三、农村宅基地制度完善的出路

巨大的人口规模、等级化的城市管理机制、城乡分割的二元体制和以地方政府为主体的GDP锦标赛等数个因素决定中国当前所经历的城镇化进程是独一无二、前所未有的。[7]城镇化进程能否健康推进、城镇化目标能否顺利实现在很大程度上要取决于农村土地制度安排，而农村宅基地(使用权)制度的完善则是其核心内容之一。农村宅基地制度在城镇化进程中所遭遇的困境亦印证了这一点。

农村宅基地制度亟需创新以应对城镇化日趋加深的新要求、顺应社会经济环境的新变化，作为一项过渡制度，构建“双轨”运行机制或许是当前农村宅基地制度创新最为合适的解决方案，条件成熟后，逐步建立完全的宅基地流转制度。所谓“双轨”运行，就是以农村宅基地使用权人的身份差别为界分标准，对于农民，其仍有权无偿、永久地取得并利用属于本村或本集体经济组织所有的农村宅基地，但同时亦应受“一户一宅”规则的限制;对于因继承等原因而在实践中拥有多处宅基地的农户，其有权将其超出用地标准的宅基地流转出去，或对超标宅基地继续利用但需要对超标部分支付相应使用对价;对于城市居民，其有权通过继承、交易等途径取得农村房屋的所有权并进而获得农村宅基地(使用权)，但其所拥有的农村宅基地是有偿的、有期限限制的，并应遵守用地标准等方面的规定;对于全家已在城市落户的农民，仍允许其保留并使用原有宅基地，或者将其所拥有的宅基地依法流转出去，但无权再申请新的宅基地;对于因上学、就业等原因而进入城市并在城市落户生活的城市“新居民”，其有权依法继承处于农村的房屋并进而获得相应宅基地，但该宅基地应是有偿并有期限限制的。

农村宅基地的“双轨制”制度创新是由我国社会经济发展的现有水平和我国农村的现实情况所决定的，唯有实行“双轨制”，农村宅基地制度才能兼顾公平与效率两大目标，才能均衡体现其保障属性与财产性属性。

(一)“双轨制”适应我国当前农村的实际情况

改革开放三十余年后的今天，我国的社会经济生活已经发生了翻天覆地的变化，市场经济体制的日趋完善、社会经济水平的日益提高使农村宅基地的财产属性日渐凸显，特别是在城镇化水平不断提高、城市居民纷纷涌入农村购置农村房屋及农村宅基地的情况下，农民愈发清楚地认识到，农村宅基地及其地上房屋已经切实成为其真实的财产，并且是其最为重要的财产。现行《宪法》第十三条明确规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯”;“国家依照法律规定保护公民的私有财产权”。在市场经济条件下，作为一项财产性的权利，宅基地只有在流转中才能实现资源的有效配置。宅基地使用权的财产性要求农民可以对宅基地进行收益或处分，以实现其利益最大化。[8]倘若限制宅基地使用权的流转，则会使宅基地使用权难以进入市场交易，不利于显现宅基地使用权的交换价值，也使农民失去了筹措资金的重要手段。而对于很大一部分进城的农民来说，其很难通过城市务工来获得相对体面的城市生活。[9]宅基地流转的严格限制不仅将导致农民合法权益受损，而且还会阻碍农村经济的发展和城镇化的进程。而且，当前已经有许多农民进城购置了房产，其在农村的房屋和宅基地就会长期的空置，这是对农地资源的极大浪费，显然违背了《物权法》“物尽其用”的原则。

(二)“双轨制”保留了农村宅基地保障属性

在很长一段时间内，保障属性是农村宅基地的首要属性。在城镇化进程日益深化的情况下，较之于过去，农村宅基地保障属性有所弱化，对于进城的农民而言，其基本上已经不再具有保障属性了;对于拥有多处农村宅基地的农民，其保障属性也大为降低。从一定意义上讲，农村宅基地保障属性的弱化对农民来讲是一种福音、是一种进步。农村宅基地保障属性的弱化、与其相对应的财产属性的强化，昭示着农民的富裕程度在提高，农民的居住生活条件在改善。但我们需要清醒认识的是，市场经济体制虽然在我国已经确立但还远未至完善，社会经济水平有了显著提高但绝不能称之为发达，长期以来所形成的城乡二元分割体制已开始松动但并未瓦解，农村社会经济得到了长足发展但区际间及区域内发展不平衡的问题仍十分突出，我国农村社会保障体系日趋健全但农村住房保障的正式制度还未提上日程，因此，农村宅基地的保障属性对于大部分农民而言仍是至关重要。

“双轨制”的实行，意味着有住房需求的农民仍可以无偿、永久地获得农村宅基地，在农村住房保障正式制度实施之前，这是对该部分农民居住权最为有效的保障，是其“安身立命”的根本所在。农村宅基地无偿、永久使用制度的保留以及“一户一宅”取得规则的落实，符合农村“平分土地”的传统理念，在一定程度上有利于缩小农村贫富差距，进而有助于农村社会秩序的稳定。