仍归集体所有”。

[7]邵宇、王鹏、陈刚：《重塑中国：新型城镇化、深度城市化和新四化》，载《金融发展评论》2013年第1期。

[8]陈克峰：《城镇化背景下对我国宅基地使用权流转的反思与制度重构》，载《经营管理者》，2010年第23期。

[9]贺雪峰著：《地权的逻辑——中国农村土地制度向何处去》，中国政法大学出版社2010年版，第260页。